城市環(huán)境責任的邏輯

發(fā)展中國家的城市化是21世紀人類的最大變化也是最大挑戰(zhàn)。城市化帶來物質(zhì)福利改進、生活水準提高、全球聯(lián)系的加強，而城市地理擴張也帶來資源消耗、能源消耗、生態(tài)承載力的下降。大量計算結(jié)果證明，如果中國等發(fā)展中國家城市化率和資源環(huán)境消耗達到歐美水平，那么全人類將需4—8個地球，由此，實現(xiàn)城市化和環(huán)境的耦合、理論和操作雙重意義上的可持續(xù)性成為焦點。本文認為環(huán)境變化中的城市責任絕非限于壓力—回應(yīng)，有其內(nèi)在邏輯演變，既是多方面協(xié)同過程也對城市發(fā)展造成深刻影響。

一、概念邏輯

對環(huán)境變化中的城市責任探索，源于城市的環(huán)境影響機制，而環(huán)境影響機制要走向深入，必須概念化。生物學(xué)家保羅·厄爾利克（Paul Ehrlich）和能源科學(xué)家約翰（John Holden）提出環(huán)境壓力方程：I=PAT，其中I是人類活動總體環(huán)境負荷，而P是人口、A是財富、T是技術(shù)或者制度能力。該方程以簡單明了的方式凸顯環(huán)境變化影響因子，雖然方程影響因子權(quán)重有待爭論而每一項值在不同國家、地區(qū)差異也甚大，但通過統(tǒng)計技術(shù)和非線性回歸方程仍可大體計算出環(huán)境負荷。環(huán)境壓力方程有助于理解損害地球資源和生命保障系統(tǒng)的動力學(xué)機制，但忽視了將人口、財富和技術(shù)有效集聚的平臺——城市。城市是人類以技術(shù)編織出來的體系，其維持既需設(shè)計、建設(shè)和管理，也需要能源、資源和生物資源的輸入輸出和相應(yīng)生態(tài)承載力。土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施是這種技術(shù)體系的基礎(chǔ)部分，不僅創(chuàng)造絕大多數(shù)財富、激發(fā)需求，而且其形態(tài)對能源、資源和生物資源的輸入輸出幾乎有著決定性影響，因此瑞吉斯坦將I=PAT計算公式改為I=PLAT（其中L代表著土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施）。全球化和工業(yè)化使城市土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施出現(xiàn)“使用價值”和“交換價值”的矛盾。Elliott等人認為城市政府、土地開發(fā)商、金融機構(gòu)相互協(xié)作構(gòu)造出一臺極為有效的“增長機器”（Growth Machine）(James R. Elliott，2011)，既有力驅(qū)動經(jīng)濟增長和城市化進程，也對健康、安全、可持續(xù)與自然的價值造成損害，由此學(xué)術(shù)界先后開發(fā)出多種概念和指標，如生態(tài)承載能力、生態(tài)足跡、基礎(chǔ)設(shè)施生態(tài)效率、綠色賬戶、生命周期分析，對土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施的積極環(huán)境影響進行評價。

城市化是多維過程，包涵人口增多、經(jīng)濟發(fā)展、文化變遷、社會變革等諸多方面，但最直觀的依然是土地利用和基礎(chǔ)設(shè)施的擴張。由于資本、人口和生產(chǎn)要素規(guī)模效應(yīng)和聚集效應(yīng)的邊際遞減，擴張具有明顯的階段性，分為起步階段、起飛階段、維持階段、更新階段，不同階段衍生出不同的環(huán)境問題。1992年世界銀行在總結(jié)大量案例基礎(chǔ)上，將環(huán)境問題分成貧困主導(dǎo)型、生產(chǎn)主導(dǎo)型和消費主導(dǎo)型三種類型。后來白雪梅和井村延續(xù)這種分析框架，認為三類環(huán)境問題有著時間上的承接性，而三類環(huán)境問題之后便是生態(tài)城市階段，環(huán)境負荷也隨著這幾個階段呈現(xiàn)惡化、減緩、再次惡化、再次減緩的波浪形。發(fā)達國家城市化已大致完成，從而使得全球環(huán)境負荷增量和發(fā)展中大國城市化的相關(guān)性尤為突出。不僅表現(xiàn)在溫室氣體排放和能源消耗持續(xù)增長，也表現(xiàn)在他們未完成工業(yè)化就出現(xiàn)的高消費、高污染的消費型環(huán)境問題。環(huán)境問題朝著復(fù)合化、全球化、深度化方向演變，根據(jù)波士頓咨詢機構(gòu)（Boston Consulting Group）的報告，全球新興市場城市基礎(chǔ)設(shè)施未來20年將達到30—40萬億美元之巨，這些投資推動世界經(jīng)濟復(fù)蘇，同時，資源拮據(jù)、環(huán)境負荷、氣候變化，生態(tài)承載底線將會一再受到?jīng)_擊。

二、治理邏輯

城市化、經(jīng)濟增長造成諸多環(huán)境后果，而這種后果又主要由城市居民來承擔，從而為城市環(huán)境責任奠定了道德基礎(chǔ)。從道德基礎(chǔ)向治理績效的傳導(dǎo)由思想基礎(chǔ)、動力結(jié)構(gòu)和政策工具三個環(huán)節(jié)鏈接而成。

首先是思想基礎(chǔ)?？沙掷m(xù)發(fā)展是城市環(huán)境治理的思想基礎(chǔ)，1972年人類環(huán)境宣言指出“人的定居和城市化工作必須加以規(guī)劃，以避免對環(huán)境的不良影響，并為大家取得社會、經(jīng)濟和環(huán)境三方面的最大利益?！崩锛s會議20年實踐說明，可持續(xù)發(fā)展并沒有從理念轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實。福托鮑洛斯指出“‘可持續(xù)發(fā)展’這個概念…忽視了一個作為增長的一個基本結(jié)果和前提條件的權(quán)力集中現(xiàn)象”，一些激進學(xué)者甚至認為城市以可持續(xù)發(fā)展作為指導(dǎo)并不科學(xué)。城市以瀝青和水泥取代土地這樣的非可再生資源，將垃圾排放到農(nóng)村克服承載力的有限，從遠方獲取資源以支撐自身運行，實質(zhì)已經(jīng)放棄人和自然相互融合的生產(chǎn)生活和社會組織方式。一些經(jīng)濟學(xué)家認為，城市可持續(xù)性并不是要求實現(xiàn)某種人與自然融為一體的烏托邦，而是在城市原有功能基礎(chǔ)上實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、環(huán)境福利最大化，由此對城市可持續(xù)性的解讀只能在“弱”的意義上，即人造資本和自然資本相互替代。工商界人士指出，可持續(xù)發(fā)展要求市場充分考慮環(huán)境退化的外部代價，可將外部成本轉(zhuǎn)移給消費者進行內(nèi)部化，企業(yè)盡可能節(jié)省原材料，商界充分競爭，政府介入減少到最少程度，國際環(huán)境規(guī)則與自由貿(mào)易需求相一致。這一理解顯然沒有放棄經(jīng)濟增長這一核心。羅馬俱樂部認為，只要增長就必然耗竭資源、破壞環(huán)境，要求“超越增長”。超越增長需要從宏觀結(jié)構(gòu)、制度安排、政策措施到具體細節(jié)的整體性方案，譬如赫爾曼·戴利提倡“穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟”，霍華德的“田園城市”，帕克（R.E.Park）首倡生命網(wǎng)絡(luò)、自然平衡觀點，聯(lián)合國教科文組織“人與生物圈計劃”、世界銀行提出的生態(tài)與經(jīng)濟融合的Eco城市等等。

其次是動力結(jié)構(gòu)?？沙掷m(xù)發(fā)展為環(huán)境治理提供方向性的指導(dǎo)，然而宏觀層面效果仍需微觀層面動力結(jié)構(gòu)的支撐。動力結(jié)構(gòu)其實就是城市環(huán)境治理的主體性特征，由政府、企業(yè)和公民社會構(gòu)成。由于城市嵌入的政治體系和制度環(huán)境截然不同，城市內(nèi)部動力結(jié)構(gòu)相差甚遠，歐美多沿著“民間運動——綠黨政治——政府決策——整體推進”自下而上的路徑，而中國由于市場失靈和社會組織自治能力不足，多由政府下沉政府意志轉(zhuǎn)化為市場和社會的實踐。按照系統(tǒng)論觀點，政府意識與政治制度、全社會行為明顯相關(guān)，其中政治意識在相當程度上決定價值構(gòu)成，而價值構(gòu)成又決定制度架構(gòu)，制度架構(gòu)從根本上約束著社會、市場和個人選擇，因此政治意識起源是關(guān)鍵。政治意識首先起源于對問題的發(fā)現(xiàn)，其次是對問題的成功解釋，即“問題化”。蕾切爾·卡遜女士的《寂靜的春天》不但促成環(huán)保主義運動興起和環(huán)境保護官僚機構(gòu)的普遍設(shè)立，還使環(huán)境保護意識深入人心，羅馬俱樂部《超越極限》報告的發(fā)布更促成了生存主義話語興起。“生存主義”通過語言框定將環(huán)境和生存相聯(lián)系，明顯提升了公眾環(huán)境關(guān)切卻并沒有產(chǎn)生明顯的政治、經(jīng)濟或政策結(jié)果。國家或者城市等權(quán)威主體只能超越日常規(guī)則采取緊急措施，“安全化”邏輯說明環(huán)境變化已超越經(jīng)濟社會而演化為政治安全議題。環(huán)境安全說明環(huán)境治理已不僅僅是經(jīng)濟發(fā)展的限定性規(guī)定，更是規(guī)范創(chuàng)新和構(gòu)造社會共識的途徑，而這種規(guī)范和共識又經(jīng)新聞媒體和權(quán)威主體的行動滲透、下沉、彌散到社會各階層。經(jīng)過安全化、規(guī)范創(chuàng)新和傳播，環(huán)境意識在城市內(nèi)部逐步累積成明顯的三層：（1）社會大眾對環(huán)境問題的關(guān)心，關(guān)心程度可量化測量；（2）“節(jié)約”、“預(yù)防”、“共同但有區(qū)別的責任”等環(huán)境治理規(guī)范；（3）在關(guān)心和規(guī)范基礎(chǔ)上的公民和社會團體環(huán)境治理能力建設(shè)。

最后是政策工具。生存主義喚起民眾關(guān)注，構(gòu)造社會共識，搭建動力結(jié)構(gòu)，但環(huán)境治理績效大小仍主要取決于政策工具的類型和使用強度。雖然政策工具使用旨在糾正外部性，但成本收益的計算、不同社會階層的利益、政府失靈等原因，政策工具的制定和執(zhí)行復(fù)雜多變，決定政策工具成功必須具備三方面：成本收益合理、促進環(huán)境正義和法律化。環(huán)境經(jīng)濟學(xué)認為，政策工具合理性取決于邊際成本是否等同于邊際環(huán)境效益的改進，制度環(huán)境的差異針對同類環(huán)境問題，城市選擇和使用的政策工具往往并不相同，譬如，同樣是節(jié)能減排，歐美多通過排放權(quán)交易的市場手段，而中國更多依賴政績考核。簡·雅克布斯認為城市本質(zhì)在于聚集，然而社會階層之間存在聚合力也存在張力，不同社會階層對環(huán)境問題的社會認知、選擇偏好、利益訴求和政治影響力差異甚大，導(dǎo)致政策工具制定、執(zhí)行和出臺過程常常伴隨激烈的利益博弈。加拿大學(xué)者托馬斯·霍默—迪克森認為，環(huán)境治理常常存在社會階層對環(huán)境資源占有的結(jié)構(gòu)性稀缺，大量數(shù)據(jù)和報告證明，當遭遇環(huán)境變化，處于較低經(jīng)濟社會的階層通常承擔比他們所應(yīng)承擔的份額更高的代價和治理費用，這就要求制定和執(zhí)行政策工具過程中對目標群體予以有效區(qū)分，盡量不使境遇最差者陷入更差境地。至于法律化，相比政府的公共物品供給、技術(shù)規(guī)制和稅費財政政策，法律無論信息公開、執(zhí)行效果方面更為明確、可靠，因此環(huán)境政策工具法律化應(yīng)是發(fā)展趨勢。

環(huán)境問題產(chǎn)生的根源和種類決定了城市環(huán)境責任的概念邏輯，而思想基礎(chǔ)、動力結(jié)構(gòu)和政策工具的有效鏈接則將這種概念轉(zhuǎn)化成具體實在的治理。圖1表明，城市既是技術(shù)編織出來的體現(xiàn)包括物質(zhì)新陳代謝和建成環(huán)境，也是制度和人文的集合，含有城市內(nèi)部活動的治理網(wǎng)絡(luò)和社會動力，從概念到治理轉(zhuǎn)換效果，將最終取決于這四部分的重合。城市在不同發(fā)展階段存在不同類型的環(huán)境問題，說明這四部分互動有所變通。

三、發(fā)展邏輯

城市環(huán)境責任從概念向治理績效轉(zhuǎn)變關(guān)鍵在政策工具。信息科技的廣泛應(yīng)用、全球化的縱向推進、市場分工的深入，使環(huán)境政策工具的應(yīng)用衍生出相互嵌套、緊密嚙合的專業(yè)化分工的價值鏈，其中的一些環(huán)節(jié)屬于重大戰(zhàn)略需求，如節(jié)能環(huán)保、新能源、新材料、新能源汽車等在內(nèi)的核心裝備制造以及相關(guān)聯(lián)的技術(shù)投資，一些屬于研發(fā)、管理、咨詢、運營服務(wù)活動，一些只是加工組裝，還有則是將前面幾部分鏈接起來的活動，這些物質(zhì)和活動共同構(gòu)成環(huán)保產(chǎn)業(yè)。最新研究揭示，目前占據(jù)價值鏈最高端的生產(chǎn)生活主要有三種：重新復(fù)蘇的手工生產(chǎn)；高科技制造業(yè)；先進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。環(huán)境裝備制造和技術(shù)投資屬于高科技制造業(yè)，內(nèi)嵌大量研發(fā)、設(shè)計、技術(shù)等創(chuàng)新創(chuàng)意，在制造過程中使用大量稀有原材料，處于全球價值鏈微笑曲線向上翹的前端；研發(fā)、管理、數(shù)據(jù)處理、咨詢、運營等服務(wù)活動屬于先進生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，按照薩斯基亞·薩森全球城市理論，居于價值鏈微笑曲線向上翹的后端。裝備制造和環(huán)境服務(wù)的高端、高附加說明，環(huán)境政策工具已超越純粹環(huán)境治理而對經(jīng)濟增長和城市發(fā)展產(chǎn)生影響。環(huán)境核心裝備和技術(shù)投資對城市發(fā)展意義不言而喻，環(huán)境服務(wù)需要解釋。環(huán)境服務(wù)是環(huán)境治理而衍生出來的技術(shù)研發(fā)、咨詢與信息、工程建設(shè)、設(shè)施運營、檢測與分析、評價認證與審核、貿(mào)易和教育培訓(xùn)等活動，廣泛但并不僅限于廢物處置服務(wù)、污水處理業(yè)和低碳服務(wù)三個領(lǐng)域，具有高端、知識密集、專業(yè)化、高融合等特性。高端指環(huán)境服務(wù)占環(huán)保產(chǎn)業(yè)價值鏈最高一環(huán)；知識密集指無論環(huán)境裝備內(nèi)嵌的知識量還是從業(yè)人員高要求；專業(yè)化指環(huán)境服務(wù)絕不僅僅是單一技術(shù)或者相關(guān)儀器運用，還關(guān)系到標準、規(guī)則、數(shù)據(jù)信息、運營服務(wù)等全方位智力活動，越來越需要專業(yè)化公司來提供；高融合指環(huán)境服務(wù)有效覆蓋全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)和居民生產(chǎn)生活，成為重要的投資領(lǐng)域，與金融的融合度日漸提高。

曼紐爾·卡斯特爾認為在全球化和信息化推動下，城市不再是傳統(tǒng)地理學(xué)的領(lǐng)土、城墻構(gòu)筑起來的幾何空間，而逐漸演變?yōu)槿丝诹?、信息流、資金流匯聚的“流動空間”，城市在全球體系定位越來越取決于其對全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)價值鏈的對接。大量研究揭示，處于價值鏈高端位置的對接通常是兩大類城市：占有高科技制造業(yè)的法蘭克福、洛杉磯、筑波等城市和擁有先進生產(chǎn)性的服務(wù)業(yè)的倫敦、紐約、東京、巴黎。薩斯基亞·薩森指出，生產(chǎn)結(jié)構(gòu)地理上的分散，使世界經(jīng)濟秩序產(chǎn)生集中化管理和控制的需求，而承載集中化管理和控制需求只能是一些具備支撐要素的城市。那么這些支撐要素又是什么呢？不可能是地緣經(jīng)濟學(xué)中的地緣、原材料、資源或者區(qū)位，而只能是將這些要素鏈接起來的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，比如會計、廣告、保險、法律咨詢以及更重要的金融、證券和國際資本市場，那么環(huán)境服務(wù)能否成為集中化管理和控制的要件呢？必須滿足以下三條：第一，是否是全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)須臾不可脫離的環(huán)節(jié)；第二，規(guī)模足夠巨大，對其他領(lǐng)域產(chǎn)生示范引領(lǐng)作用；第三，呈現(xiàn)高流動性、全球化、標準化特性。環(huán)境服務(wù)雖不是內(nèi)生于全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的需求，但通過人為構(gòu)造的環(huán)境政策框架對企業(yè)和個人“倒逼”，服務(wù)需求充盈整個生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)；規(guī)模方面，根據(jù)環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心的研究，全球環(huán)境服務(wù)業(yè)2010年已高達3694億美元，預(yù)計2012年產(chǎn)值可達3810億美元，年均增長3.1%，與全球GDP大致同步；流動性方面，隨著國際環(huán)保政策框架的構(gòu)建，環(huán)境政策要求、法律規(guī)則和技術(shù)標準急劇走向統(tǒng)一，環(huán)境服務(wù)成為新型投資工具。低碳服務(wù)是環(huán)境服務(wù)的重心，全球減排框架通過與金融科技結(jié)合，演化出低碳技術(shù)服務(wù)、低碳金融服務(wù)、低碳綜合管理三大次生服務(wù)，其中低碳金融最為重要。低碳金融既包括碳排放權(quán)及其衍生品的交易和投資、低碳項目開發(fā)的投融資、銀行綠色信貸及相關(guān)的金融中介活動，也包括巨災(zāi)保險、債券等天氣衍生品，但最核心的依然是碳排放權(quán)交易體系。根據(jù)世界銀行碳市場報告，2009年全球碳排放權(quán)交易額度達到1437億美元，2010年交易額為1419億美元，而最新預(yù)測2020年這一數(shù)字將達到3.5萬億美元，屆時規(guī)模將超全球石油期貨成為最大宗商品。根據(jù)國際貿(mào)易貨幣計價結(jié)算的一般理論，最大宗商品綁定的貨幣通常會成為國際貨幣體系中的主要貨幣，正如黃金—英鎊；石油—美元，碳排放權(quán)的交易定價貨幣必然對全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生基礎(chǔ)性影響。一些學(xué)者甚至指出，碳排放權(quán)兼具商品和一般等價物的雙重屬性潛在的具有貨幣本位的可能。為幫助排放主體更低成本減排、吸引更多資本進入氣候治理領(lǐng)域，諸多金融機構(gòu)對碳排放權(quán)進行包裝，推出了有價證券、期貨、期權(quán)、基金、碳交付擔保業(yè)務(wù)等金融衍生品。目前全球碳交易平臺共9家，其中歐盟EU-ETS因?qū)嵤娭菩詼p排、規(guī)則完善而實現(xiàn)70%交易額，從而居于主導(dǎo)地位，而倫敦更將碳排放權(quán)交易以及與此相關(guān)聯(lián)的碳金融、碳貨幣化上升到國家戰(zhàn)略。相信未來世界城市也將很大程度取決于碳排放權(quán)的定價和交易，而定價和交易量又很大程度取決于交易平臺的運作規(guī)則、信用和規(guī)模和金融貨幣掛鉤程度。不難預(yù)見，隨著低碳金融服務(wù)為核心的環(huán)境服務(wù)對貨幣流動、資本市場的影響日益增大，擁有運轉(zhuǎn)良好的碳交易平臺城市優(yōu)勢將緩慢體現(xiàn)。

四、結(jié)論和反思

城市承擔著環(huán)境責任，需要將這種責任從概念轉(zhuǎn)化為治理績效，思想基礎(chǔ)、動力結(jié)構(gòu)和政策工具三者的有效鏈接完成這一轉(zhuǎn)變。如何彌補生態(tài)價格與市場價值的鴻溝、出臺符合實際需要的政策框架、選擇適宜技術(shù)實踐創(chuàng)新是對城市政府巨大挑戰(zhàn)。全球化和信息科技深入運用使環(huán)境政策工具創(chuàng)造高科技環(huán)境裝備和環(huán)境服務(wù)，環(huán)境服務(wù)又以其特性影響全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)，同時又與金融日益融合，自身也成為價值創(chuàng)造的重大源泉。世界城市發(fā)展總體趨勢是由經(jīng)濟流量樞紐功能逐漸轉(zhuǎn)向創(chuàng)新創(chuàng)意的科技競爭，但我們必須充分估計到環(huán)境變化既是科技創(chuàng)新需求的重大驅(qū)動力也是網(wǎng)絡(luò)“流動空間”組成部分，因此環(huán)境政策、環(huán)境服務(wù)對經(jīng)濟增長、城市發(fā)展甚至城市在全球生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的定位具有不可忽視的影響力。筆者認為，在全球環(huán)境變化日益加劇的背景下大力發(fā)展環(huán)境產(chǎn)業(yè)尤其環(huán)境服務(wù)，將是上海、北京等提升自身在世界城市體系等級的重要途徑。

（責任編輯：駱小平）