增長放緩更需績效式管理

目前，中國經(jīng)濟受到歐洲債務危機引發(fā)的外貿(mào)銳減及國內(nèi)需求增長放緩的雙重影響，經(jīng)濟增長減速的風險要大于通脹的風險。央行為刺激經(jīng)濟增長連續(xù)降息，未來中國政府還可能有各項投資保增長的措施出臺。如何讓有限的資源最大限度發(fā)揮促進包容性增長，真正解決或緩解制約國計民生發(fā)展的瓶頸？我們迫切需要采取一種更有成效、更具針對性的投資管理方式， 減少“粗放”式資源管理。

績效式管理 （Results-based management）作為一種資源管理方法和思維模式，起源于軍事領域， 后逐漸被許多企業(yè)所采用。上世紀70年代后又被發(fā)達國家逐漸用于雙邊及多邊外援項目的設計、執(zhí)行及管理。它主要是被用來制定明確目標，建立指標體系，并用于監(jiān)測與評估，以確保資源合理利用，取得預期發(fā)展成效， 造福于受援國人民，同時對本國納稅人負責。績效式管理的核心是針對項目或計劃建立起一個從“投入”（input），到“產(chǎn)出”（output），再到出“結果”（outcome），最后達到“影響”（impact）的內(nèi)在因果關系， 也被稱作“績效鏈”（results chain），同時建立起與之相配套的指標體系用于監(jiān)測。舉例來說，投資興建一條新的鐵路，投入的是物資、技術、勞力，產(chǎn)出的是高質(zhì)量的鐵路，結果是鐵路運行后對受益人所帶來的直接效應，包括增加運量、減少運輸時間及成本、提高服務質(zhì)量。影響是促進鐵路沿線乃至全國的經(jīng)濟增長及所帶來的扶貧效應。一般來說，產(chǎn)出是項目完成后所即刻得到的物質(zhì)或軟件實體（包括設備、基礎設施、知識、文件、法律條文）。而結果是這些實體被利用后對受益人行為的改變，一般在項目完成后三年左右見效。影響，往往指的是更長遠（五年以上）對社會經(jīng)濟發(fā)展的促進作用。

再反觀中國，30多年的改革開放所取得的巨大成就有目共睹。幾億人口脫貧，中國的綜合國力突飛猛進。與此同時，政府所掌控的公共資源越來越多。為了改進對公共資源的管理、增加透明度及效益、對納稅人負責，績效式管理的原則與方法將會發(fā)揮越來越大的作用。改革開放初期，發(fā)展瓶頸很多，起點很低，粗放式投資管理滿足了當時的需求并很有效地起到了促進經(jīng)濟增長的作用。而當經(jīng)濟發(fā)展到一定程度，進一步提高投資需要更有選擇性和針對性，而且要加強對投資效益的監(jiān)測、評估和經(jīng)驗總結，并且根據(jù)評估結果不斷進行對投資方向及執(zhí)行方法的調(diào)整。這種更細化的管理方式在目前經(jīng)濟放緩、政府量化寬松、資源又非常有限的情況下尤為重要。

過去30多年的高速發(fā)展經(jīng)驗表明，中國有著其他發(fā)展中國家甚至發(fā)達國家不可比擬的強大的項目規(guī)劃、管理與執(zhí)行能力。但同時，我們也的確存在著許多資源浪費甚至腐敗現(xiàn)象，包括一些形象工程、豆腐渣工程，重復建設，建了不用或只供少數(shù)人用。而另一方面，在醫(yī)療和教育領域，盡管政府做了不少努力，老百姓看病難、花費高、教育負擔沉重的痛苦并沒有被有效減輕。

為進一步促進發(fā)展成效，中國的宏觀經(jīng)濟規(guī)劃及項目規(guī)劃設計應采取更基于結果（outcome-based）而不是基于產(chǎn)出(output-based)的模式，即績效式管理。這里的結果不是高樓大廈或其他物質(zhì)實體，而是這些實體被充分利用后對老百姓帶來的實惠和好處。以下四個方面尤為重要：

第一， 政府投資項目規(guī)劃應以取得預期結果為導向，規(guī)劃中要把這些預期結果更細化、量化。如果一個項目只是建成了物質(zhì)實體而沒有按預期給人民帶來實惠，就不能算項目成功， 不管建成的實體有多漂亮多么現(xiàn)代化。

第二，對各個經(jīng)濟部門及單個項目規(guī)劃采用 “績效框架”(results framework)以明確其投入、產(chǎn)出、中期結果及長期影響，并對各個方面建立量化指標，包括確定指標“初始值”和“目標值”。

第三，建立健全一套監(jiān)測和評估機制，定期監(jiān)測，不斷總結經(jīng)驗教訓，并把監(jiān)測評估結果及經(jīng)驗教訓及時反饋給未來項目規(guī)劃及管理。

第四，干部考核的標準也應基于結果， 而不僅僅是產(chǎn)出。這一點對有效減少或避免類似“形象”工程的發(fā)生， 充分利用好有限公共資源以取得最佳社會效益至關重要。

總結以上四點，最重要的是在各級政府部門建立一種“績效文化”，而不是“政績文化”， 以結果為導向的發(fā)展原則有利于貫徹中央提出的以人為本、包容性增長和構建節(jié)約型社會的大發(fā)展戰(zhàn)略。所有的“結果”都是針對人而言： 只有更多的人受益，我們才會真正達到我們的發(fā)展目的。

作者為亞洲開發(fā)銀行高級績效管理專業(yè)人員。本文僅代表作者本人觀點