河北省公共財(cái)政管理改革的基本經(jīng)驗(yàn)與發(fā)展取向

一、河北省公共財(cái)政管理改革的基本經(jīng)驗(yàn)

（一）在財(cái)政收入管理方面的改革措施

根據(jù)《稅收征管法》，著眼于避免稅收征管環(huán)節(jié)營私舞弊，在稅務(wù)機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和分工方面同國際接軌，建立起征、管、查分立制衡制度，將稅收征管工作包括稅務(wù)登記、票證管理、納稅申報(bào)、稅款征收和稅務(wù)檢查分解為管理、征收和檢查三個(gè)環(huán)節(jié)，分別由相應(yīng)機(jī)構(gòu)專司其職，以便于相互制約。非稅收入實(shí)行了收支兩條線管理，逐步加大了納入預(yù)算管理的力度；不斷改革非稅收入的收繳方式，推行了罰繳分離和票款分離。

（二）在財(cái)政支出管理方面的改革措施

1、著眼于提高財(cái)政資金使用效益和政府采購的透明度，從1996年起在省級率先探索試行公開競爭招標(biāo)的政府采購改革。2003年國家頒布實(shí)施《政府采購法》，使購買性支出實(shí)行政府公開透明采購成為法定要求。政府采購范圍不斷擴(kuò)大，由原來的貨物采購延展到工程類和服務(wù)類采購；采購規(guī)模快速增長，其經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益大幅度提高。

2、率先探索對下財(cái)力補(bǔ)助和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付因素公式分配法，并很快擴(kuò)大適用于各種社會(huì)發(fā)展類轉(zhuǎn)移支付資金分配。

3、部分公共設(shè)施實(shí)現(xiàn)共建共用、資源共享。對部分實(shí)驗(yàn)室和其他公共設(shè)施實(shí)行共建共用和資源共享，降低了建設(shè)成本，提高了資金使用效率。如我省省會(huì)博物館、圖書館、體育館等就是由省和石家莊市共建共用。

4、公教人員工資性支出和社會(huì)保障補(bǔ)助實(shí)行了銀行化發(fā)放，部分地區(qū)對農(nóng)民和市民的政策性補(bǔ)貼支付實(shí)行一折通、一號通，不僅使資金發(fā)放更加及時(shí)、便捷、高效，而且降低了公共服務(wù)成本。

（三）在預(yù)算管理方面的改革措施

1、實(shí)行部門預(yù)算。在繼續(xù)編制政府功能預(yù)算的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)了“一個(gè)部門一本預(yù)算”，使每一個(gè)部門的可用資金、資金用途都一目了然，既便于各部門根據(jù)履行職能的需要統(tǒng)籌安排使用財(cái)政資源，也便于實(shí)施監(jiān)督。

2、實(shí)行綜合預(yù)算，將一般預(yù)算、基金預(yù)算和預(yù)算外資金統(tǒng)籌安排。

3、實(shí)行零基預(yù)算。所謂零基預(yù)算是指不考慮原來形成的預(yù)算基數(shù)，按照預(yù)算年度不同公共事務(wù)的輕重緩急程度重新考慮支出的預(yù)算安排。實(shí)行零基預(yù)算改變了“基數(shù)加增長”的傳統(tǒng)預(yù)算編制方式，活化了支出結(jié)構(gòu)。

4、細(xì)編預(yù)算?；局С鰧?shí)行人員經(jīng)費(fèi)據(jù)實(shí)編制、公用經(jīng)費(fèi)按定額編制，發(fā)展性支出編到具體項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)預(yù)算編制的精細(xì)化管理，也有利于提高執(zhí)行效率。

5、早編預(yù)算。預(yù)算編制時(shí)間起點(diǎn)提前到上一年的上半年、甚至第一季度，為從容研究論證和詳細(xì)編制預(yù)算創(chuàng)造必要前提。

6、從發(fā)展性支出執(zhí)行結(jié)果績效評價(jià)入手，逐步試行全過程績效預(yù)算管理。

（四）在國庫管理方面的改革措施

國庫集中收付資金的范圍逐步涵蓋了一般預(yù)算、政府基金和預(yù)算外收支等各類財(cái)政性資金。實(shí)行國庫單一賬戶體系，撤銷了單位收入賬戶，將單位基本支出賬戶歸并為一個(gè)，實(shí)現(xiàn)了對相關(guān)交易的電子化監(jiān)控。財(cái)政存款從不計(jì)利息、手續(xù)費(fèi)到各算各賬，并逐步試行財(cái)政存款的現(xiàn)金運(yùn)作增值。

（五）財(cái)政監(jiān)督方面改革措施

1、監(jiān)督體系不斷完善。政府層面的監(jiān)督，由原來的財(cái)政單一監(jiān)督轉(zhuǎn)變到財(cái)政與審計(jì)雙重監(jiān)督相結(jié)合。

2、監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不斷健全。2005年我省率先試行向省級預(yù)算部門派駐監(jiān)察組進(jìn)行旁站式監(jiān)督，并向各設(shè)區(qū)市委派監(jiān)督組進(jìn)行巡回監(jiān)督。

3、監(jiān)督鏈條逐漸拓展。按照監(jiān)督跟著資金走的要求，建立起事前參與、事中監(jiān)控與事后專項(xiàng)檢查和績效評價(jià)相結(jié)合的財(cái)政監(jiān)督檢查機(jī)制，初步實(shí)現(xiàn)了對財(cái)政收入組織、預(yù)算編制、撥付執(zhí)行、管理使用等全過程的監(jiān)督檢查。

4、監(jiān)督手段進(jìn)一步改進(jìn)。從組織人員現(xiàn)場檢查發(fā)展為利用現(xiàn)代信息技術(shù)系統(tǒng)對各級專項(xiàng)資金進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控。

二、河北省公共財(cái)政管理改革存在的主要問題

（一）財(cái)政收入管理方面

在地方稅收體系不健全的情況下，國稅和地稅兩套稅務(wù)系統(tǒng)分立，徒然增加了征稅成本和地方財(cái)政工作整合協(xié)調(diào)的難度。非稅收入征管方式總體上落后于稅收，尚未普遍推行統(tǒng)一的征管信息監(jiān)管系統(tǒng)，多個(gè)執(zhí)收機(jī)構(gòu)分散上門征繳，既增加了企業(yè)和居民負(fù)擔(dān)，也導(dǎo)致政策執(zhí)行透明度降低和尋租行為的發(fā)生。

（二）財(cái)政支出管理方面

政府采購改革不徹底，公開招標(biāo)采購方式適用范圍受到各種因素的阻礙，逃避公開招標(biāo)的行為時(shí)有發(fā)生；許多應(yīng)當(dāng)由相關(guān)公共部門共建共用的設(shè)施（如黨政公務(wù)信息網(wǎng)等）、設(shè)備多頭分散建設(shè)購置，降低了財(cái)政資金配置和使用效益；公共服務(wù)總體上由政府部門獨(dú)家提供，引入市場機(jī)制不夠，不利于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效益；財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展支出方式的間接化改革尚未形成制度規(guī)范，減損了財(cái)政調(diào)控的杠桿效應(yīng)。

（三）財(cái)政預(yù)算管理方面

完整科學(xué)的政府預(yù)算體系尚未形成，社會(huì)保障預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算都處于試驗(yàn)階段，與一般公共預(yù)算之間的關(guān)系仍未理順，還沒有形成既相對獨(dú)立又相互銜接的體系。一般預(yù)算與基金預(yù)算割裂，許多地方預(yù)算外收支沒有納入綜合預(yù)算管理，仍游離于政府預(yù)算管理和人大監(jiān)督之外?？冃ьA(yù)算僅僅在少數(shù)地方探索試行，尚未實(shí)行財(cái)政資金使用效益問責(zé)制，致使許多部門只爭資金、不講效益。零基預(yù)算在很多地方難以貫徹。中期滾動(dòng)預(yù)算剛剛在河北省級部分發(fā)展性專項(xiàng)資金方面試行。細(xì)編部門綜合預(yù)算在很多地方尚未真正做到。

（四）財(cái)政國庫管理方面

國庫單一賬戶體系零余額清算制度尚未覆蓋所有預(yù)算單位，多數(shù)縣區(qū)仍處于財(cái)政集中核算階段。各級國庫和財(cái)政專戶結(jié)存資金還沒有規(guī)范的增值運(yùn)作辦法，影響財(cái)政資金效益和安全。

（五）財(cái)政監(jiān)督方面

審計(jì)部門和財(cái)政部門實(shí)施財(cái)政監(jiān)督的責(zé)權(quán)分工不明確，造成重復(fù)監(jiān)督與監(jiān)督真空并存。全國財(cái)政部門信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)分割分散、缺乏整合，縱向不到底、橫向不到邊，難以實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上實(shí)時(shí)分析監(jiān)控。財(cái)政授權(quán)支付部分基本處于財(cái)政監(jiān)控視野之外。

三、河北省公共財(cái)政管理改革的發(fā)展取向

（一）財(cái)政收入管理改革取向

盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)稅庫銀橫向信息聯(lián)網(wǎng)，通過完善電子信息技術(shù)手段和運(yùn)用相關(guān)參數(shù)法強(qiáng)化稅源監(jiān)控；推進(jìn)非稅收入管理法治化，加快開發(fā)運(yùn)用非稅收入管理信息系統(tǒng)，提高管理效能；依據(jù)不同類型采取不同方式征收非稅收入，對涉及企業(yè)的地方稅費(fèi)實(shí)行大廳集中征繳方式，優(yōu)化財(cái)稅服務(wù)環(huán)境；規(guī)范管理債務(wù)收入，控制財(cái)政過度負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。

（二）財(cái)政支出管理改革取向

包括：完善政府采購改革，擴(kuò)大公開招標(biāo)采購效果；推進(jìn)公共部門信息系統(tǒng)、行政審批服務(wù)中心、科技研發(fā)平臺等公共物品共建共用，提高財(cái)政資源配置和使用效益；以適宜為原則，對部分政府公共服務(wù)實(shí)行采購式外包，借助市場活動(dòng)主體力量完成，以提高效率；財(cái)政促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支出要盡可能采取貼息、補(bǔ)助和政府投融資方式，以放大杠桿調(diào)節(jié)功能；對城鄉(xiāng)居民各項(xiàng)政策性財(cái)政補(bǔ)貼全面實(shí)行一折通、一號通，降低服務(wù)成本，提高服務(wù)質(zhì)量和管理效率；完善財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金的因素公式法分配機(jī)制，增強(qiáng)科學(xué)性和透明度。

（三）預(yù)算管理改革取向

1、構(gòu)建一般公共預(yù)算（歸并目前一般預(yù)算與政府基金預(yù)算）、社會(huì)保障預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算相對獨(dú)立又相互銜接、完整有序的預(yù)算體系；

2、完善縣以上各級人民代表大會(huì)及其常委會(huì)對預(yù)算的審議批準(zhǔn)機(jī)制，在基層推行公眾參與式預(yù)算編制法，進(jìn)一步發(fā)展預(yù)算民主；

3、繼續(xù)下大力改革財(cái)政資源配置機(jī)制，克服集中財(cái)力辦大事的機(jī)制性障礙；

4、全面推行績效預(yù)算管理，實(shí)行部門預(yù)算資金績效問責(zé)制；

5、逐步擴(kuò)大推行三年滾動(dòng)預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算的前瞻性和系統(tǒng)性。

（四）國庫管理改革取向

在各級黨政機(jī)關(guān)和事業(yè)單位范圍內(nèi)全面推行國庫集中收付，除極個(gè)別情況經(jīng)過特許外，取消所有預(yù)算單位處于財(cái)政監(jiān)控之外的銀行賬戶，要借助“小金庫”專項(xiàng)治理活動(dòng)，徹底清理財(cái)政監(jiān)控之外的銀行賬戶；在財(cái)政專戶限度內(nèi)進(jìn)行無風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)金運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)財(cái)政結(jié)存資金最大可能的增值。

（五）財(cái)政監(jiān)督機(jī)制改革取向

各級人大對財(cái)政事務(wù)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)進(jìn)行明確適度的定位，依法規(guī)定政府的自由裁量權(quán)。加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)督力量，提升審計(jì)監(jiān)督層次。強(qiáng)化政府層面的無縫隙財(cái)政監(jiān)督，通過信息網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)監(jiān)控和不斷擴(kuò)大對預(yù)算部門派員監(jiān)察，將財(cái)政監(jiān)督貫穿財(cái)政資金運(yùn)行全過程。加強(qiáng)縣對鄉(xiāng)財(cái)政工作的監(jiān)督和管理。

〔本文系河北省交通運(yùn)輸廳科學(xué)技術(shù)項(xiàng)目（新財(cái)政體制下的高速公路運(yùn)營單位財(cái)務(wù)管理創(chuàng)新研究）成果〕

（范旭濤，1972年生，河北省清苑人，河北省高速公路石黃管理處高級經(jīng)濟(jì)師。研究方向：高速公路預(yù)算及財(cái)務(wù)管理）