王滌：一步“普二”

江浙滬粵三省一市地處我國東南沿海地區(qū)，屬于經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的區(qū)域，其計劃生育工作也都處于全國的領(lǐng)先與先進(jìn)地位。2009年7月，我們團(tuán)隊在三省一市的縣、鄉(xiāng)基層對從事計劃生育工作的基層干部進(jìn)行了調(diào)研和訪談，他們從基層計生干部的視角，闡述了當(dāng)前人口形勢和生育政策的實施及調(diào)整。

近年來，關(guān)于人口問題的討論非常激烈，但很少聽到來自基層的聲音。人口形勢可以引申至生育政策，生育政策最終需要落實到實際工作，而這都需要依靠基層計生干部去做，他們對計劃生育工作的認(rèn)識，意味著今后生育政策能不能真正得以落實，基層的計生工作能不能得以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型。

2009年，江浙滬粵的調(diào)研正式實施。調(diào)查問卷共計2000余份，舉辦了53場座談會，調(diào)查對象均來自于縣鄉(xiāng)兩級，訪談人員涉及493人。除了53場座談會，調(diào)查人員還走訪了縣鄉(xiāng)資格最老的基層計生人員。調(diào)查發(fā)現(xiàn)：

1.江浙滬粵的人口形勢發(fā)生了根本性的變化，低生育率時代已經(jīng)到來，人口問題出現(xiàn)新的關(guān)注點

通過調(diào)研，我們團(tuán)隊發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前生育水平很低，生育意愿很弱，隨著社會經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，真正的低生育水平到來了。長三角兩省一市的調(diào)查表明，目前的政策外生育主要是一孩政策外和二孩政策外生育，無論是城市還農(nóng)村，三胎及以上的違法生育都已經(jīng)很少。城市幾乎沒有見到，農(nóng)村也只是極少數(shù)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，作為上海農(nóng)業(yè)人口最多的松江，其生育率已經(jīng)15年負(fù)增長；浙江現(xiàn)在年輕人生育觀念有很大變化，“80后”生育意愿普遍低于“70后”，“90后”生育意愿又比“80后”低。浙江基層計生干部認(rèn)為，“70后”現(xiàn)在想生孩子，有一些并不是他們自己想生，而是父母對他們的要求和施加的壓力，因為他們大部分都是獨生子女，而父母希望家里能夠再有小孩。廣東省2001年至2009年戶籍人口增加了801萬人，常住人口增加了1800萬人，可見廣東省的人口增長主要是由于年輕勞動力的大量涌入。同樣，影響上海人口規(guī)模的因素也已經(jīng)不是出生人口，而是大量的遷入人口，上海松江每年出生人口不到4000人，遷入人口卻高達(dá)10000人左右，而且其中平均每年有1000多人是婚嫁外來女，也可以說，當(dāng)?shù)氐男履铿F(xiàn)在也要靠“進(jìn)口”。

但是，隨著社會經(jīng)濟(jì)的高度發(fā)展，這些區(qū)域又出現(xiàn)了其他一系列綜合性的新人口問題。如人口老齡化問題、出生人口性別比偏高問題、人口城市化問題、人口環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問題，調(diào)查中還可以看到人口低生育變動已經(jīng)影響到人口的教育、就業(yè)、勞動力供給、婚配、健康、保障等方面的一系列多元問題。不可否認(rèn)的是，這些新的人口問題的出現(xiàn)是與中國生育率的快速下降直接相關(guān)的，是生育率快速下降后的人口學(xué)后果和社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)后果。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來社會系列性變化，城鄉(xiāng)二元的生育政策與社會的現(xiàn)實發(fā)展不相匹配

30年社會經(jīng)濟(jì)的改革與發(fā)展，使原有生育政策的社會背景發(fā)生變化。無論是城市還是鄉(xiāng)村，經(jīng)濟(jì)、社會、政治、文化、自然環(huán)境都在發(fā)生著翻天覆地的變化。座談?wù){(diào)查中可以看到城鄉(xiāng)二元的生育政策與社會的現(xiàn)實發(fā)展不相匹配，致使人口計生工作在夾縫中生存。

在農(nóng)村，目前農(nóng)村中的經(jīng)濟(jì)活動已經(jīng)不能簡單地以農(nóng)與非農(nóng)來進(jìn)行劃分，真正務(wù)農(nóng)的農(nóng)民正在呈絕對性地減少。長三角的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)非?；钴S，尤其是江蘇省的蘇南地區(qū)，浙江省的大部分農(nóng)村，現(xiàn)在真正完全務(wù)農(nóng)的農(nóng)民已經(jīng)很少，廣東省的珠江三角洲與其他粵西粵北地區(qū)的發(fā)展也有很大的差異。農(nóng)村中客觀存在著無工不富、無商不富的現(xiàn)象，二元的生育政策在活躍的社會經(jīng)濟(jì)面前表現(xiàn)得十分不合時宜。調(diào)查顯示：計劃生育條例中有的條款已經(jīng)與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要不相適應(yīng)。

此外，現(xiàn)在的人口，從戶籍地、居住地、或者從事職業(yè)的角度已很難區(qū)分。浙江外來人口超過本地人口，很多浙江村莊已經(jīng)由外地人口為主要居住人口，而村里的當(dāng)?shù)厝藙t遷進(jìn)城市。浙江還出現(xiàn)了戶在人不在，人在戶不在，人不在戶也不在的多種復(fù)雜情況。廣東省城鄉(xiāng)二元生育政策也在很大程度上失去了可操作性和實施基礎(chǔ)，因為有不少的農(nóng)村居民身份職業(yè)已難以區(qū)分與認(rèn)定。江蘇省也遇到了與廣東省類似的情況，區(qū)別城鄉(xiāng)家庭變得越來越難以操作，這使得二元生育政策和社會現(xiàn)實出現(xiàn)了分離。

3.刻板固化的生育政策與豐富多元的社會發(fā)展之間的矛盾，使人口計劃生育工作的發(fā)展步履艱難

雖然江浙滬粵的區(qū)域生育政策類型有所不同的，但這并沒有給基層計劃生育干部的工作帶來多大的不同，三省一市的基層計生工作都存在著過緊的生育政策與群眾生育意愿的差距，都存在著刻板固化的生育政策與豐富多元的社會發(fā)展之間的政策性矛盾?，F(xiàn)行的政策格局給人口計生工作帶來很多問題，由于部分群眾想生二孩、想生男孩的生育意愿與現(xiàn)行生育政策之間的差距不可調(diào)和，使部分群眾超生、逃生、想著法子違規(guī)生育，這給人口計生工作帶來一系列管理上的難題。實際上，城鄉(xiāng)分體的生育政策使基層計生干部很難操作，過緊過嚴(yán)的生育政策成了計劃生育事業(yè)改革發(fā)展的瓶頸問題，這在三省一市的調(diào)查中都是顯而可見的。

調(diào)研結(jié)果也發(fā)現(xiàn)了當(dāng)前計劃生育工作中存在的一些問題。江蘇省計生基層干部認(rèn)為，計劃生育工作的要求在不斷提高，但是工作重點卻越來越模糊。上海計生基層干部表示，計劃生育工作范圍不斷拓展，計劃生育部門幾乎可以被認(rèn)為是第二個社保局或者是第二個民政局。廣東省計生基層干部認(rèn)為，計劃生育工作范圍變得越來越寬，但是根本任務(wù)變得越來越模糊。被調(diào)查的基層計生干部普遍認(rèn)為，計生工作考核產(chǎn)生了極大的壓力。廣東省計生基層干部表示，計生工作考核層次多、細(xì)節(jié)繁雜、時間長、指標(biāo)高，在基層工作，計劃生育考核牽涉大量工作時間和精力。浙江省計生基層干部表示，花費大量精力來應(yīng)付計生工作考核導(dǎo)致他們失去了踏實工作的時間。

4.基層計生干部對現(xiàn)行生育（數(shù)量）政策的評價與意見

調(diào)查結(jié)果顯示，認(rèn)為現(xiàn)行生育（數(shù)量）政策“很好，沒有問題”的僅占被調(diào)查干部的8.8％，也就是說，其余超過90％的干部都認(rèn)為不同程度地存在問題，這意味著調(diào)整完善現(xiàn)行生育政策幾乎是基層干部的共識。

在調(diào)查中，認(rèn)為目前生育政策需要放寬的計生基層干部比例是74％。80.6％的計生基層干部認(rèn)為，如果生育政策放寬到二孩，他們依然能夠控制住多孩（指三孩以上）出生的情況。64.7％的計生基層干部認(rèn)為2010年是生育政策放寬的最佳時期。可見，計生基層干部對生育政策的調(diào)整有迫切的需要，并對生育政策調(diào)整后的執(zhí)行實施與管理能力表達(dá)了足夠的信心。

關(guān)于生育政策的調(diào)整，究竟是“雙獨”家庭先放，還是立即實施普遍二孩政策呢？54.5％的計生基層干部希望能夠直接實現(xiàn)“普二”。而我們團(tuán)隊在最初調(diào)查設(shè)計時還是持相對保守的觀點，生育政策的調(diào)整可以實行兩步走方案，即先放寬到“單獨”家庭，再實施“普遍家庭生育二孩”。正是基層計生干部的改革心聲，使他們進(jìn)一步認(rèn)識到，調(diào)整生育政策，更應(yīng)該直接走“普遍二孩”的道路。

王滌為杭州師范大學(xué)人口研究所所長