新時期中國司法改革反思

M自20世紀80年代末以來，在中國法學學者的熱情鼓吹與倡導之下，也在中國法律實踐界的大力推動之下，新時期中國司法改革走過了20余年的歷史。20多年來，司法不僅逐漸凸顯為整個中國法治建設的核心，司法改革也成為中國社會公眾所特別期待的焦點主題，甚至經(jīng)常性地成為社會的熱點問題。說得嚴重一點，如今的中國社會，公眾對于司法及其改革的效果幾乎是普遍地失望！這從多年來中國社會的公眾輿論對司法的消極評價以及涉訴信訪的長期居高不下中完全可以得到說明。可以說，20多年來的司法改革帶給中國社會的基本上是一張社會公眾難以真正充饑的“畫餅”！

在這樣的背景之下，我們不能不嚴肅而認真地反思：新時期中國的司法改革究竟怎么了？中國司法改革的這張“畫餅”究竟是怎樣造就的？面向未來的中國司法改革又應該怎樣？

新時期中國司法改革“畫餅”的制作

不可否認，中國社會公眾對于新時期中國司法改革及其積極效果的美好期待，轉化成推動中國司法改革的社會氛圍與民意基礎，構成了中國司法改革的社會動力，也是中國司法改革能夠持續(xù)20多年的極大的支持條件。但公眾的期待也好民意也罷，氛圍也好動力也罷，確實在很大程度上與我國法學學者的論證直接相關，這些論證基于以美國等法治發(fā)達社會的西方司法模式為樣板和標準來改造中國司法，從而使之能夠發(fā)揮出類似西方社會中的司法功能和作用。換句話說，中國法學學者從始至終都在有意識地制造新時期中國司法改革的各種神話，而恰恰是這一系列的神話，為當代中國社會制作了一張似乎“香噴噴”的美麗“畫餅”。

神話之一：中國的司法改革能夠極大地滿足廣大人民群眾不斷增長的司法需求。改革開放以來，隨著中國特色社會主義市場經(jīng)濟、民主政治、法治與憲政的不斷發(fā)展，尤其是經(jīng)過自1986年以來的全民普法教育，應該說新時期的中國公民的權利意識和法律意識得到了極大的增強和提高，其提高的幅度與速度大大超過各級黨政官員的責任意識與法律意識的提高幅度與速度，而且這二者之間的“剪刀差”可能遠比上世紀80年代中國社會存在的工農業(yè)產品之間的“剪刀差”還要大！但我們很多法學學者和法律人都堅信，通過司法改革，對中國的現(xiàn)行司法架構進行興利除弊，肯定能夠提高中國司法活動的效率，肯定能夠滿足隨著社會的發(fā)展以及公眾法律意識和權利意識的不斷提高所產生的廣大人民群眾不斷增長的司法需求。

神話之二：中國的司法改革能夠實現(xiàn)社會公平正義。隨著中國經(jīng)濟社會的大發(fā)展，多元利益群體的多元利益需求不斷增加，各種社會矛盾不僅頻繁發(fā)生而且矛盾的深度與烈度也在不斷加深加重，尤其在全社會公眾法律意識不斷提高的現(xiàn)實境況下，盡管社會公眾對所謂公平正義的尋求有畸形和片面的成分，但整個社會凡事以公平正義為目的、以法律規(guī)定為依據(jù)主張法律解紛，而傳統(tǒng)的一些諸如調解等非法律的糾紛解決方式很難成為糾紛當事人的首選，公眾紛紛尋求司法救濟并對司法給予特別的偏好，卻是不爭的事實。我們很多人都相信通過對司法進行改革，優(yōu)化司法資源配置及其活動的方方面面，司法確實能夠不辱使命地為社會公眾和整個社會帶來不折不扣的公平與正義。

神話之三：中國的司法改革能夠實現(xiàn)和諧司法。自作為執(zhí)政黨的中國共產黨提出進行社會主義和諧社會建設的社會政治實踐主張以來，我國司法部門也立刻跟進，提出了“司法和諧”，要求司法活動務必做到“案結事了”，不僅使社會關系得到修復，而且使社會秩序得到維護，所以，最高人民法院和最高人民檢察院相繼發(fā)布了一系列規(guī)范性文件，比如最高人民法院先后發(fā)布了《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》和《關于進一步發(fā)揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》，最高人民檢察院也先后發(fā)布了《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》、《關于依法快速辦理輕微刑事案件的意見》、《人民檢察院辦理起訴案件質量標準（試行）》、《人民檢察院辦理不起訴案件質量標準（試行）》。在“和諧司法”的名義之下，我國最高司法機關一再強調并大力推行“和諧訴訟”， 甚至一些人還總結出從“人民司法”到“專政司法”到“公正司法”到“獨立司法”再到“為民司法”而最后到“和諧司法”，這是對司法本質更為深刻而準確的認識和理解。于是，和諧司法不僅成為中國司法機關的自身活動的自我定位，也自然成為中國司法改革設定的重要目標。同時，由于和諧社會理念的社會宣傳得到的效應，也由于和諧司法的社會宣傳、政治宣傳與法律宣傳及其實踐要求所造成的社會效應，和諧司法也成為了中國社會的非常重要的主流社會話語之一，自然也成為中國社會廣大公眾對于中國司法改革及其社會效果與法律效果的熱切期待。

神話之四：中國的司法改革能實現(xiàn)司法獨立。其實，中國的法學學者自鼓動司法改革之時起，就有一個極其顯見的目標，那就是通過改革在中國實現(xiàn)或者真正確立起司法獨立的體制機制。而其考量的最有說服力的依據(jù)就是以美國為代表的西方法治發(fā)達社會，都建立并始終運行著司法獨立的制度。中國的法學學者渴望通過司法改革在中國確立起司法獨立的制度，從而排除包括執(zhí)政黨各級黨委、政府及其各個部門、各級各類黨政官員等對司法活動的非法干擾，也有效地消除司法活動中破壞法制統(tǒng)一的地方保護主義。同時，在司法獨立的目標設計中，也包括使從事司法活動的法律人成為真正的法律職業(yè)人，成為社會公平正義的真正守護者的社會身份與角色定位。而且，以司法獨立為目標的中國司法改革訴求還隱含著另一個更為重要的考量，那就是，司法獨立與否與法治能否真正建立起來直接相關，因此，司法獨立被視為法治的關鍵因素。正因為如此，中國法學界和法律實踐界把司法獨立作為中國司法改革的最大希冀。

神話之五：中國的司法改革能夠推動中國全面的政治改革與社會改革?？梢哉f，盡管中國法學學者和法律實踐人士在司法改革初期基本上還是就事論事，多從司法本身的法律功能角度出發(fā)來思考、認識和設計司法改革的策略與方案，但隨著司法改革的不斷推進，法學界開始普遍地產生了一種精神亢奮的躁動情緒，大家對于司法改革可能帶來的附加價值特別地給予了很大的期待，希望通過司法改革來帶動或者說推動中國全面的政治改革與社會改革。正因為如此，法學學者也往往把中國的司法改革看做政治改革與社會改革的風向標。

恰恰是中國法學學者有意識地通過各種方式制造出來的上述種種神話，為新時期的中國制作了一張看起來很美的有關中國司法改革的夢幻“畫餅”。在這張畫餅上，司法公正、司法效率和司法獨立三個方面構成了其基本的骨架，特別是司法獨立，它不僅被確定為求得司法公正、獲得司法效率的基礎和前提條件，更是在后來被法學學術界和法律實踐界認定為新時期中國司法改革全部努力的核心與關鍵，可以說，中國法學學術界對中國司法的真正獨立地位與狀態(tài)的渴盼與希求幾乎達到了癡迷的地步。

所以，我個人認為，在這樣的境況下，我們更有必要冷靜而客觀地直面新時期中國司法改革的真實狀況，看看究竟發(fā)生了什么。

新時期中國司法改革的素顏

實事求是地說，在相當長的時期里，我國法學學術界對于司法改革的熱望對我國司法實踐部門的確產生了相當大的影響，我國最高人民法院和最高人民檢察院各自在不同時期先后發(fā)布了正式的司法改革“綱要”或者“規(guī)劃”，以指導全國法院系統(tǒng)或者檢察系統(tǒng)的司法改革。在此，我們先撇開檢察機關的司法改革不談，僅就法院系統(tǒng)的司法改革而論，1999年至今，最高人民法院先后發(fā)布了三個《五年改革綱要》，分析這三個五年改革綱要的實際內容，不難發(fā)現(xiàn)新時期中國司法改革的真實境況與面貌。

最高人民法院在第一個五年改革綱要（1999－2003）中確定的人民法院改革的總體目標是：“緊密圍繞社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展和建立社會主義法治國家的需要，依據(jù)憲法和法律規(guī)定的基本原則，健全人民法院的組織體系；進一步完善獨立、公正、公開、高效、廉潔，運行良好的審判工作機制；在科學的法官管理制度下，造就一支高素質的法官隊伍；建立保障人民法院充分履行審判職能的經(jīng)費管理體制；真正建立起具有中國特色的社會主義司法制度?！边@些總體目標又進一步具體化為，以落實公開審判原則為主要內容的審判方式改革、以強化合議庭和法官職責為重點而又符合審判工作特點與規(guī)律的審判管理機制改革、人民法院內設機構的改革、法院人事管理制度改革、法官隊伍建設、法院辦公現(xiàn)代化建設、監(jiān)督機制建設以及對法院的組織體系、干部管理體制、經(jīng)費管理體制改革等內容。人民法院的“一五”改革強調堅持以公正與效率為主題。

最高人民法院在第二個五年改革綱要（2004－2008）中所確定的人民法院改革的基本任務和目標是：“改革和完善訴訟程序制度，實現(xiàn)司法公正，提高司法效率，維護司法權威；改革和完善執(zhí)行體制和工作機制，健全執(zhí)行機構，完善執(zhí)行程序，優(yōu)化執(zhí)行環(huán)境，進一步解決‘執(zhí)行難’；改革和完善審判組織和審判機構，實現(xiàn)審與判的有機統(tǒng)一；改革和完善司法審判管理和司法政務管理制度，為人民法院履行審判職責提供充分支持和服務；改革和完善司法人事管理制度，加強法官職業(yè)保障，推進法官職業(yè)化建設進程；改革和加強人民法院內部監(jiān)督和接受外部監(jiān)督的各項制度，完善對審判權、執(zhí)行權、管理權運行的監(jiān)督機制，保持司法廉潔；不斷推進人民法院體制和工作機制改革，建立符合社會主義法治國家要求的現(xiàn)代司法制度?！睘榱吮Ｕ线@些目標與任務的達成，最高人民法院明確提出了人民法院的司法改革必須堅持的一些基本原則，那就是：必須堅持黨的領導，必須堅持人民代表大會制度，必須堅持以憲法和法律為依據(jù)、維護法制統(tǒng)一、保障人民法院依法獨立行使審判權、維護司法權威，堅持公正司法、尊重和保障人權，堅持科學發(fā)展觀、遵循司法客觀規(guī)律，堅持從中國的國情出發(fā)而又借鑒國外司法改革的有益成果。

最高人民法院在第三個五年改革綱要（2009－2013）中所確定的主要改革任務和目標在于：“進一步優(yōu)化人民法院職權配置，落實寬嚴相濟刑事政策，加強隊伍建設，改革經(jīng)費保障體制，健全司法為民工作機制，著力解決人民群眾日益增長的司法需求與人民法院司法能力相對不足的矛盾，推進中國特色社會主義審判制度的自我完善和發(fā)展，建設公正高效權威的社會主義司法制度?！逼渌岢龅娜嗣穹ㄔ核痉ǜ母锉仨氉裱脑瓌t包括：要始終堅持黨的領導、始終堅持中國特色社會主義方向、始終堅持從我國國情出發(fā)、始終堅持群眾路線、始終堅持統(tǒng)籌協(xié)調、始終堅持依法推進改革、始終堅持遵循司法工作的客觀規(guī)律。

從最高人民法院發(fā)布的上述三個五年改革綱要可知，盡管中國法學學者對于新時期中國的司法改革熱情頗高、期待很大，但似乎情感遮蔽理性的成分更多，而最高人民法院以及整個法院系統(tǒng)對于司法改革還是相對比較理性和實事求是的。

中國的司法改革能夠極大地滿足廣大人民群眾不斷增長的司法需求嗎？最高人民法院用有關具體受案范圍的規(guī)范性文件明確地將相當一部分法律爭訟與社會利益糾紛，排除在了通過法律訴訟由人民法院加以解決的范圍之外，這是眾所周知的事實。從一般法理來講，這的確非同尋常，而且實在難以獲得法律職業(yè)人和社會公眾的認同。作為社會中解決糾紛的最后的權威手段，我們的人民法院居然自己宣布要有選擇地進行法律裁判解紛；但這的確又是非常理性的選擇和決定。人民法院非常清楚，從任何角度來看，它確實都沒有那么大的能力百分之百地去解決提交到它面前的全部爭訟。

中國的司法改革能夠實現(xiàn)社會公平正義嗎？答案應該是肯定的，但絕對不能高估。我們應該很清楚，處于社會轉型期的中國，通過司法與司法改革來實現(xiàn)社會公平正義的情況并不是那么令人樂觀。

中國的司法改革能夠實現(xiàn)和諧司法嗎？我們得承認，和諧社會永遠都是人類社會的終極理想，但在邏輯和事實上，其現(xiàn)實的實現(xiàn)都始終是打了折扣的，絕對不是那么的令人滿意。而就司法的本質而言，所謂“案結事了”的矛盾化解于無形、糾紛解決于無痕的主觀臆想，就案件當事人而言，絕對是一個永遠沒有辦法在情感上、思維上和行動上達到的幻象。讓我們來想想下面的情況：每年度我國各級人民代表大會召開的時候，盡管各級人民法院都要花費大量的時間、人力、物力和財力拜訪相關人大代表，召開人大代表座談會，宴請溝通感情，力求人民法院的工作報告高票獲得代表通過，但人民代表在很多時候并不買賬，各級人民法院的工作報告在各級人大會議上的通過率并不高；同時，這些年來，盡管各級人民法院、人民檢察院都以“戰(zhàn)役”和“運動”的方式來消解居高不下的涉訴信訪，但至今似乎效果也不明顯。和諧司法的效果究竟如何，難道不是很明顯了嗎？

中國的司法改革能夠實現(xiàn)司法獨立嗎？中國的司法改革能夠推動中國全面的政治改革與社會改革嗎？其實，我國最高人民法院是非常清醒和理性的，其只在第一個五年改革綱要中提出了要“進一步完善獨立、公正、公開、高效、廉潔，運行良好的審判工作機制”，從那時到現(xiàn)在的所有改革綱要根本就沒有提過“司法獨立”，也從來就沒有提過通過司法改革來推動中國的政治改革和社會改革。這一點特別值得我們深思。實際上，在任何社會中，當其社會改革和政治改革并沒有達到相應的廣度和深度的時候，司法本身始終是處于弱勢的，司法改革本身很難自我提升并產生良好效果。相反，在作為其基礎和前置條件的社會改革和政治改革沒有實現(xiàn)的時候，具有上述法律神話意境預設的司法改革是無法真正成功的，其種種措施和方案也不過是水月鏡花。

新時期中國司法改革前景

到目前為止，中國司法改革的主要問題在于，中國法學學術界對司法改革的期待過高，以致很難面對現(xiàn)實的司法境況，并因此而顯得焦慮和不安；而中國司法實踐界也對自身的法律權威與社會權威、法律實踐操控能力，以及滿足社會公眾不斷增長的法律與司法需求的能力也過分樂觀，以致應接不暇而疲于在政治、法律、社會三個方面艱難周旋，尷尬不已。

如今看來，中國法學界對新時期中國司法改革的種種期待與激情確需回歸理性，中國司法界也有必要不再那么熱衷于政治與社會的喧囂鼓噪而回歸司法的本質。這是我們重新面對新時期中國司法改革前景的最為基礎性的認識。

首先，法學學術界也好，司法實踐界也好，必須清楚并回到一個最基本的事實層面上來，那就是，中國的司法機關、司法官員、司法活動還不具備足夠的權威，還沒有足夠的實力與能力來真正滿足社會公眾的法律與司法需求。法學學者也好，司法機關和司法官員也好，必須有真正的勇氣承認中國司法本身存在的權威缺失與能力不足，必須承認其實力的有限性。而中國的司法與司法改革應該低調進行，走以司法公正為目標的司法機制的技術改造之路。在這里，我們必須不斷地深思，美國司法的權威的樹立與能力和實力的真正提升，也是在經(jīng)過了一個相當長的歷史時期的不斷努力，才最終由馬歇爾首席大法官在聯(lián)邦最高法院馬布里訴麥迪森（Marbury v. Madison）一案中通過憲法司法化途徑才得以奠基而發(fā)展起來的。欲速不達的道理，在思考中國的司法改革問題上需要加以特別考量。

其次，在當代中國，即使是司法機關本身以及司法官員——包括法官和檢察官——從客觀事實來看也還沒有類似所謂西方法治發(fā)達國家的司法機關及其司法官員那樣強烈而自覺的“獨立意識”。稍加分析就可以發(fā)現(xiàn)，一方面，中國的司法機關及其司法官員在精神上就沒有真正的“司法獨立”的自我認知與自我的社會身份定位，也就是說我國的司法機關及其司法官員在精神生存層面根本就沒有“獨立”的觀念與自我意識支撐；另一方面，中國的司法機關及其司法官員從其生存發(fā)展的政治環(huán)境與倫理道德環(huán)境來看，實際上也沒有動力并且不希望將自身凸出于整個社會組織的生態(tài)環(huán)境之中，成為眾矢之的；再一方面，中國的司法機關及其司法官員實際上也已經(jīng)從最初的因為法學學者們的宣傳鼓動所引致的整個社會對司法機關實現(xiàn)最終的法律公平與正義所寄予的厚望的自我滿足中清醒了過來。這些年來司法工作的現(xiàn)實境況實實在在地給了我國司法機關及其司法官員以真實的教訓，那就是在現(xiàn)時代的中國，我國的司法機關及其司法官員對于最終的法律公平與正義的實現(xiàn)，作用是非常有限的。因此，中國司法機關及其司法官員對于所謂“司法獨立”已經(jīng)非常清醒和理性。所以，我認為，在我國司法機關及其司法官員本身在精神上缺乏獨立的生存意識與社會身份認知的情況下，以司法獨立為核心的司法改革訴求是沒有任何前途和出路的。我個人堅持認為，就新時期的中國司法改革的未來前景而言，司法機關與司法官員的精神獨立意識與自我的社會身份認同比司法獨立的任何物質性的制度設施建構更為重要和關鍵。

再次，坦率地說，如果一個作為其支撐背景和基礎條件的大前提不存在的話，新時期的中國司法改革本身沒有任何前景可言，而這個大前提就是中國的法治。盡管作為執(zhí)政黨的中國共產黨早就宣布了要走中國特色社會主義法治道路，中國也確實在這條道路上走著了，但其步伐還相當?shù)嫩橎?，甚至很是令人擔憂。

所以，無論就中國的司法改革而言還是就中國的法治而論，對于中國法學學術界和包括司法在內的中國法律實踐界來說，目前和今后最為重要的學術與政治的雙重任務就是，用精煉而嚴謹?shù)倪壿嬚撟C和來源于歷史與現(xiàn)實的實踐經(jīng)驗教訓來說明，中國社會穩(wěn)定和發(fā)展的根本出路在于法治，只有真正實行法治，才可能規(guī)范而穩(wěn)妥地推進中國的民主政治和憲政的漸進發(fā)展，才可能真正實現(xiàn)中國社會的長治久安，也才可能真正實現(xiàn)全社會的和諧。更重要的是，只有真正實行法治，才能為作為執(zhí)政黨的中國共產黨對中國特色社會主義事業(yè)的領導提供既符合歷史事實與客觀邏輯，又兼顧中國國情與全球化時代訴求，還充分融合人類文明共同價值觀念與中國固有文化傳統(tǒng)的政治合法性基礎。

總之，新時期中國司法與司法改革的真正前景，在實質上取決于執(zhí)政黨是否真正堅定不移地實行真正的法治，是否堅定不移地堅持依法執(zhí)政和依憲執(zhí)政，是否堅定不移地堅持塑造并維護憲法和法律的至上權威。

作者為吉林大學法學院院長