國外公共支出效率經(jīng)驗研究述評

摘要：對政府公共支出效率進行科學(xué)測度和評價是推動政府公共支出由傳統(tǒng)的“過程管理”向“結(jié)果管理”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵。文章基于不同國家層面、同一國家不同地方政府以及特定公共部門支出效率研究三個維度，對國外近年來公共支出效率測度的經(jīng)驗研究文獻進行梳理，并在此基礎(chǔ)上，從研究視角、研究基準和研究工具三個方面對國外公共支出效率經(jīng)驗研究進行了評論，提出了需要進一步探討的若干問題。

關(guān)鍵詞：公共支出；效率；經(jīng)驗研究；述評

中圖分類號：F81045 文獻標志碼：A 文章編號：10085831(2012)03003305

從20世紀80年代起，以美國、英國、加拿大、澳大利亞、德國等為代表的西方國家發(fā)起了一場以績效預(yù)算為核心，旨在提高管理效率、減少浪費、實現(xiàn)財政收支平衡的“政府改革運動”。在這場聲勢浩大、被稱為“以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算”改革潮流中，對政府公共支出績效進行科學(xué)定量的評價成為推動政府公共支出由傳統(tǒng)的“過程管理”向“結(jié)果管理”轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，公共支出效率研究因而也成為一個熱點。有鑒于此，筆者對國外近年來公共支出效率經(jīng)驗研究文獻從內(nèi)涵表征、測度評價和影響因子等方面進行了梳理，并從研究視角、研究基準和研究工具三個方面對國外公共支出效率經(jīng)驗研究進行了評論，提出了需要進一步探討的若干問題。

一、公共支出效率的理論研究

效率問題是經(jīng)濟學(xué)研究的核心問題之一。早在三百多年前，古典經(jīng)濟學(xué)的代表人物斯密對分工的論述就已閃爍著效率思想，但關(guān)于效率的準確定義及其測度卻一直到1951年Koopmans和Debreu提出生產(chǎn)可能集概念后才得以有了突破性進展。借助生產(chǎn)可能集概念，將投入產(chǎn)出集合分為集合邊界（生產(chǎn)前沿面）和集合內(nèi)部兩部份，通過距離生產(chǎn)前沿面的近遠來衡量效率的高低。需要強調(diào)的是，早期關(guān)于效率的實證研究主要基于微觀視角的廠商理論展開的。但在Samuelson眼里，所謂效率（Efficiency），就是指“給定投入和技術(shù)的條件下，經(jīng)濟資源沒有浪費，或?qū)?jīng)濟資源作了能帶來最大可能的滿足程度的利用，也是配置效率（allocative efficiency）的一個簡化表達”。隨著新公共管理運動的興起，將微觀廠商生產(chǎn)效率的經(jīng)驗研究移植到公共領(lǐng)域，也即對公共支出效率進行測度評價成為效率實證經(jīng)驗研究的一個新興熱點領(lǐng)域。

公共支出效率實證研究面臨的首要問題就是如何合理構(gòu)建指標體系和選擇指標變量對公共支出效率進行刻畫。與私人部門相比，公共支出的產(chǎn)出普遍具有時滯、外溢、難以量化、受系統(tǒng)外因素影響等特點，因此，公共支出效率刻畫的關(guān)鍵在于如何界定公共支出的投入和產(chǎn)出，而這又與所選用的研究工具關(guān)系密切。從文獻來看，國外對公共支出效率的表征主要有兩個方向，一類是采用DEA或FDH等非參數(shù)方法，通過選取一定的投入和產(chǎn)出指標對研究對象群體的相對效率做出度量，其核心在于如何描述公共資源有效或理想配置的生產(chǎn)前沿面。表1歸納了一些采用非參數(shù)方法（如DEA、FDH）計算公共支出效率時選擇的投入和產(chǎn)出變量。從中可以看出，在投入變量方面，絕大多數(shù)學(xué)者采用了公共支出總額指標，而在產(chǎn)出變量方面，絕大多數(shù)學(xué)者通常是從人口、教育、福利和公共設(shè)施四個方面來選取指標表征公共支出的產(chǎn)出。

另一類則是通過選取一定的產(chǎn)出指標來對公共支出的績效加以量化，在此基礎(chǔ)上采用計量或加權(quán)等參數(shù)方法來計算單一研究對象的絕對效率。一些學(xué)者采用層次分析法直接計算公共支出績效（PSP），并在此基礎(chǔ)上將PSP與公共支出總額的比值（PSE）作為公共支出的效率。與國內(nèi)研究對公共支出績效概念的理解不同，其實這里所指的公共支出績效就是對一系列產(chǎn)出的量化歸一。如Afonso等選擇了包括管理、教育、健康、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、收入再分配水平、經(jīng)濟穩(wěn)定性和經(jīng)濟總體表現(xiàn)等7個指標對公共部門支出的績效（PSP）進行了綜合度量［9］； Konstantinos Angelopoulos等選取了教育、管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和穩(wěn)定性四個指標度量了公共支出的績效［10］；Lars-Erik Borge 等采用挪威咨詢委員會對地方政府公共支出產(chǎn)出的考察指標，從照顧老人、小學(xué)和初中教育（第1至第10級）、0~5歲幼兒的日托、福利、子女監(jiān)護和初級衛(wèi)生保健六個方面選取了17個產(chǎn)出指標，并根據(jù)每個部門及部門產(chǎn)出指標的權(quán)重加總得到六大部門的總產(chǎn)出作為公共支出的總績效［11］；Kakwani選擇了斯里蘭卡和巴基斯坦作為研究對象，選擇了包括收入水平和經(jīng)濟增長速度等社會產(chǎn)出變量作為輸出變量衡量了兩個國家的支出績效［12］。

二、公共支出效率的實證研究

從研究對象來看，國外關(guān)于公共支出效率的實證經(jīng)驗研究主要集中在以下三個領(lǐng)域：一是基于國家層面包含了多個政府部門支出在內(nèi)的整體公共支出效率的跨國比較研究，二是針對同一國家不同地方政府的整體公共支出效率跨區(qū)域比較研究，三是針對某一國家或地區(qū)某一特定公共部門，如公共基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生、教育等部門公共支出效率研究。

（一）關(guān)于公共支出效率的跨國比較研究

Kakwani選擇了斯里蘭卡和巴基斯坦作為研究對象，選擇了一些社會產(chǎn)出變量作為輸出變量衡量了兩個國家的公共支出的績效，得出當(dāng)把收入水平和經(jīng)濟增長速度等社會變量考慮在內(nèi)時，斯里蘭卡的績效比巴基斯坦更高的結(jié)論，并通過進一步分析發(fā)現(xiàn)這種績效的差異主要來自于兩國公共支出效率的差異［12］。Afonso等對23個OECD國家公共部門支出效率研究發(fā)現(xiàn)，各個國家在公共部門支出的績效（PSP）方面的差距并不明顯，而在效率（PSE）方面的差距則比較大。公共支出規(guī)模偏小的國家在支出效率方面明顯優(yōu)于規(guī)模適中和偏大的國家，這表明公共支出的邊際產(chǎn)出隨著規(guī)模的增大逐步變小。作者進一步使用FDH方法對公共支出績效（PSP）進行了分析，也得出了和公共支出效率評價一樣的結(jié)論［9］。Konstantinos Angelopoulos等選擇了64個發(fā)達和發(fā)展中國家1990-2000年的數(shù)據(jù)作為樣本，首先用層次分析法（AHP）計算了公共部門支出效率，即PSE值，結(jié)果顯示這一期間公共支出效率最高的是南韓、加拿大、美國以及瑞士，其效率接近所有國家平均水平的兩倍，而與此相對的是納米比亞和也門等國家的效率僅為平均水平的一半［10］。

（二）關(guān)于地方政府支出效率的實證研究

De Borger等首先使用FDH方法對比利時589個地方政府公共支出效率進行評價［2］。De Borger等還對比使用了FDH、DEA以及確定和隨機前沿面技術(shù)等非參數(shù)和參數(shù)方法對比利時的地方政府效率進行了分析，并計算了不同方法計算得出的效率值之間的斯皮爾曼和皮爾森相關(guān)系數(shù)，發(fā)現(xiàn)參數(shù)方法和非參數(shù)方法得出的效率值排序的秩相關(guān)系數(shù)較低，其結(jié)論差異較大［3］。進一步采用Tobit回歸分析發(fā)現(xiàn)地方稅收和教育水平對提高支出效率有影響，而人均撥款和收入水平則對支出效率有消極作用。Prieto和Zofio 選取了西班牙市鎮(zhèn)一級的209個地方政府作為樣本，采用西班牙《地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)調(diào)查報告（LIES）》中涉及地方政府在供水、污水處理、筑路照明以及體育文化四個部門的19項具體指標，采用DEA調(diào)整范圍模型（Range Adjusted Model）對各地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的效率做了評價，根據(jù)評價結(jié)果對這些地區(qū)和部門做了排序，在績效評價中，作者還計算了分地區(qū)每個部門造成非有效性的權(quán)重，并據(jù)此進一步對調(diào)整財政資金在不同地區(qū)的配置提出了建議，以期達到提高整體資金配置效率的目的［5］。Afonso和Fernandes 選取了葡萄牙大陸地區(qū)278個主要市鎮(zhèn)的公共支出數(shù)據(jù)作為樣本，使用DEA方法計算了各市政府公共支出的相對效率值，進一步對各市按效率評價結(jié)果進行了聚類，將所有市鎮(zhèn)分為了5大類。結(jié)果表明，這5類地區(qū)地方政府之間支出效率的差距相當(dāng)明顯，地方政府在效率提升方面的空間相當(dāng)大［13］。David Hauner等選取俄羅斯79個有代表性的地方政府的健康、教育和社會保障三個部門作為研究對象，分別測度了基于AHP的公共部門支出效率（PSE）和DEA相對效率，發(fā)現(xiàn)非有效的地方政府可以使用原有50%~70%公共支出創(chuàng)造同樣產(chǎn)出，這意味著地方政府在公共支出績效方面還有很大的改善空間［14］。LarsErik Borge等采用了挪威咨詢委員會在地方政府財政年度報告（2001年起出版）中提出的計算總產(chǎn)出的方法：將六個主要部門的17個產(chǎn)出指標作為變量，并根據(jù)每個部門及部門產(chǎn)出指標的權(quán)重加總得到六大部門的總產(chǎn)出。將地方政府財政收入作為資源輸入，將以上計算出的總產(chǎn)出作為輸出計算出了各地方政府的公共支出效率［11］。

（三）關(guān)于特定政府部門公共支出效率的實證研究

Sanjeev Gupta等運用FDH方法計算了非洲37個國家1984-1995年政府用于教育和健康的公共支出效率，并對這些國家與亞洲、西方國家的公共支出效率做了比較，發(fā)現(xiàn)非洲國家的支出效率平均水平低于亞洲和西方國家；非洲國家這些年的支出效率有了明顯上升。評價結(jié)果表明，提高非洲國家的教育和健康支出效率不能僅要求從預(yù)算配置上作出更多考慮［15］。Afonso等選取了25個國家（其中大多數(shù)是OECD國家）的教育系統(tǒng)作為研究對象，用產(chǎn)出比資源投入量計算并比較了公共支出用于教育的效率［8］。Gerdtham等運用回歸分析的方法分析了OECD國家20年用于醫(yī)療保健的支出效率，得出將私有資金納入公共財政的醫(yī)療保健體系比完全由公共部門管理財政的醫(yī)療保健體系有著更高的支出效率的結(jié)論；此外，作者還發(fā)現(xiàn)在一些對相對昂貴的住院醫(yī)療保健方面沒有最高支出限制的國家里，醫(yī)療公共支出的數(shù)額相對更高［16］。Harbison等選擇了同一國家的若干所學(xué)校作為研究對象，在回顧了有關(guān)發(fā)展中國家教育的96個回歸模型以及美國教育的187個回歸模型的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)大多數(shù)關(guān)于發(fā)展中國家教育的研究都得出了師資水平以及基礎(chǔ)設(shè)施水平與教育產(chǎn)出具有正相關(guān)，而超過一半的研究都得出了學(xué)生人均支出水平顯著影響教育產(chǎn)出的結(jié)論［17］。Jimenez等比較了若干個發(fā)展中國家學(xué)生成績和學(xué)生人均支出數(shù)的比率，發(fā)現(xiàn)所有的私立教育機構(gòu)都比公立教育機構(gòu)有著更高的效率，在少數(shù)國家，比如泰國，獲得相同的產(chǎn)出公立教育機構(gòu)要使用相當(dāng)于私立教育機構(gòu)7倍的支出。然而，作者也指出了這種分析方法雖然考慮了來自投入和產(chǎn)出兩方面的影響度量了教育公共支出的效率，但是考慮到不同國家或地區(qū)的教育體制的差異，并不適于進行國家之間教育支出效率的比較［18］。FangMing Hsu［19］等選取了臺灣9年110個政府資助的科研項目為研究對象，采用了Fried， H O等［20］提出的基于DEA效率評價和Tobit回歸的三階段方法［19］，剔除了外部環(huán)境因素對科研項目效率評價的影響，發(fā)現(xiàn)與一階段DEA方法計算得出的效率值相比，技術(shù)效率值有了明顯提高，這表明外部環(huán)境因素確實對效率評價產(chǎn)生了影響，并提議通過控制政府資助資金在項目接受者研發(fā)經(jīng)費中的比例來提高公共支出的效率［17］。

三、簡評與展望

正如錢穎一所說，“現(xiàn)代經(jīng)濟學(xué)代表了一種研究經(jīng)濟行為和現(xiàn)象的分析方法或框架。作為理論分析框架，它由三個主要部分組成：視角(perspective)、參照系(reference)或基準點(benchmark)和分析工具(analytical tools)”。透視上述文獻，不難看出國外公共支出效率研究演進具有如下特點。

一是研究視角的微觀化。國外公共支出效率的理論研究在公共支出效率內(nèi)涵方面的研究側(cè)重于對投入和產(chǎn)出等表征效率的指標進行界定，不同的投入和產(chǎn)出指標實際上反映的是公共支出效率評價在微觀目標方面的差異。國外公共支出效率的實證研究也已經(jīng)意識到采用不同國家進行比較具有很大局限性，即“針對不同國家采用統(tǒng)一的生產(chǎn)函數(shù)明顯違反了鮑默爾效應(yīng)，并忽視了不同國家在公共投入方面的異質(zhì)性和數(shù)據(jù)統(tǒng)計口徑方面的差別”［14］，開始更多地關(guān)注同一國家不同地方政府以及政府特定部門的公共支出效率，以使效率測度更貼近現(xiàn)實。

二是研究基準的精巧化。如何測度公共支出效率？從實證研究文獻來看，最初大多是基于效率定義，通過對公共支出及其產(chǎn)出的歸一化處理即可計算出公共支出效率。這一思路的優(yōu)勢在于清晰、簡便，不足之外在于無法避免公共支出產(chǎn)出刻畫及相關(guān)指標權(quán)重確定的主觀性，也無法回答效率損失點和影響效率的因素，顯得過于粗糙。對此，在Farrell、Charnes、Cooper等努力下形成的運用數(shù)學(xué)規(guī)劃模型求解多輸入多輸出最優(yōu)解，通過構(gòu)造資源配置的效率前沿面考察評價對象距離前沿面遠近的有效性度量方法被大量用于公共效率的測度。此外，基于C-D生產(chǎn)函數(shù)通過對全要素生產(chǎn)素（Solow residual）的分解來估計技術(shù)進步和管理、制度創(chuàng)新對經(jīng)濟增長貢獻的這一分析框架也成為公共支出效率測度及其影響因子驗證的另一研究基準。

三是研究工具的多樣化。層次分析法（AHP）、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析法（DEA）、自由處置殼方法（FDH）、隨機前沿方法（SFA）、自由分布方法（DFA）、厚前沿方法（TFA）等研究工具被大量運用，成為國外公共支出效率實證研究最突出的特點。其中，基于邏輯模型的層次分析AHP成為計算PSP和PSE值的首選工具，而在生產(chǎn)前沿面的構(gòu)建中，非參數(shù)的DEA和FDH采用線性規(guī)劃方法求解最優(yōu)解的方法，不僅避免了AHP在權(quán)重確定上的主觀隨意性，而且不需要事先設(shè)定邊界函數(shù)形式，因而被大量運用。兩者的主要區(qū)別在于FDH放松了DEA對于可能集的凸性假定。然而，非參數(shù)方法雖然允許效率在一定時期內(nèi)發(fā)生變動，不要求對所有樣本的無效率分布作出事先的假定，但其缺陷在于將所有遠離前沿面的情況都歸因于無效，沒有考慮到隨機誤差以及突然值的影響。對此，諸如SFA的前沿效率參數(shù)分析法則通過誤差項的分解，即排除統(tǒng)計、觀測等因素引起的誤差來對決策單元的技術(shù)無效率程度作出估計。當(dāng)然，也要看到，SFA需要主觀設(shè)定邊界函數(shù)形式以及隨機干擾項，效率測度的準確性很大程度上取決于該目標函數(shù)以及隨機干擾項的設(shè)定，這對于產(chǎn)出普遍具有時滯、外溢、難以量化、受系統(tǒng)外因素影響等特點的公共投入而言絕非易事，由此可能導(dǎo)致效率計量出現(xiàn)偏差。因此，越來越多的研究轉(zhuǎn)向同時運用多種分析方法來檢驗最終結(jié)果的可靠性，如Konstantinos Angelopoulos等［10］運用隨機生產(chǎn)前沿面方法（SPF）以PSP值作為輸出，政府總的公共支出作為輸入，使用極大似然估計法估計了前沿面模型的誤差參數(shù)值，也即技術(shù)效率（Technical Efficiency）值，結(jié)果發(fā)現(xiàn)和使用PSE方法所計算的結(jié)果非常接近，二者排序的相關(guān)系數(shù)達到了075。Benny Geys和Wim Moesen則比較了FDH、DEA和參數(shù)方法計算的公共部門的技術(shù)效率值，發(fā)現(xiàn)三種方法計算得到的相對效率值變化不大，從而從側(cè)面證明了目前的效率評價都是基于相對效率而非絕對績效的評價［21］。

應(yīng)該看到，政府與市場的角色定位和功能作用正在隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展而被賦予新的內(nèi)涵，與此同時，公共支出問題的復(fù)雜性也大大增強。他山之石，可以攻玉，通過對國外公共支出效率經(jīng)驗研究的梳理和總結(jié)，將有助于厘清公共支出效率的內(nèi)涵，對于研究方法的運用效果也能具備一定的借鑒意義。但是，任何理論都不能脫離實踐而存在，對于國內(nèi)公共支出效率的研究必須立足當(dāng)前，從中國實際國情出發(fā)。從研究視角來看，對于分稅制改革、入世、農(nóng)村稅費改革、縣鄉(xiāng)財政困境、新農(nóng)村建設(shè)等新形勢下財政支農(nóng)所出現(xiàn)的新問題、新現(xiàn)象和新趨勢都需要進行更為精準的描述和剖析，進而把握與國內(nèi)公共支出效率相關(guān)的內(nèi)在規(guī)律和主要矛盾，在對相關(guān)主體行為從本質(zhì)和普遍意義上進行理論解釋和抽象的同時，需要更為關(guān)注相關(guān)公共政策的制訂和完善，強調(diào)其理論依據(jù)和實踐效果。就研究基準而言，對于公共支出效率的實證研究不應(yīng)僅以生產(chǎn)函數(shù)為參照系來驗證財政支農(nóng)的效應(yīng)，在實證研究中如果能更多地引入諸如財政分權(quán)理論、委托代理理論、公共選擇理論等制度經(jīng)濟學(xué)的理論，則可以在很大程度上解釋各級政府支農(nóng)的行為特征和動機。就分析工具而言，對于公共支出效率的定量分析工具雖然得到了較大發(fā)展，但也必須認識到，經(jīng)驗研究是高度敏感于數(shù)據(jù)的。就國內(nèi)而言，由于統(tǒng)計體系不夠完善以及統(tǒng)計口徑變化等客觀原因，經(jīng)驗研究得出的結(jié)論常會出現(xiàn)與實踐認知完全相左的結(jié)論，而一些爭論追根溯源往往出在數(shù)據(jù)的處理上，追求研究工具的精巧不是實證研究工作的初衷，結(jié)合實際問題背景來分析數(shù)據(jù)背后隱含的規(guī)律才是對經(jīng)驗數(shù)據(jù)最好的運用。此外，從國外公共支出效率的現(xiàn)有研究文獻看，還有一些問題需進一步探討，例如，政府提高公共支出效率的動機來源和方式途徑等問題都是未來公共支出效率研究的重要方向之一。

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The Review of Foreign Empirical Research on Public Expenditure efficiency

WANG Sheng

(Chongqing Academy of Social Sciences， Chongqing 400020， P R China)

Abstract： The scientific measurement and evaluation on the public expenditure efficiency is the key to promoting the management of government’s public expenditure from the traditional “process management” to “result management” Based on the dimensions of the level of different countries， different local governments in the same country， and specific study of the efficiency of public sector expenditure， this paper makes a review on the foreign literature of public expenditure efficiency of recent years， and comments on the empirical research of foreign public expenditure efficiency， and raises some issues for further discussion

Key words： public expenditure; efficiency; empirical research; review

（責(zé)任編輯 傅旭東）