新時(shí)期我國(guó)城市郊區(qū)征地問(wèn)題

摘要：我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展階段，大量城市郊區(qū)的農(nóng)村集體土地被征用，各地不斷發(fā)生的暴力事件，給和諧拆遷帶來(lái)了重重困難。國(guó)務(wù)院新公布的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》表明政府當(dāng)前的改革動(dòng)向。本文以城郊征地中突出的問(wèn)題進(jìn)行研究分析，結(jié)合城郊的特點(diǎn)和新拆遷法的理念，提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：新形勢(shì) 城市郊區(qū) 征地問(wèn)題 改革 研究

一、問(wèn)題的提出

所謂征收就是國(guó)家為了公共利益的需要，而利用公權(quán)力強(qiáng)制性地將集體或私人所有的財(cái)產(chǎn)歸國(guó)家所有，或者對(duì)集體或私人財(cái)產(chǎn)權(quán)施加某種限制，并給予農(nóng)民相應(yīng)的補(bǔ)償。根據(jù)相關(guān)資料，征地中的矛盾主要發(fā)生在城市郊區(qū)，嚴(yán)重影響了社會(huì)的穩(wěn)定。隨著《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的實(shí)施，對(duì)我國(guó)城市城郊征地制度的研究探索顯得十分迫切和重要。

二、目前城郊征地中突出的問(wèn)題

（一）非正規(guī)拆遷成為征地中的常態(tài)

非正規(guī)拆遷是指未辦理相關(guān)的手續(xù)或者在手續(xù)不全的情況下進(jìn)行土地征收的行為。在我國(guó)城市化快速發(fā)展的同時(shí)，城市基礎(chǔ)設(shè)施、重點(diǎn)項(xiàng)目、工業(yè)園也在迅猛展開(kāi)，大量城郊的土地被征收為國(guó)有土地。由于很多項(xiàng)目片面追求“經(jīng)濟(jì)效益”，往往在未獲得相關(guān)手續(xù)的情況下就進(jìn)行征地工作，甚至采用非常手段，不惜采用暴力拆遷，造成很大的社會(huì)負(fù)面影響。筆者曾到過(guò)某省的大學(xué)城調(diào)研，該省大學(xué)城的很多大學(xué)已經(jīng)入住，但建筑物尚未竣工驗(yàn)收，甚至有些連國(guó)土證還沒(méi)有辦下來(lái)。2010年以來(lái)中央政府多次下發(fā)有關(guān)通知，要求各地規(guī)范征地行為，但是各地的違法征地屢禁不止。近幾年發(fā)生的群體性上訪事件中40%多是因城郊非正規(guī)征收土地（包括相應(yīng)的房屋拆遷）而引發(fā)的。

（二）征地拆遷困難重重

一是城郊征地實(shí)施難，時(shí)間長(zhǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，整個(gè)拆遷項(xiàng)目完成時(shí)間，一般至少要2—3年左右，城郊征地時(shí)間往往更長(zhǎng)，有些項(xiàng)目征地要5—7年。某市2003年以來(lái)已獲批準(zhǔn)的建設(shè)用地有42%無(wú)法按時(shí)實(shí)施完成征地工作。對(duì)一些項(xiàng)目征收土地公告發(fā)布之后，相關(guān)人員到征地現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行丈量登記。但是由于部分被征地農(nóng)民的阻撓，致使一批項(xiàng)目用地?zé)o法按時(shí)實(shí)施完成征地工作。一些農(nóng)民甚至在得到法院的判決通知后，也拒不搬遷，在司法強(qiáng)拆執(zhí)行時(shí)，采用過(guò)激手段，阻撓拆遷，致使某些項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施征地。

二是城郊征地中的問(wèn)題多，協(xié)調(diào)難。城郊房屋涉及國(guó)有和非住宅的比較多。這些國(guó)有性質(zhì)的住宅房屋有的是以農(nóng)民個(gè)人建房形式轉(zhuǎn)為國(guó)有的，有的以出讓形式取得的。城郊的工業(yè)、商業(yè)項(xiàng)目也相當(dāng)多，由于這些房屋經(jīng)濟(jì)效益好，被拆遷人的價(jià)值預(yù)期自然很高。集體與國(guó)有土地適用的法律不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)差異也大，在城市郊區(qū)的同一拆遷項(xiàng)目可能涉及兩種性質(zhì)的拆遷，集體的自然要求向國(guó)有靠，巨大的差異必然會(huì)增加相應(yīng)的協(xié)調(diào)解釋工作，使工作很難開(kāi)展。

三、問(wèn)題原因及分析

（一）城郊地位的特殊性

城市郊區(qū)屬于城市、鄉(xiāng)村和外來(lái)成分共同作用的區(qū)域，承擔(dān)著聯(lián)系城市經(jīng)濟(jì)和鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的樞紐作用，同時(shí)也反映了城市未來(lái)的經(jīng)濟(jì)和空間發(fā)展趨勢(shì)。這一獨(dú)特的地域單元具有鮮明的過(guò)渡性和混雜性的特征，城郊型經(jīng)濟(jì)是一種處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的經(jīng)濟(jì)，系統(tǒng)內(nèi)的矛盾運(yùn)動(dòng)十分劇烈，容易出現(xiàn)各種新問(wèn)題和政策難點(diǎn)，給政府管理者提出巨大的挑戰(zhàn)。

城郊區(qū)的內(nèi)側(cè)是以城市建成區(qū)為主，傾向于城市形態(tài)，而外側(cè)則以鄉(xiāng)村為主，傾向于鄉(xiāng)村形態(tài)；從非農(nóng)業(yè)用地的比例來(lái)看，內(nèi)圈層遠(yuǎn)高于外圈層；從單位土地面積的產(chǎn)出值、人口和企業(yè)分布的密度等幾項(xiàng)指標(biāo)來(lái)看，也是由內(nèi)圈層向外圈層逐步遞減的。在這種交疊式的互動(dòng)作用中，與城市經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的內(nèi)在聯(lián)系相對(duì)更為緊密。該區(qū)域接受大都市擴(kuò)展與產(chǎn)業(yè)輻射的趨勢(shì)更為明顯。城市邊緣區(qū)位于大城市的門(mén)戶(hù)位置，是溝通城鄉(xiāng)聯(lián)系的主要渠道。同時(shí)，城市邊緣區(qū)的資金和技術(shù)比遠(yuǎn)郊區(qū)密集，而勞動(dòng)力和土地資源又比城市中心區(qū)寬裕，生產(chǎn)要素的價(jià)格相對(duì)較低，從而提高了其在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)力。而目前的征地中，往往忽視城郊區(qū)的“優(yōu)勢(shì)”，把城郊和農(nóng)村一視同仁的做法，把城郊失地農(nóng)民排斥在城市發(fā)展的巨大利益之外，必然會(huì)導(dǎo)致失地者的強(qiáng)烈不滿(mǎn)。

（二）集體土地征地法律存在缺陷

目前集體土地征地的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，既非狹義的法律，也非行政法規(guī)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》規(guī)定，對(duì)于非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，應(yīng)當(dāng)由法律規(guī)定。依據(jù)上位法高于下位法的法律適用原則，由全國(guó)人大制定的《中華人民共和國(guó)立法法》的效力等級(jí)高于由全國(guó)人大常委會(huì)制定的《土地管理法》。因此依據(jù)《土地管理法》由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的地方性法規(guī)、政府規(guī)章，是不能夠作為農(nóng)村房屋拆遷法律依據(jù)的。同時(shí)，國(guó)家將集體土地房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)授予省級(jí)政府操作，省級(jí)政府又將其授予市級(jí)政府操作。政策制定權(quán)在自上而下的下放過(guò)程中，地方政府的權(quán)力就有可能濫用，損害移民利益，從而造成雙方?jīng)_突。

（三）政府在征地過(guò)程中的角色錯(cuò)位

在征地的一系列過(guò)程中，缺少具有操作性的、透明的、公正的并置于監(jiān)控之下的法律程序規(guī)定。整個(gè)征地過(guò)程存在信息的相對(duì)壟斷，主管政府部門(mén)在征地過(guò)程中具有過(guò)大的權(quán)力和自由裁量的空間，形成政府“既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”的局面。據(jù)調(diào)查，“土地出讓金占地方財(cái)政收入的比例，平均至少在50%以上，西部一些城市這一比例甚至達(dá)到80%以上”，地方政府依賴(lài)于土地財(cái)政，帶來(lái)了城市規(guī)模的無(wú)序擴(kuò)張和土地的浪費(fèi)，很多城市陷入了“占地—賣(mài)地—占地”的怪圈。而大量開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)，地方政府不僅從土地出讓中獲得巨額的土地出讓金，招商引資企業(yè)入駐之后，每年依法向地方政府繳納各項(xiàng)稅收成為地方財(cái)政的主要收入來(lái)源，既是地方GDP增長(zhǎng)的重要指標(biāo)，也是地方官員政績(jī)的衡量標(biāo)準(zhǔn)。在如此大的利益面前，地方政府快刀斬亂麻的征地行為屢禁不止就不難理解了。

四、新形勢(shì)下對(duì)我國(guó)城市城郊征地制度的建議

（一）界定公共利益范圍，發(fā)揮政府監(jiān)管作用

2011年1月國(guó)務(wù)院公布了《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，用列舉法對(duì)公共利益作具體界定。筆者認(rèn)為，集體土地房屋拆遷可以此為參考。在基于公共利益的拆遷中，政府不置可否地充當(dāng)拆遷人的角色。因此，當(dāng)拆遷人與被拆遷人發(fā)生利益沖突，不能通過(guò)行政裁決機(jī)制解決問(wèn)題時(shí)，應(yīng)當(dāng)直接交由法院裁決。在基于商業(yè)利益的拆遷中，開(kāi)發(fā)商和被征地人是平等的民事法律關(guān)系主體，分別充當(dāng)拆遷人和被拆遷人的角色。當(dāng)兩者利益發(fā)生沖突時(shí)，基于雙方當(dāng)事人的自愿，以民事糾紛進(jìn)行解決。在房屋的拆遷過(guò)程中，政府的主要職責(zé)是發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管、聽(tīng)證、裁決等方面作用，強(qiáng)化規(guī)范市場(chǎng)，健全法規(guī)，對(duì)拆遷人與被拆遷人之間的糾紛應(yīng)發(fā)揮協(xié)調(diào)監(jiān)督作用，不應(yīng)直接參與雙方的糾紛。

（二）完善補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，提高執(zhí)行的操作性

科學(xué)合理地評(píng)估與確定集體土地價(jià)格是征地工作中一個(gè)不可或缺的重要環(huán)節(jié)，也是規(guī)范房地產(chǎn)市場(chǎng)的一個(gè)重要舉措。既要保證國(guó)有土地資產(chǎn)不流失，又要正確引導(dǎo)市場(chǎng)走向，還需充分考慮到市場(chǎng)的承受能力，因此采用市場(chǎng)評(píng)估方式最合理。城郊征地中的焦點(diǎn)問(wèn)題就是征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)政府定價(jià)且標(biāo)準(zhǔn)太低，和市場(chǎng)脫節(jié)太大。應(yīng)調(diào)整各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，保障被拆遷人現(xiàn)有的財(cái)產(chǎn)不減少，現(xiàn)有的生活水平和質(zhì)量不下降。只有結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈飪r(jià)水平和搬遷市場(chǎng)、裝潢市場(chǎng)等相關(guān)情況，按房屋征收決定公告之日被征收房屋類(lèi)似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，按市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給予補(bǔ)償，且補(bǔ)償?shù)轿?，農(nóng)民得到安置后，才能拆遷，農(nóng)民的利益才能得到最大程度的保護(hù)。

（三）征地拆遷政策程序規(guī)范化

堅(jiān)持依法、公平、公正、公開(kāi)的原則，讓被拆遷戶(hù)參與拆遷全過(guò)程，保障被拆遷群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。一是政府應(yīng)在政策法規(guī)層面完善聽(tīng)證制度，支持和賦予移民充分的參與權(quán)，在實(shí)踐操作層面完善征地拆遷不同階段征地農(nóng)民的參與方式，采用多種宣傳形式，提高被征地人的參與意識(shí)和參與能力。二是實(shí)施陽(yáng)光操作。把房屋拆遷評(píng)估機(jī)構(gòu)選定、房屋丈量、違法建筑的認(rèn)定、補(bǔ)償數(shù)額及資金兌付、拆遷后生活保障等情況都向社會(huì)公示，在公示時(shí)間內(nèi)被拆遷人無(wú)異議時(shí)，可以現(xiàn)場(chǎng)發(fā)補(bǔ)償金，并接受群眾監(jiān)督。若拆遷工作人員在補(bǔ)償款的認(rèn)定和發(fā)放過(guò)程中存在徇私舞弊的情況，應(yīng)依法追究其責(zé)任，以保障全體移民得到公平、公正、公開(kāi)的補(bǔ)償。

參考文獻(xiàn)：

①黃小虎. 征地制度改革的歷史回顧與思考?[J]．《上海國(guó)土資源》，2011，（06）

②張玉陽(yáng). 重慶市主城城郊征地問(wèn)題的實(shí)證研究[J]．《重慶教育學(xué)院學(xué)報(bào)》，2011，（06）

〔基金項(xiàng)目：本文為重慶教育學(xué)院重點(diǎn)課題：重慶市主城郊區(qū)征地問(wèn)題研究（KY200926A）階段性研究成果〕

（張玉陽(yáng)，1976年生，河南洛寧人，碩士研究生、講師。研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和房地產(chǎn)管理中的熱點(diǎn)問(wèn)題）