預(yù)算修法有限進步

蹉跎十余年，中國的預(yù)算制度改革終于邁出了實質(zhì)性的一小步。

2011年12月26日，財政部部長謝旭人向十一屆全國人大常委會第二十四次會議作了關(guān)于《預(yù)算法修正案（草案）》(下稱“草案”)的說明，主要內(nèi)容是：增強預(yù)算的完整性、科學(xué)性和透明度，健全財政管理體制，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，強化政府債務(wù)管理，增強預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，完善預(yù)算審查監(jiān)督的規(guī)定，規(guī)范預(yù)算調(diào)整等七個方面。

對于此次修法，接受《財經(jīng)》記者采訪的人士認(rèn)為，草案維持了《預(yù)算法》的立法宗旨和框架，體現(xiàn)了在行政部門主導(dǎo)下“小步快走”的修法理念，并在規(guī)范預(yù)算外收入、細化預(yù)算編制、允許地方自主發(fā)債、預(yù)算公開等方面做出了一定的改進，但改進程度有限。

這一“修正案”何時會出臺？全國人大財經(jīng)委副主任委員、時任全國人大預(yù)算工作委員會主任高強在本次常委會前夕告訴《財經(jīng)》記者，“草案”會根據(jù)全國人大審議的情況，依法經(jīng)過三審乃至更多次的審議方能獲得通過，期間還會向社會公眾公開征求意見建議，因此今年3月的全國人民代表大會預(yù)計不會安排該法的審議。

2011年12月31日，全國人大常委會任命財政部黨組副書記、副部長廖曉軍為全國人大預(yù)算工作委員會主任，原全國人大法制工作委員會經(jīng)濟法室主任黃建初為副主任。

廖曉軍在財政部長期分管預(yù)算等工作，由其接任高強出任全國人大預(yù)工委主任，對全國人大預(yù)工委與國務(wù)院及財政部的業(yè)務(wù)溝通起到積極作用，而長期從事經(jīng)濟立法工作的黃建初則將為包括《預(yù)算法修正案（草案）》在內(nèi)的財稅立法提供專業(yè)支持。

修改《預(yù)算法》會直接涉及行政體制改革、人大與政府間的關(guān)系、公眾與政府的關(guān)系、中央和地方的關(guān)系，以及財政部門和其他政府部門的關(guān)系，涉及各部委權(quán)力再分配，修法阻力可想而知。

這份十年磨一劍的《預(yù)算法修正案（草案）》，基本沿用了現(xiàn)有《預(yù)算法》的立法宗旨，即為了強化預(yù)算的分配和監(jiān)督職能，健全國家對預(yù)算的管理，加強國家宏觀調(diào)控等。

中國政法大學(xué)財稅法研究中心主任施正文教授表示，加強政府宏觀調(diào)控不應(yīng)成為《預(yù)算法》的立法目的，《預(yù)算法》應(yīng)是一部對政府預(yù)算權(quán)力的監(jiān)督法和對社會公眾預(yù)算知情權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)的保障法，其最終保障的是公民的財產(chǎn)權(quán)。他認(rèn)為，近些年來，政府的財政收入高速增長，三公消費居高不下，同時用于基本民生和社會公平的財政支出依然滯后，一些地方政府的基本財政支出也無法保障，現(xiàn)有預(yù)算制度的突出問題在于預(yù)算的規(guī)范和監(jiān)督，而不是進一步賦予政府更多的預(yù)算權(quán)力。

全國人大幾位有關(guān)人士則含蓄表達了對這份《預(yù)算法修正案（草案）》的保留態(tài)度，他們認(rèn)為各方面對草案的爭論還很多。

全口徑細化預(yù)算

預(yù)算全口徑被視為此次修法的一項重要突破。2010年“兩會”期間，時任全國人大預(yù)工委主任高強告訴《財經(jīng)》記者，修訂的核心內(nèi)容之一，就是增強預(yù)算編制的完整性。

早在準(zhǔn)備提交2010年8月全國人大常委會審議的《預(yù)算法修正案（草案）》中就規(guī)定，政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算四方面內(nèi)容，將全部包含在各級政府預(yù)算中。而現(xiàn)行《預(yù)算法》只對主要來源為稅收的政府公共預(yù)算進行了規(guī)范，政府的其他收支均不需要經(jīng)過各級人大的審議和監(jiān)督。

中央黨校政策研究室副主任周天勇測算，2010年中國政府實際總收入約15萬億元， 其中已納入預(yù)算收入的財政收入8.3萬億元，未納入預(yù)算收入的其他收入約6萬億元，包括土地出讓收入、發(fā)行彩票收入、探礦權(quán)和采礦權(quán)拍賣收入、收費和罰款收入，以及煙草利潤等。

第十一屆人大財經(jīng)委和預(yù)工委曾提出，政府從2011年開始將非稅收入納入預(yù)算，從2012年開始提交全國國有資本預(yù)算、試編社會保障預(yù)算，并從2012年起向全國人大報告地方土地出讓收支情況。

全國人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員吳曉靈表示，只有全覆蓋的預(yù)算才能加強監(jiān)督。政府性基金預(yù)算、國有資本金預(yù)算和社會保障預(yù)算，都會在2012年，以及《預(yù)算法修正案（草案）》審議通過之后，全部納入到預(yù)算的監(jiān)督范圍之內(nèi)。

不過，國務(wù)院此次提交草案中并沒有明確規(guī)定上述收入如何納入預(yù)算，學(xué)者們認(rèn)為，這將削弱預(yù)算全覆蓋的可操作性和執(zhí)行力度，也不利于各級人大履行預(yù)算監(jiān)督職能。

有關(guān)專家建議，此次修訂還應(yīng)明確怎樣處理政府公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障預(yù)算的關(guān)系。國有資本經(jīng)營預(yù)算的用途不應(yīng)以提高國企效益為主，應(yīng)主要用于改善民生和社會保障領(lǐng)域。將政府性基金預(yù)算納入預(yù)算收入，也不等于承認(rèn)各種政府性收費的長期合法性。預(yù)算修法應(yīng)建立以公共預(yù)算為主的預(yù)算制度，政府除稅收以外的其他收入都要逐步減少。

除了預(yù)算全口徑之外，另一項改進是在預(yù)算編制方面更加細化。

政府預(yù)算收支科目依次分為：類、款、項、目。現(xiàn)在的政府預(yù)算基本上只編制到類，如文教有多少，農(nóng)業(yè)有多少，即使是細化到了第三級的“項”，以中央政府預(yù)算為例，各“項”中仍有很多預(yù)算都是數(shù)以幾百億元計的固定資產(chǎn)投資。人大在審議政府預(yù)算時并不知道這些錢具體用到了什么地方，也就更談不上有效監(jiān)督。

其結(jié)果必然是，讓人大的預(yù)算審批和監(jiān)督都流于形式，而政府則可以隨意支配手中的資金。又由于中央和地方在財權(quán)和事權(quán)上的不匹配，地方在資金上相對匱乏，加之以項目型為主的轉(zhuǎn)移支付制度，地方政府要上馬一些項目，就需要找中央批項目要錢，于是就產(chǎn)生了被廣為詬病的“跑部錢進”。

吳曉靈表示，只有細化預(yù)算才能最終做到無預(yù)算不開支，才能減少“跑部錢進”的腐敗和尋租問題。細化預(yù)算還能督促各級政府按“五年規(guī)劃”編制年度計劃，滾動發(fā)展，減少上項目隨意性，從而形成讓項目等錢的正常預(yù)算方法。

為了改善這些問題，本屆全國人大已經(jīng)要求政府在編制2009年預(yù)算時將關(guān)于民生、社會發(fā)展等重點支出落實到“款”；政府要力爭在2012年將中央本級預(yù)算重點支出編制到“項”；并于2012年初將中央本級75％的基建項目編入部門預(yù)算。

由于現(xiàn)行《預(yù)算法》在客觀上造成了預(yù)算編制粗糙，往往只有一個框架性的總數(shù)，預(yù)算款項層層下?lián)?，真正下發(fā)到具體使用資金的基層部門時，有時已經(jīng)到了三季度，這在一定程度上促成了年底突擊花錢的問題。

本屆全國人大要求政府將轉(zhuǎn)移支付和代編預(yù)算的安排支出，除少數(shù)特殊項目外，均應(yīng)在當(dāng)年6月30日前下達完畢。

預(yù)算全口徑之后，財政部門的權(quán)力會否更大？有學(xué)者建議加重對財政部門的監(jiān)督力度，并在財政體制上推進改革。

但此次提交的草案僅原則性規(guī)定，要健全財政管理體制，完善分稅制，規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付制度，但對最為關(guān)鍵的分稅制和財政轉(zhuǎn)移支付的定義、范圍、改革具體步驟和操作細節(jié)等并未作出明確的規(guī)定。又比如地方自主發(fā)債權(quán)，《預(yù)算法修正案（草案）》規(guī)定，地方政府發(fā)債在經(jīng)地方人大批準(zhǔn)后，還須國務(wù)院批準(zhǔn)，國務(wù)院同時還會對地方發(fā)債總額進行控制。這實際上是延續(xù)了現(xiàn)行地方政府自行發(fā)債試點的政策要點。

稅收制度改革也是財政體制改革的重要內(nèi)容，但此次提交的草案對此也僅作了原則性規(guī)定。

將監(jiān)督落到實處

預(yù)算公開是公眾參與、監(jiān)督預(yù)算的重要途徑，也是約束政府行為的有效手段，并在很大程度上決定了預(yù)算制度的成敗。但在高強看來，現(xiàn)行《預(yù)算法》對預(yù)算公開缺乏明確要求。

全國人大常委會在預(yù)算公開方面做出了一些努力，要求中央和地方政府在預(yù)算批準(zhǔn)后15日內(nèi)向社會公開，并逐步向社會公開部門預(yù)算。2011年98個中央政府部門向人大提交了預(yù)算案，其中90個部門向社會公開了部門預(yù)算。

此次國務(wù)院提交的修正案草案第一條原則就是，增強預(yù)算的科學(xué)性、完整性和透明度，除涉及國家秘密的內(nèi)容外，各級政府和各部門的預(yù)算、決算都要依法向社會公開。

劉劍文肯定了本次預(yù)算修法在預(yù)算公開方面做出的改進。但他認(rèn)為，草案中規(guī)定了預(yù)算中涉及國家秘密的內(nèi)容不予公開，這就需要對“國家秘密”進行盡可能明確的限定。公共財政不需要保密的就盡量不要保密，不能以國家秘密為由抗衡預(yù)算公開。

同時，預(yù)算公開的內(nèi)容應(yīng)盡量細化到預(yù)算案的具體款和項，在寫法上應(yīng)讓中等文化水平的公眾都能讀懂預(yù)算報告，這樣才能起到監(jiān)督政府財政收支的作用?！斑@幾年政府在財政預(yù)算完整性、精細化和透明度方面做了大量工作，但是離公眾真正能夠徹底看清楚政府的錢從哪里來，每一筆錢都花到哪里去，花的效益怎么樣還有很大的差距?！眳菚造`表示，這些都有待于今后進一步的深化改革來完成，也有賴于人大不斷地發(fā)揮審查和監(jiān)督功能，促進民主法制的建設(shè)。

據(jù)悉，《預(yù)算法修正案（草案）》對嚴(yán)格預(yù)算執(zhí)行，規(guī)范預(yù)算調(diào)整，完善預(yù)算審查監(jiān)督作出了規(guī)定，但對人大預(yù)算審議的時間，預(yù)算審議和監(jiān)督的復(fù)議制度，以及人大預(yù)算工作部門的機構(gòu)、職責(zé)、人員組成等尚未進一步明確。

而按慣例，厚厚一本預(yù)算草案通常是在人大開會當(dāng)天發(fā)給人大代表，部分代表連看都看不完，更不要說提出有針對性的審議意見。

有關(guān)學(xué)者建議，應(yīng)把預(yù)算草案在人大開會審議前一段時間（如提前一個月）下發(fā)人大代表，以便于人大代表研究或者咨詢專業(yè)人士意見，從而提高人大審議和監(jiān)督預(yù)算的效果。

預(yù)算調(diào)整也是嚴(yán)肅預(yù)算制度的一個重要方面。現(xiàn)實中，政府部門往往會將同一預(yù)算大類中的不同科目預(yù)算資金隨意調(diào)劑使用，這不但讓預(yù)算制度形同虛設(shè)，更大的危害則是不能保證本就不多的民生預(yù)算資金的?？顚Ｓ?。比如某些地方政府將同屬于教育大類的貧困地區(qū)校舍修繕預(yù)算，挪作建設(shè)當(dāng)?shù)亟逃块T的樓堂館所。

有學(xué)者指出，《預(yù)算法修正案（草案）》應(yīng)規(guī)定政府提出預(yù)算調(diào)整，應(yīng)經(jīng)人大審議批準(zhǔn)后方可實施，并將人大審議的范圍擴大到科目間的預(yù)算調(diào)整。在實際審議過程中，人大如發(fā)現(xiàn)預(yù)算草案不合理，可以返還行政機關(guān)進行調(diào)整。

此外，應(yīng)考慮將預(yù)算調(diào)整權(quán)賦予立法機關(guān)，由人大直接調(diào)整。未來的重大預(yù)決算、政府撥款都應(yīng)由人大審批，人大機構(gòu)和人員構(gòu)成、議事議程也應(yīng)做出改進。從長期來看，可由人大直接參與，乃至主導(dǎo)預(yù)算的編制工作。

除了落實人大對預(yù)算的監(jiān)督職責(zé)外，法律責(zé)任也是決定修改后的《預(yù)算法》能否得到切實執(zhí)行的關(guān)鍵。而現(xiàn)行《預(yù)算法》在預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究方面缺乏可操作性。

有學(xué)者建議，要使修改后的《預(yù)算法》真正成為有約束力的法律，就必須確定預(yù)算相關(guān)主體的權(quán)利、義務(wù)，并對法律責(zé)任進行細化，建立可追究責(zé)任的問責(zé)制度，還要建立預(yù)算行政復(fù)議等可救濟、可訴的法律途徑。為此，應(yīng)加大對預(yù)算違法行為的處罰力度，責(zé)任人除了承擔(dān)行政責(zé)任，還應(yīng)根據(jù)其違法的性質(zhì)和程度不同，承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟賠償和刑事責(zé)任。

學(xué)者們建議，還應(yīng)完善預(yù)算政治責(zé)任的法律規(guī)定，《公務(wù)員法》規(guī)定了引咎辭職或者責(zé)令辭職的制度，《預(yù)算法修正案（草案）》也應(yīng)將公務(wù)員應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任法律化。

“《預(yù)算法》修法標(biāo)志我國預(yù)算法制建設(shè)和公共財政管理進入一個新階段。今后工作的關(guān)鍵是增強法律的尊嚴(yán)和權(quán)威，堅持依法理財、科學(xué)理財、民主理財，對違反《預(yù)算法》行為嚴(yán)格執(zhí)法追究責(zé)任?！备邚娋臀磥眍A(yù)算工作的關(guān)鍵對《財經(jīng)》記者表示。

漫長的修訂歷程

謝旭人在向全國人大常委會匯報時指出，隨著社會主義市場經(jīng)濟體制和公共財政體制的建立和完善，現(xiàn)行預(yù)算法有必要修改完善。

1994年中國進行了旨在劃分中央和地方財權(quán)和事權(quán)的分稅制改革，出臺了財政領(lǐng)域的基本法《預(yù)算法》，奠定了現(xiàn)行的財政、稅收體制。但由于當(dāng)時各界對預(yù)算制度的了解還十分有限，致使《預(yù)算法》制定得并不完善，在實施不久就暴露出諸多問題。

高強將現(xiàn)行《預(yù)算法》問題概括為：對預(yù)算編制完整性缺乏明確表述，對規(guī)范預(yù)算管理執(zhí)行缺乏嚴(yán)格的約束，對財政機制和轉(zhuǎn)移支付制度缺乏明確的表述，對地方政府的債務(wù)審批、管理、使用、償還等缺乏具體的規(guī)定，對預(yù)算監(jiān)督和違法行為追究缺乏可操作性，以及對預(yù)算公開缺乏明確要求等六個方面。

全國人大在1997年就提出了修法動議。在經(jīng)過與行政部門反復(fù)協(xié)商之后，2004年全國人大正式啟動了《預(yù)算法》修改的進程，并在2006年完成了由全國人大預(yù)算工作委員會牽頭起草的《預(yù)算法》修改稿，按照全國人大法定的立法計劃，該草案將在當(dāng)年10月提交全國人大常委會審議。

據(jù)悉，由于這份草案較多借鑒了國外預(yù)算制度的先進經(jīng)驗，對政府部門的限制和監(jiān)督偏重，招致了相關(guān)政府部門的諸多質(zhì)疑。草案最終被束之高閣，審議無從談起。

不過，全國人大沒有放棄修改《預(yù)算法》的努力。中共十五大報告曾提出“到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系”的任務(wù)目標(biāo)，而《預(yù)算法》正是財政領(lǐng)域的支柱性法律。

十一屆全國人大在2009年重啟預(yù)算修法進程，成立了由全國人大預(yù)工委、財政部、國家發(fā)改委、審計署等十幾個部門聯(lián)合組成的預(yù)算法修正小組，并由彼時新任全國人大預(yù)工委主任高強出任起草組組長，時任財政部黨組副書記、副部長廖曉軍出任副組長。

這次修法依舊由全國人大主導(dǎo)，不同之處在于法律草案先由全國人大預(yù)工委和財政部各自起草，并于2010年初共同形成了一份雙方均認(rèn)可的“修正案”（草案）初稿。同年3月至5月這份草案向社會廣泛征求意見，進行相應(yīng)調(diào)整。

按照全國人大2010年的立法計劃，該草案將在當(dāng)年8月提交全國人大常委會審議，并在10月和12月進行二審和三審后，交由2011年3月的全國人民代表大會表決通過。

其后國務(wù)院在2010年8月臨時提出，《預(yù)算法修正案（草案）》要先通過國務(wù)院常務(wù)會議審議通過，再提交全國人大常委會審議。而在國務(wù)院審議前，還要在國務(wù)院系統(tǒng)內(nèi)重新對草案征求意見。由此，《預(yù)算法》修法進程再被推遲。

2010年12月，時任全國人大預(yù)工委主任高強在全國人大的一次內(nèi)部會議上表示，預(yù)工委已將預(yù)算法修正事宜轉(zhuǎn)交國務(wù)院。但在2011年，全國人大沒有公布其當(dāng)年的立法計劃，而“修正案”將提交人大審議的消息雖時有傳出，但最終均為虛言。

直到2011年11月16日，國務(wù)院總理溫家寶主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，討論并原則通過了由國務(wù)院起草的《預(yù)算法修正案（草案）》，并決定將該草案提請全國人大常委會審議。

推進公眾參與立法

預(yù)算事關(guān)每個公民的切身利益，若相關(guān)修正案的草案未公開征求意見就提交全國人大審議，難免會受到部門立法的束縛，造成立法程序上的缺失。

全國人大有關(guān)官員表示，《預(yù)算法修正案（草案）》由行政部門主導(dǎo)起草后，專家學(xué)者的參與程度較低。以往的立法經(jīng)驗表明，法律起草部門一般是在起草完成后，再向?qū)＜覍W(xué)者征求意見建議。據(jù)悉，全國人大預(yù)算工作委員會在本次常委會的倒數(shù)第二天，即2011年12月30日，邀請了有關(guān)學(xué)者討論預(yù)算審查等事宜，這被認(rèn)為是間接地為《預(yù)算法修正案（草案）》征求意見。

高強表示，全國人大常委會將依慣例，在《預(yù)算法修正案（草案）》審議過程中向社會公開征求意見，并會根據(jù)征集到的意見對草案加以修改完善。

對此，施正文建議，應(yīng)對征集到的公眾意見進行分類統(tǒng)計，并將統(tǒng)計結(jié)果和具體的意見理由及時公開。不能只征求意見，不吸收意見。

近年來，全國人大在立法公開方面已有顯著進步。除向公眾公開征求審議法律草案意見之外，人大常委會歷次會議的主要議程和內(nèi)容，都會在全國人大官方網(wǎng)站同步公開，并允許人大常委會選定的十余家主要中央媒體旁聽、報道。

但《財經(jīng)》記者注意到，在全國人大的官方網(wǎng)站上，本次人大常委會的專題中沒有列出《預(yù)算法修正案（草案）》這一重要法案?！敦斀?jīng)》記者還了解到，本次人大常委會并沒有向由其選定的主要中央媒體開放《預(yù)算法修正案（草案）》的分組審議。

截至記者截稿，主要中央媒體對《預(yù)算法修正案（草案）》的報道，僅限于2011年12月26日本次常委會開幕當(dāng)天轉(zhuǎn)發(fā)的新華社程序性通稿的結(jié)尾部分，用寥寥200余字提到了該法。

這與同樣是本次常委會審議的重要法律案——《刑事訴訟法修正案（草案）》各家媒體的充分報道，形成了鮮明對比。此種保密程度，甚至超過了當(dāng)年2005年全國人民代表大會審議并通過《反分裂國家法》的過程。

有關(guān)人士分析，此舉可能是出于行政部門的要求，是為了避免社會公眾對《預(yù)算法修正案（草案）》爭議過多。但修訂保密如此，與全國人大開門立法的原則似有違背。