我國(guó)城市化進(jìn)程的制度性思考

一、我國(guó)城市化發(fā)展的制度影響

良好的制度安排不僅能夠有效降低經(jīng)濟(jì)行為中的交易成本，形成更高的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率，還可以保證公民分享發(fā)展所帶來(lái)的福祉，減少不平等和歧視。一般來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家城市化的進(jìn)程是政治民主化、經(jīng)濟(jì)自由化、產(chǎn)業(yè)革命化、市場(chǎng)國(guó)際化、社會(huì)現(xiàn)代化和人口城市化的“六化”同步過(guò)程[1]?，F(xiàn)實(shí)中，西方發(fā)達(dá)國(guó)家的城市化進(jìn)程一般并無(wú)制度障礙，政府既無(wú)“城市偏好”也無(wú)“鄉(xiāng)村歧視”，人口、產(chǎn)業(yè)向城市的集中大多依靠市場(chǎng)力量自發(fā)完成。而在由一個(gè)權(quán)力中心決定制度安排的基本框架并遵循自上而下制度變遷原則的國(guó)家來(lái)說(shuō)，制度供給在更大程度上受制于權(quán)力中心在既定的政治經(jīng)濟(jì)秩序下提供新的制度安排的能力和意愿[2]。這種安排的能力與意愿突出表現(xiàn)在城市化發(fā)展戰(zhàn)略上，而城市化發(fā)展戰(zhàn)略的偏差往往直接形成一系列的制度約束并影響著城市化的制度創(chuàng)新。

（一）重農(nóng)導(dǎo)向的國(guó)家戰(zhàn)略導(dǎo)致歷史上城市化發(fā)展的長(zhǎng)期徘徊

作為舉世公認(rèn)的城市發(fā)源地之一，在相當(dāng)長(zhǎng)的一段歷史時(shí)期內(nèi)，中國(guó)城市的發(fā)展水平位居世界領(lǐng)先地位，其城市的發(fā)達(dá)程度令人嘆為觀止，使世界其他國(guó)家難以望其項(xiàng)背。然而，在封建制度下，以保護(hù)封建地主經(jīng)濟(jì)為目的的重農(nóng)抑商的國(guó)策抑制了技術(shù)進(jìn)步，更在很大程度上限制了商業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“帝國(guó)的官員和富紳是典型的食利者。法律和傳統(tǒng)上賦予他們的特權(quán)決定了他們的地位、生活方式以及處事態(tài)度。他們主導(dǎo)著城市的生活。他們有著強(qiáng)烈的控制欲。企業(yè)家行為在幾乎不保護(hù)私人活動(dòng)的法律框架下是不安全的。任何明顯有利可圖的活動(dòng)都會(huì)受到官僚的盤(pán)剝。只有國(guó)家或得到許可的壟斷性組織才能從事大規(guī)模的活動(dòng)[3]。”加之長(zhǎng)期落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力無(wú)法提供更多的農(nóng)業(yè)剩余，分散性的農(nóng)業(yè)文明又限制了資源的合理流動(dòng)，最終導(dǎo)致中國(guó)城市化進(jìn)程長(zhǎng)期逡巡不前。

（二）高度計(jì)劃體制導(dǎo)致建國(guó)后城市化嚴(yán)重滯后

建國(guó)之初，在資本稀缺的經(jīng)濟(jì)體中推行資本密集型重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，不可能依靠市場(chǎng)來(lái)引導(dǎo)資源配置，囿于資源稟賦的限制，與重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略和高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，中國(guó)形成了一系列影響了城市化進(jìn)程的具體制度，如集體所有和集體經(jīng)營(yíng)的土地制度、城鄉(xiāng)分割嚴(yán)控人口流動(dòng)的戶籍制度、城鄉(xiāng)分離和城鄉(xiāng)不平等的勞動(dòng)就業(yè)和社會(huì)保障制度、中央高度集權(quán)和地方分割的行政管理制度等，城市化進(jìn)程具有較為明顯的政治特征。國(guó)家通過(guò)計(jì)劃體制和城鄉(xiāng)分割，一方面，降低資本、外匯、能源、原材料、農(nóng)產(chǎn)品和勞動(dòng)力等資源的價(jià)格，降低重工業(yè)資本形成的門(mén)檻，為重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展創(chuàng)造了適宜的經(jīng)濟(jì)環(huán)境；另一方面，政府對(duì)城市和市民實(shí)行“統(tǒng)包”，而對(duì)農(nóng)村和農(nóng)民則實(shí)行“統(tǒng)制”。由政府發(fā)動(dòng)和包辦的供給制度構(gòu)成了城鄉(xiāng)之間的壁壘，阻止了農(nóng)村人口向城市的自由流動(dòng)[4]。與此同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)放在了城市以及技術(shù)和資金密集型的重工業(yè)，而忽略了以服務(wù)業(yè)為主的第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，也客觀上弱化了城市吸納農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的能力，使得產(chǎn)業(yè)城市化和人口城市化長(zhǎng)期脫節(jié)，城市化進(jìn)程呈現(xiàn)出波折狀態(tài)。

（三）制度分割和非均衡開(kāi)放戰(zhàn)略影響改革開(kāi)放以來(lái)的城市化發(fā)展

改革開(kāi)放三十年以來(lái)，市場(chǎng)機(jī)制逐漸開(kāi)始在城市化進(jìn)程中發(fā)揮主導(dǎo)作用，一系列符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的制度變革逐步彌合了傳統(tǒng)體制下城鄉(xiāng)發(fā)展的割裂狀態(tài)，為鄉(xiāng)村人口遷移、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與空間集聚提供了較大的空間，有力推進(jìn)了城市化進(jìn)程。但相比而言，中國(guó)的城市化仍然是低水平、數(shù)量型的城市化，還遠(yuǎn)未達(dá)到城市化的高級(jí)階段。具體而言，盡管改革開(kāi)放以來(lái)，中央和各級(jí)政府部門(mén)都陸續(xù)推出促進(jìn)城市化的相關(guān)政策和措施，努力為城市化發(fā)展提供保障體系和制度支撐。但是，不容回避的是，影響中國(guó)城市化進(jìn)程的城鄉(xiāng)分割的二元體制仍然存在，戶籍、土地、社保、教育等制度的改革仍然不能適應(yīng)中國(guó)城市化長(zhǎng)期發(fā)展的需要，限制了人口的自由流動(dòng)，強(qiáng)化而非弱化了二元經(jīng)濟(jì)特征，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)之間的收入差距，嚴(yán)重制約了中國(guó)城市化的持續(xù)健康發(fā)展[5]。同時(shí)，我國(guó)對(duì)外開(kāi)放主要按照由點(diǎn)到面，由海港到內(nèi)陸、由東到西的開(kāi)發(fā)模式，實(shí)行漸進(jìn)開(kāi)放、梯次推進(jìn)的開(kāi)放戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略對(duì)于產(chǎn)生中國(guó)增長(zhǎng)奇跡發(fā)揮了重要的作用，但也存在著“重點(diǎn)輕面、重東輕西”的問(wèn)題。客觀上，使得開(kāi)放戰(zhàn)略在促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體發(fā)展水平大幅提高的同時(shí)，也從另一方面加劇了中國(guó)區(qū)域城市化發(fā)展的不平衡，使東部地區(qū)城市化進(jìn)程迅速加快，而廣大中西部地區(qū)的城市化水平相對(duì)滯后。

二、當(dāng)前我國(guó)城市化進(jìn)程中的主要制度約束

（一）戶籍制度約束

世界上大多數(shù)國(guó)家實(shí)行的是自由生育政策和國(guó)內(nèi)人口自由遷移政策。在人口城鄉(xiāng)流動(dòng)過(guò)程中，轉(zhuǎn)移人口均以一種自發(fā)和自由的狀態(tài)流向各級(jí)城市的勞動(dòng)力市場(chǎng)，并一次性完成職業(yè)和身份的轉(zhuǎn)變。解放初期，我國(guó)并未建立起嚴(yán)格的戶籍管理制度。戶籍制度的建立主要是政府為了穩(wěn)定有利于工業(yè)部門(mén)優(yōu)先發(fā)展的要素配置格局做出制度安排。從某種角度看，戶籍制度從確立至今有其存在的合理性，是在特定歷史條件下，推行重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略不可避免的選擇[6]。但是，對(duì)于人口城市化的長(zhǎng)期健康發(fā)展而言，現(xiàn)階段戶籍制度的存在則弊大于利。

目前，戶籍制度的存在已經(jīng)在一定程度上嚴(yán)重影響了城鄉(xiāng)人口的自由流動(dòng)。在中國(guó)大多數(shù)地方，尤其是經(jīng)濟(jì)條件較好的地區(qū)，戶籍不僅僅是一份普通的人口管理材料，還涉及到社會(huì)就業(yè)、子女教育、勞動(dòng)工資、住房、社保等等一系列城市居民的福利待遇?，F(xiàn)行戶籍制度使得轉(zhuǎn)移人口難以得到城市永久性居住的法律認(rèn)可，為轉(zhuǎn)移人口同城市居民一樣享受城市就業(yè)政策、保障體制和社會(huì)服務(wù)供給構(gòu)筑了人為壁壘。在嚴(yán)格的戶籍管理制度下，轉(zhuǎn)移人員即使獲得了在城市生存和發(fā)展的專業(yè)化技能，也會(huì)因?yàn)闊o(wú)法獲得與戶籍制度相關(guān)的各種社會(huì)權(quán)利和保障，而只能沿襲“候鳥(niǎo)生存”的方式，在成家或年老后不得不返回原區(qū)域。即便可以不返回原區(qū)域，轉(zhuǎn)移人口在城市中也很難融入主流階層，其后代發(fā)展也常常會(huì)受到各種有形或無(wú)形的限制，加大了人口向城市遷移的成本，客觀上降低了人口的遷移能力和轉(zhuǎn)換能力。

（二）土地制度約束

土地制度歷來(lái)都是關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大問(wèn)題。放眼世界，凡土地改革成功的國(guó)家，其經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然比較迅速和顯著[7]。目前的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度依然存在著許多問(wèn)題，主要集中體現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)歸屬不清晰和土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)不順暢兩個(gè)方面。一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)歸屬還不明晰。中國(guó)實(shí)行的是土地的社會(huì)主義公有制，農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有?；谒袡?quán)的基本原理，“農(nóng)村集體”自然就享有在符合土地利用規(guī)劃和土地用途管制前提下處分集體土地的權(quán)利。但實(shí)際上，“農(nóng)村集體”是個(gè)模糊的概念，土地的實(shí)際占有、使用、收益和處置權(quán)利的歸屬主體并不完全明晰，在一定程度上使廣大農(nóng)民難以分享土地增值的成果。另一方面，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)還不順暢。目前，我國(guó)尚未真正形成符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)市場(chǎng)，土地征用、出讓、轉(zhuǎn)讓，以及土地所有權(quán)和使用權(quán)的出租都還不規(guī)范。我國(guó)土地產(chǎn)權(quán)能夠進(jìn)入市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的，不論是種類、數(shù)量，還是方式、方法在制度和法律上都受到很大限制，入市交易也存在體制和交易方式的障礙，公開(kāi)、合法交易與隱性、非法交易并存。特別在集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)過(guò)程中，交易雙方并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)平等自由等價(jià)的交換，真正受益的是代表集體經(jīng)濟(jì)組織的少數(shù)“內(nèi)部人”，造成對(duì)農(nóng)民權(quán)益的剝奪，影響土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)和利用，更在很大程度上限制了人與土地的分離。

（三）行政管理制度約束

大城市和城市群發(fā)展是中國(guó)空間城市化道路的發(fā)展趨勢(shì)，但目前我國(guó)基于行政區(qū)劃的地方管理模式更多體現(xiàn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩而缺乏市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)意識(shí)，不僅對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展的促進(jìn)作用不明顯，還客觀上強(qiáng)化了地區(qū)分割現(xiàn)象，弱化了不同空間層面的交流與合作，嚴(yán)重束縛著大城市和城市群的發(fā)展。

一方面，基于行政區(qū)劃的地方管理模式難以滿足日益增長(zhǎng)的城市發(fā)展需要。中國(guó)城市設(shè)立標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)行政區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)劃分，不同城市由于所處的行政級(jí)別的不同，其經(jīng)濟(jì)規(guī)模、城市功能、發(fā)展級(jí)別、發(fā)展水平和發(fā)展目標(biāo)等各個(gè)方面不可避免地存在著較大的差異性。但現(xiàn)實(shí)情況是，中國(guó)區(qū)域城市化發(fā)展具有顯著的非均衡性，一些地區(qū)的城市速度發(fā)展很快，城市化水平已經(jīng)很高，但由于目前實(shí)行的自上而下按行政級(jí)別設(shè)市、管市的行政管理體制，并未能夠依據(jù)區(qū)域的具體情況及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，城市的行政級(jí)別與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平往往不相匹配，忽視了市場(chǎng)對(duì)社會(huì)資源的配置作用，嚴(yán)重阻礙了一些新興的、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的城市進(jìn)一步擴(kuò)大發(fā)展規(guī)模。

另一方面，基于行政區(qū)劃的管理模式抑制了城市群的發(fā)展。在我國(guó)基于行政區(qū)劃的地方管理模式下，各行政區(qū)依照行政標(biāo)準(zhǔn)劃分，城市群內(nèi)部各城市的規(guī)劃往往各自為政，互不銜接，城市群多為政府組合而非市場(chǎng)決定，往往不能適應(yīng)城市群區(qū)域經(jīng)濟(jì)版圖的聯(lián)合和擴(kuò)張的需要。在這種情形下，城市群內(nèi)部城市的競(jìng)爭(zhēng)性大于合作性，作為相對(duì)獨(dú)立的競(jìng)爭(zhēng)主體，各城市都會(huì)為了提高各自的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率而盲目進(jìn)行建設(shè)，加之城市群之間的協(xié)調(diào)機(jī)制相對(duì)滯后，更容易導(dǎo)致市場(chǎng)分割、要素流動(dòng)阻滯和基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)等問(wèn)題的出現(xiàn)。

三、推進(jìn)我國(guó)城市化的制度創(chuàng)新取向

(一)深化戶籍制度改革

不斷深化戶籍制度改革，消除“本地人”、“外地人”、“農(nóng)村人”、“城市人”的身份制度鴻溝，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的人事服務(wù)體系，實(shí)行與自由遷移理念相適應(yīng)的、開(kāi)放性的、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍管理模式，變城鄉(xiāng)分割的二元戶籍制度為城鄉(xiāng)統(tǒng)一的一元戶籍制度，促進(jìn)符合條件的農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶并享有與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民同等的權(quán)益，使城市居民和農(nóng)村居民、本地居民和外地居民享受同等的生存和發(fā)展機(jī)會(huì)，使戶籍制度只承擔(dān)社會(huì)管理和人口信息統(tǒng)計(jì)的職能，消除人口流動(dòng)的制度障礙，保障公民的遷移和擇業(yè)自由，推動(dòng)農(nóng)村人口向城市合理、有序流動(dòng)。

（二）深化土地制度改革

立足于解放和發(fā)展生產(chǎn)力的角度對(duì)現(xiàn)行的土地制度進(jìn)行改革創(chuàng)新，革除影響土地產(chǎn)權(quán)依法進(jìn)入市場(chǎng)、自愿交易的制度障礙，在保持農(nóng)村土地集體所有的基礎(chǔ)上，在農(nóng)民享有長(zhǎng)期承包土地使用權(quán)的前提下，一方面，進(jìn)一步完善農(nóng)村的土地產(chǎn)權(quán)體系，保障農(nóng)民作為土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)力，明晰農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)收益，強(qiáng)化使用權(quán)，淡化所有權(quán)，承認(rèn)土地產(chǎn)權(quán)形式的多元化，通過(guò)賦予農(nóng)民交易使用的權(quán)利，從產(chǎn)權(quán)層面激活農(nóng)民的土地資產(chǎn)，推進(jìn)土地資產(chǎn)股權(quán)化、農(nóng)民股東化、權(quán)益民主化。另一方面，著重培育公正、公開(kāi)、公平的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)的有形市場(chǎng)，培育獨(dú)立自主的土地征用、出讓、轉(zhuǎn)讓等土地市場(chǎng)主體，積極促進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)，并建立嚴(yán)格的土地產(chǎn)權(quán)保障制度，完善土地使用權(quán)立法保護(hù)，真正使土地成為可以產(chǎn)生財(cái)富和用價(jià)值來(lái)表現(xiàn)的生產(chǎn)、生活資料，使農(nóng)民能夠帶著財(cái)產(chǎn)、有組織地進(jìn)入城市社會(huì)。

（三）深化行政管理制度改革

一方面，國(guó)家需充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，進(jìn)一步調(diào)整現(xiàn)行的城市區(qū)劃，特別是需要適當(dāng)擴(kuò)大大城市的區(qū)劃空間，充分利用大城市的擴(kuò)散效應(yīng)帶動(dòng)周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，形成以大城市為中心、周邊地區(qū)為延伸的輻射式發(fā)展模式。另一方面，應(yīng)加快行政區(qū)劃調(diào)整改革步伐，依據(jù)中國(guó)城市化發(fā)展實(shí)際情況，按照經(jīng)濟(jì)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)人口聚集程度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平設(shè)置城市和確定城市的等級(jí)，按照不同城市在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中體現(xiàn)和發(fā)揮出來(lái)的主要功能劃分城市職能。同時(shí)，借鑒國(guó)外城市群公共治理模式，針對(duì)城市群發(fā)展的實(shí)際需要，進(jìn)一步完善城市群發(fā)展的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制，成立統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)城市發(fā)展的組織機(jī)構(gòu)，形成既有綜合的治理機(jī)制，又有專門(mén)事務(wù)治理機(jī)制，能促使城市群內(nèi)各城市的政府、企業(yè)、市民和非政府組織統(tǒng)一協(xié)調(diào)、協(xié)作發(fā)展的城市群公共治理體系。

(四)完善制度創(chuàng)新的氛圍與機(jī)制

城市化領(lǐng)域的制度創(chuàng)新需要實(shí)施制度探索無(wú)禁區(qū)的規(guī)定，創(chuàng)造制度創(chuàng)新被激勵(lì)的氛圍，確保不僅人們有積極性設(shè)計(jì)新制度，而且保證制度實(shí)施不走樣。同時(shí)，制度創(chuàng)新涉及利益的調(diào)整可能會(huì)暫時(shí)損害一些人的利益而受到阻礙。因此，必須探索和構(gòu)建制度創(chuàng)新的機(jī)制，拓展非政府主體推進(jìn)制度創(chuàng)新的空間和積極性，使制度創(chuàng)新貼近非政府組織、中介組織、高等學(xué)校、科研機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)機(jī)構(gòu)等非政府主體，實(shí)現(xiàn)全民創(chuàng)新、舉國(guó)創(chuàng)新，推動(dòng)城市化發(fā)展。

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（責(zé)任編輯：駱小平）