紅利上繳有限擴(kuò)圍

在外界呼吁和政策推進(jìn)之下，今年需上繳紅利的中央企業(yè)范圍將繼續(xù)擴(kuò)大，上繳紅利總額有望增加。

這是繼2008年正式實(shí)行中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算以來(lái)，該項(xiàng)制度的第二次擴(kuò)圍。迄今為止，共有1072家中央國(guó)有企業(yè)納入國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍。不過(guò)，相對(duì)于全國(guó)6000多家的中央各部委下屬企業(yè)總量，納入國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍的仍然還只是一小部分。

同時(shí)，公眾一直關(guān)注的是，中央企業(yè)紅利上繳比例和支出結(jié)構(gòu)仍然不盡如人意。尤其是一些壟斷性行業(yè)，一方面中央企業(yè)獲得巨額利潤(rùn)，另一方面其上繳紅利在企業(yè)凈利潤(rùn)中占比偏小。

國(guó)企研究專家們認(rèn)為，在頂層設(shè)計(jì)上如何定位國(guó)企將來(lái)的發(fā)展，直接決定了國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的制度設(shè)計(jì)。而目前，國(guó)企的發(fā)展定位尚存在一定爭(zhēng)議，相關(guān)共識(shí)有待形成。

預(yù)算小步擴(kuò)圍

國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，是指國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益，并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。它是中國(guó)預(yù)算體系的四大組成部分之一。

2003年10月，中共十六屆三中全會(huì)首次提出建立國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度。而此前該項(xiàng)制度的提法有多次變更，1993年至1998年提出要建設(shè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算，1998年至2003年提出的則是建立國(guó)有資本金預(yù)算。

不管提法如何改變，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，自1994年實(shí)行分稅制之后，一直到2007年開(kāi)始試點(diǎn)收取部分企業(yè)2006年實(shí)現(xiàn)的國(guó)有資本收益，國(guó)有企業(yè)十多年都沒(méi)有向政府分紅。

2007年至2010年，中央企業(yè)國(guó)有資本收益共收取2130.9億元。2011年，該項(xiàng)收益的預(yù)算收入為844.39億元。

多年來(lái)，預(yù)算編制先后進(jìn)行了兩次擴(kuò)圍。2007年預(yù)算試點(diǎn)范圍僅為117家國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)，2008年增加了中國(guó)煙草總公司，2009年中國(guó)郵政集團(tuán)公司也納入其中。

2010年起，教育部、文化部、農(nóng)業(yè)部等部委所屬652家企業(yè)納入預(yù)算范圍。2012年伊始，又將工信部、衛(wèi)生部等所屬301家企業(yè)納入。至此，全國(guó)已有1072家中央企業(yè)納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍。

全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿此前曾對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，相比部分央企的高額利潤(rùn)，中央企業(yè)國(guó)有資本收益實(shí)在太少。其主要原因在于，目前納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算范圍的中央企業(yè)太少，金融、交通和文化等領(lǐng)域的大多數(shù)中央企業(yè)，均未納入預(yù)算范圍。

但財(cái)政部財(cái)科所國(guó)有經(jīng)濟(jì)研究室副主任陳少?gòu)?qiáng)對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，如果單從納稅人的角度講，一定是希望更多的央企納入預(yù)算范圍，盡快上繳紅利，極端的情況是將國(guó)企全部納入，統(tǒng)一繳納紅利。但是，考慮到央企所處行業(yè)的不可比性、經(jīng)營(yíng)差異性和國(guó)企在中國(guó)承擔(dān)的特殊“使命”，擴(kuò)圍難以一蹴而就。

納入國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算的1072家央企中，各部門所屬企業(yè)的數(shù)量也差別較大。其中教育部所屬企業(yè)納入者最多，達(dá)到623家，其次是工信部，有81家。有的部委只有寥寥幾家，很多部委一家也付之闕如。

在接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪時(shí)，財(cái)政部企業(yè)司相關(guān)人士表示，目前國(guó)資委監(jiān)管企業(yè)已全部納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但納入預(yù)算的中央各部屬企業(yè)還為數(shù)不多，接下來(lái)的工作重點(diǎn)就在于部屬企業(yè)。

該人士說(shuō)，在部屬企業(yè)推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，不像國(guó)家征稅帶有強(qiáng)制性，也沒(méi)有稅法強(qiáng)有力的法律約束和專設(shè)的征收機(jī)關(guān)，財(cái)政部只能找各部委一家家去談，工作難度不小。

按照2010年11月3日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出的要求，2011年要將1631戶企業(yè)納入中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算實(shí)施范圍。但據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，由于推行工作困難重重，去年全年只一次性納入了652家企業(yè)，其后再無(wú)下文。

外界關(guān)注的是，國(guó)資經(jīng)營(yíng)預(yù)算制度選擇企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)是什么？

陳少?gòu)?qiáng)認(rèn)為，一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是企業(yè)的市場(chǎng)化程度。教育、文化等領(lǐng)域所屬企業(yè)的市場(chǎng)化程度較高，盡管它們與政府還有著或多或少的聯(lián)系，但是在經(jīng)營(yíng)管理上很多已經(jīng)是完全獨(dú)立的法人，在按照《公司法》的規(guī)則運(yùn)作經(jīng)營(yíng)。

另一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)是，企業(yè)所處行業(yè)的成長(zhǎng)性。相對(duì)來(lái)說(shuō)，納入企業(yè)所處行業(yè)的發(fā)展?jié)摿^大，符合轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的需要，有著比較可觀的、穩(wěn)定的效益。這些企業(yè)上繳紅利，不會(huì)對(duì)它們?cè)黾油顿Y產(chǎn)生太大的影響，也有利于企業(yè)之間保持相對(duì)的公平。當(dāng)然，納入這類企業(yè)也考慮到政策效果和示范效應(yīng)。

前述財(cái)政部企業(yè)司人士表示，企業(yè)納入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算本應(yīng)把握一定標(biāo)準(zhǔn)，但由于工作推進(jìn)較難，實(shí)際情況變成哪些部委和企業(yè)工作好做，就先納入哪些。部委企業(yè)為數(shù)眾多，情況各異，比如一些單位正在進(jìn)行事業(yè)單位改制或購(gòu)并重組，便以此為由拒絕納入。

收取比例拿捏

除覆蓋范圍的變化外，2007年以來(lái)，中央企業(yè)國(guó)有資本收益的收取比例也進(jìn)行過(guò)一次調(diào)整。2007年最初的規(guī)定是，區(qū)別不同行業(yè)分三類執(zhí)行，第一類收取年度凈利潤(rùn)的10％，第二類收取5％，第三類暫緩三年上繳或者免繳。

從2011年起收取比例有所提高，上繳紅利分為四個(gè)等級(jí)，除了不收取紅利這一等級(jí)以外，其余等級(jí)均上調(diào)了5％。第一類包括煙草、石油石化、電信、煤炭、電網(wǎng)和部分電力央企，收取比例為15％；第二類是鋼鐵、有色、運(yùn)輸、航空、汽車、房地產(chǎn)和部分電力央企，收取比例為10％；第三類為軍工、科研院所和部屬央企，收取比例為5％；第四類為中國(guó)儲(chǔ)備糧總公司、中國(guó)儲(chǔ)備棉總公司等政策性公司，仍不收取。

從收取比例分類表上看，目前按照15％的比例上繳紅利的企業(yè)只有十幾家，按10％繳納的有90多家，其余絕大部分都按照5％的低檔比例上繳。尹中卿對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者表示，中央企業(yè)國(guó)有資本收益的收取比例還是偏低。

根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，2011年中央企業(yè)累計(jì)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額12363億元，同比增長(zhǎng)8.3％。每年只有區(qū)區(qū)幾百億元的中央企業(yè)國(guó)有資本收益，與之相去甚遠(yuǎn)。

陳少?gòu)?qiáng)表示，具體到國(guó)有資本收益的收取比例，表面上看是國(guó)有企業(yè)紅利再次分配的問(wèn)題，實(shí)際上其中隱含著一個(gè)多年來(lái)一直沒(méi)有解決的問(wèn)題，那就是如何定位國(guó)企的未來(lái)發(fā)展。

他說(shuō)，國(guó)企的市場(chǎng)化改革已經(jīng)進(jìn)行了十幾年，中國(guó)入世都已經(jīng)十年了，今后就應(yīng)該讓國(guó)有企業(yè)自然發(fā)展將來(lái)如果所有的國(guó)有企業(yè)都能夠自行發(fā)展，不再受政府的政策庇佑，紅利問(wèn)題便也不復(fù)存在了，收取比例更是無(wú)從談起。這是因?yàn)橐坏?guó)企放在公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境中，它們的利潤(rùn)自然就會(huì)攤薄，與民營(yíng)企業(yè)無(wú)異。

陳少?gòu)?qiáng)認(rèn)為，在現(xiàn)實(shí)條件下，對(duì)國(guó)有企業(yè)不宜再提倡跨越式發(fā)展，而應(yīng)該定位為穩(wěn)健發(fā)展。但從目前來(lái)看，國(guó)家對(duì)國(guó)有企業(yè)未來(lái)的發(fā)展定位并不明確，“不點(diǎn)頭也不搖頭”，缺乏頂層設(shè)計(jì)。這也給國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的制度設(shè)計(jì)，帶來(lái)了很大困擾。

支出結(jié)構(gòu)糾偏

多年以來(lái)，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益的支出結(jié)構(gòu)也屢遭詬病。

根據(jù)2007年11月財(cái)政部下發(fā)的《中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編報(bào)試行辦法》，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出按照資金使用性質(zhì)劃分為三類，一是資本性支出，主要用于支持國(guó)有企業(yè)改制、重組，自主創(chuàng)新；二是費(fèi)用性支出，主要用于彌補(bǔ)國(guó)有企業(yè)改革成本，解決歷史遺留問(wèn)題，支持重點(diǎn)行業(yè)企業(yè)的節(jié)能減排；三是其他支出，即用于社會(huì)保障等方面的支出。在業(yè)內(nèi)人士看來(lái)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出從政策設(shè)計(jì)上就傾向于國(guó)企自身。

2010年國(guó)有資本支出541.99億元，其中用于發(fā)展國(guó)企制造業(yè)的支出最多，達(dá)到138.45億元，超過(guò)補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金的127.1億元支出。

另外從2011年的中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算表上看，當(dāng)年預(yù)算總支出大幅增加到858.56億元，補(bǔ)充全國(guó)社?；鸬闹С鰠s銳減為50億元。

與此同時(shí)，用于發(fā)展國(guó)企制造業(yè)的支出則再創(chuàng)新高，達(dá)到218.26億元。電力監(jiān)管支出也由上年的11.53億元，劇增至165.93億元。

陳少?gòu)?qiáng)評(píng)價(jià)說(shuō)，由于國(guó)企之間發(fā)展不平衡，目前中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入的支出，大部分用于國(guó)企本身。具體表現(xiàn)是，A國(guó)有企業(yè)的紅利用在發(fā)展B國(guó)有企業(yè)或C國(guó)有企業(yè)上，甚至也可以用于A企業(yè)?？梢哉f(shuō)，國(guó)企紅利在很大程度上成為國(guó)有企業(yè)之間的調(diào)控，一個(gè)內(nèi)部循環(huán)。

國(guó)企紅利本屬全民，既然重新收取就應(yīng)用之于民，如今卻更多用于國(guó)企自身，這似乎是一個(gè)悖論。陳少?gòu)?qiáng)認(rèn)為，目前的支出格局有其過(guò)渡性，在一定時(shí)期內(nèi)還可以容忍，但從中長(zhǎng)期來(lái)看，支出應(yīng)該更多地惠及民生，而非用于自身。

《財(cái)經(jīng)》記者同時(shí)發(fā)現(xiàn)，在2010年中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)支出預(yù)算中，并沒(méi)有“補(bǔ)充全國(guó)社?；稹钡闹С?，127.1億元的該項(xiàng)支出只是出現(xiàn)在當(dāng)年的決算當(dāng)中，而2011年該支出的預(yù)算數(shù)又大幅減少?？梢?jiàn)，中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收入還沒(méi)能成為社?；鸱€(wěn)定的補(bǔ)充來(lái)源。

陳少?gòu)?qiáng)表示，從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益中劃轉(zhuǎn)一部分作為國(guó)家社?；饋?lái)源是國(guó)際通行的做法。人口老齡化提速，社會(huì)保障支出壓力大是中國(guó)的重要國(guó)情。國(guó)有企業(yè)歸全體人民所有，其利潤(rùn)屬于全體人民，將部分中央國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益用于補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金，可有效彌補(bǔ)未來(lái)社會(huì)保障資金缺口。

而且此舉在政策上也有依據(jù)。2007年《國(guó)務(wù)院關(guān)于試行國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的意見(jiàn)》規(guī)定，“必要時(shí)，可部分用于社會(huì)保障等項(xiàng)支出”。這一文件規(guī)定，為社?；鸺{入國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出范圍提供了制度保障。因此陳少?gòu)?qiáng)認(rèn)為，劃轉(zhuǎn)一部分國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)收益作為國(guó)家社?；?，應(yīng)該作為一項(xiàng)穩(wěn)定的制度固定下來(lái)，并保證一定規(guī)模。

作為既定計(jì)劃，2012年全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算將匯總編制。而匯總的前提，是在實(shí)行中央國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的同時(shí)，地方編制國(guó)有企業(yè)資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的腳步也要跟上。

2010年5月起，全國(guó)各地開(kāi)始著手編制國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，很多省區(qū)市已延伸到地市級(jí)，然而各地工作進(jìn)展不平衡，一些地方的預(yù)算編制執(zhí)行不夠規(guī)范。

財(cái)政部企業(yè)司相關(guān)負(fù)責(zé)人此前曾表示，地方國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)收入和股息股利收入不高，難以形成國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算穩(wěn)定的收入來(lái)源。從縣市層面看，縣市國(guó)有資本退出步伐較快，國(guó)有及國(guó)有控股企業(yè)戶數(shù)不多，有的縣市僅剩幾家城市公用企業(yè)，且經(jīng)常處于虧損狀態(tài)。這給預(yù)算編制增加了難度。

陳少?gòu)?qiáng)說(shuō)，目前地方之間預(yù)算編制的差異確實(shí)非常大，省與省之間不統(tǒng)一，省內(nèi)市與市之間也不統(tǒng)一，有的干脆沒(méi)有數(shù)據(jù)，總體表現(xiàn)為“散、亂、差”。

為改變這種現(xiàn)狀，財(cái)政部2011年曾專門下發(fā)通知，推動(dòng)地方開(kāi)展國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算工作。財(cái)政部提出，為順利實(shí)現(xiàn)2012年匯總編制全國(guó)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的目標(biāo)，各地要嚴(yán)格按照國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收支科目，單獨(dú)編報(bào)預(yù)算，同時(shí)積極配合并按照規(guī)定時(shí)間完成預(yù)算上報(bào)工作。

“十二五”規(guī)劃提出，“十二五”期間將完善預(yù)算管理制度，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是“健全國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算”?！敖∪钡谋硎鲭m較為籠統(tǒng)，難以量化，但目前6000多家部屬企業(yè)只納入了六分之一，顯非“健全”。前述財(cái)政部企業(yè)司人士表示，財(cái)政部接下來(lái)肯定要努力推進(jìn)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，但坦白地說(shuō)“壓力不小”。

實(shí)習(xí)生伍慧瓊對(duì)此文亦有貢獻(xiàn)