促進遼寧旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策思路與建議

經(jīng)過改革開放30年來的不斷發(fā)展，遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)已成為全省新的經(jīng)濟增長點和服務(wù)業(yè)中較具活力、發(fā)展較快的產(chǎn)業(yè)之一，同時也是中國旅游業(yè)的重要組成部分，遼寧正由旅游資源大省向旅游強省闊步前行。然而同國內(nèi)其他旅游大省相比，遼寧省旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展還存在較大差距，政府投入不足、產(chǎn)業(yè)競爭力不強諸多因素還在制約著遼寧旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，因此探索促進遼寧旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的新思路與完善產(chǎn)業(yè)政策建議就顯得尤為必要。

一、遼寧旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展發(fā)展現(xiàn)狀與存在的問題

（一）政府投入嚴重不足，缺乏整體指導(dǎo)規(guī)劃

相對于對“三農(nóng)”、工業(yè)、城建等其他行業(yè)的投入，近幾年遼寧對旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的投入增幅不多，而且省以下各級政府的旅游財政專項資金規(guī)模也較少，從而導(dǎo)致遼寧旅游基礎(chǔ)設(shè)施薄弱。同時還存在投入不平衡的狀態(tài)，很多城市建完旅游基礎(chǔ)設(shè)施之后，并沒有相應(yīng)配套信息化等軟件建設(shè)，導(dǎo)致公共服務(wù)不到位。此外，旅游發(fā)展規(guī)劃約束不到位，目前全省部分城市沒有制定旅游發(fā)展整體指導(dǎo)規(guī)劃，旅游項目開發(fā)建設(shè)處于無序狀態(tài)。還有些城市雖然制定了規(guī)劃，但規(guī)劃更多具有指導(dǎo)意義，缺乏操作性，有的甚至脫離實際，好高騖遠。此外，許多規(guī)劃質(zhì)量不高，既有失技術(shù)規(guī)范，又過于雷同。

（二）整體競爭力不高、區(qū)域發(fā)展水平不一

一是遼寧總體缺乏有影響力的大型龍頭企業(yè)集團，每個旅行社規(guī)模都很小，具有一定行業(yè)影響力的旅游企業(yè)非常少。同哈爾濱的“冰雪節(jié)”、北京的“胡同旅游”的品牌效應(yīng)相比，遼寧與其差距較大，所以亟待開發(fā)具有市場號召力的旅游品牌、創(chuàng)新旅游產(chǎn)品。二是遼寧區(qū)域旅游發(fā)展水平不一。遼東半島海濱風(fēng)光區(qū)、遼東山水風(fēng)光民族風(fēng)情區(qū)、遼中名勝古跡風(fēng)光區(qū)和遼西歷史古跡山海風(fēng)光區(qū)四大旅游區(qū)域發(fā)展極不均衡。其中，遼東和遼中區(qū)域發(fā)展速度快、發(fā)展態(tài)勢好，在全省旅游業(yè)發(fā)展中占舉足輕重地位，而其他二區(qū)旅游發(fā)展的步履卻十分艱難，整體發(fā)展水平較低。此外，四個旅游區(qū)在發(fā)展過程中各自為政，缺少溝通與互動，尚未形成良性的發(fā)展關(guān)系。

（三）旅游基礎(chǔ)設(shè)施與公共環(huán)境“弱化”

在基礎(chǔ)設(shè)施方面，一是許多名勝古跡和自然風(fēng)光地處于偏遠山區(qū)，交通與通訊狀況較差。二是由于施工質(zhì)量與交通擁堵導(dǎo)致路況不佳問題日益嚴重，影響游客的順利出入。三是一些景區(qū)衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施較少，存在數(shù)量不足和因管理不到位的損壞現(xiàn)象。在公共環(huán)境方面，一些旅游區(qū)仍然存在欺詐游客的不法、不文明經(jīng)營行為，旅游服務(wù)質(zhì)量仍然比較低。

（四）產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式粗放、企業(yè)經(jīng)濟效益低下

一是遼寧旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式較為粗放，少數(shù)旅游項目缺乏科學(xué)論證。一些動輒投資幾億元、十幾億元的旅游度假村、大型游樂場、主題廣場和主題公園等人造景觀的盲目上馬，由于脫離市場需求，導(dǎo)致經(jīng)營虧損，甚至倒閉破產(chǎn)。二是生態(tài)環(huán)境破壞嚴重。許多項目為了短期利益不惜破壞自然風(fēng)光或名勝古跡，侵蝕了旅游業(yè)賴以生存發(fā)展的資源基礎(chǔ)。三是旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理。耗資巨大、低水平重復(fù)建設(shè)的克隆旅游項目頻繁投入建設(shè)，浪費資金和資源。四是旅游產(chǎn)業(yè)附加值小，企業(yè)效益低下。遼寧大部分旅游產(chǎn)品開發(fā)創(chuàng)新滯后，更多的是依靠消耗稀缺旅游資源的傳統(tǒng)發(fā)展模式，導(dǎo)致產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，產(chǎn)品層次較低，附加值較小。這種粗放的發(fā)展模式也導(dǎo)致整體旅游企業(yè)經(jīng)濟效益低下的問題。

（五）部門條塊分割，行業(yè)管理不規(guī)范

旅游業(yè)屬于“模糊”產(chǎn)業(yè)，旅游管理部門的法定職能邊界難以界定，導(dǎo)致部門條塊分割的體制格局，從而也帶來了行業(yè)管理不規(guī)范的附屬效應(yīng)。目前能依法納入旅游管理的只有旅行社，其它領(lǐng)域和機構(gòu)嚴格來講都不屬于旅游管理范圍。同時，這種部門之間條塊分割的格局利益也導(dǎo)致了管理上的“盲區(qū)”降低行政效率，也容易形成管理上的重疊，令旅游企業(yè)無所適從，影響了旅游業(yè)的健康發(fā)展。

二、促進遼寧旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政策思路與建議

（一）加大對旅游產(chǎn)業(yè)財政投入力度，化解資金投入“瓶頸”

一是加大財政對旅游產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)性投入。主要對連接景區(qū)與干線公路、交通要道的道路、旅游標(biāo)識牌、通往景區(qū)的公共交通和景區(qū)公共衛(wèi)生設(shè)施等重點投入，同時，要積極引入市場機制，并通過稅收優(yōu)惠、貼息、擔(dān)保等財稅政策的杠桿作用，引導(dǎo)社會資本投資“邊緣地帶”的旅游基礎(chǔ)設(shè)施。二是加強政府對旅游產(chǎn)業(yè)投入的制度化。根據(jù)目前全省游業(yè)發(fā)展專項資金使用分散與規(guī)模較少的現(xiàn)實，要在建立穩(wěn)定的旅游促進與發(fā)展基金的基礎(chǔ)上，進一步整合旅游發(fā)展專項資金，確保重點，集中使用，發(fā)揮合力，保障對旅游業(yè)發(fā)展的支持。三是完善旅游業(yè)發(fā)展的激勵機制。建立旅游業(yè)發(fā)展獎勵基金，通過“以獎代補”的方式，對旅游機構(gòu)外溢明顯的經(jīng)營行為給予適當(dāng)獎勵，增強旅行社招徠游客的積極性和主動性。四是創(chuàng)新財政對旅游業(yè)發(fā)展的投入方式。可以考慮引入BOT、PPP等模式，通過財政投入引導(dǎo)和推進旅游產(chǎn)業(yè)項目的啟動和發(fā)展。

（二）加大對旅游規(guī)劃的約束性，保證旅游資源區(qū)域聯(lián)動發(fā)展

一是加大對旅游規(guī)劃的約束性。對于旅游規(guī)劃要要實行專家論證、審批聽證和公開征詢意見相結(jié)合的方式，使發(fā)展規(guī)劃貼近實際、易于操作。同時，提高旅游規(guī)劃的法律地位和“剛性”。把旅游規(guī)劃由人大審批，使規(guī)劃具有法定性與權(quán)威性；二是把地方旅游規(guī)劃納入?yún)^(qū)域發(fā)展規(guī)劃。要有效發(fā)揮遼寧旅游聚集區(qū)的區(qū)域發(fā)展效應(yīng)，努力推進遼東半島海濱風(fēng)光區(qū)、遼東山水風(fēng)光民族風(fēng)情區(qū)、遼中名勝古跡風(fēng)光區(qū)和遼西歷史古跡山海風(fēng)光區(qū)四大旅游區(qū)旅游業(yè)的合作，建立資源共享、游客護送，聯(lián)合開拓市場的區(qū)域旅游合作機制，促進區(qū)域旅游聯(lián)動、快速、健康發(fā)展。

（三）推動遼寧旅游發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，做大做強旅游產(chǎn)業(yè)

推動遼寧旅游發(fā)展由單純粗放式的“門票經(jīng)濟”向多元、高效化的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型。具體來說：一是推進國有旅游企業(yè)深化改革。要積極引導(dǎo)國有旅游企業(yè)構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)，加速國有資本和財政資金從旅游企業(yè)中的退出，從而根除旅游國企低效、缺乏活力的頑疾。二是嘗試把政府公務(wù)活動納入政府采購行列。按照上海、北京、深圳等發(fā)達省市的做法，將政府公務(wù)活動納入政府采購，允許旅行社參與投標(biāo)，將每年數(shù)額較大的政府公務(wù)活動支出變成公平的市場消費，既能推動旅游企業(yè)的做強做大，又能有效激勵公平競爭，降低行政成本，杜絕腐敗行為。三是推行景區(qū)公益化。以全省博物館、紀(jì)念館免費開放為契機，可以將對自然風(fēng)景、歷史古跡這類公益性或文化性較強的游覽項目逐步納入政府事業(yè)管理，提供一定財政補貼，有可能的應(yīng)免收門票，并提供附加服務(wù)項目供游人選擇，所得收入用于景區(qū)保護。

實施旅游帶動戰(zhàn)略，做大作強遼寧旅游產(chǎn)業(yè)。圍繞旅游業(yè)調(diào)整相關(guān)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，形成大產(chǎn)業(yè)格局。圍繞旅游抓生態(tài)農(nóng)業(yè)體驗區(qū)建設(shè)和旅游商品開發(fā)建設(shè)，搞特色農(nóng)業(yè)旅游；圍繞旅游建設(shè)生態(tài)工業(yè)體驗園區(qū)，開發(fā)相關(guān)遼寧工業(yè)旅游項目；“滿蘊清風(fēng)，多彩遼寧”緊緊抓住遼寧特色文化這種王牌，創(chuàng)新特色文化產(chǎn)品，大力提升遼寧文化旅游份額；溫泉旅游是實現(xiàn)遼寧優(yōu)秀旅游目的地的重要載體，深挖溫泉旅游開發(fā)模式，打造滿足不同消費需求的特色溫泉品牌，努力把溫泉旅游打造成為遼寧旅游業(yè)的制高點。

（四）完善旅游服務(wù)體系，提升旅游業(yè)發(fā)展效益

一是加強旅游業(yè)的公共服務(wù)。要加強城市火車站、長途汽車站和機場等交通運輸環(huán)節(jié)和一些景區(qū)等參觀場所的管理，通過構(gòu)建規(guī)范、高效、穩(wěn)定的管理機制，從制度上做到力量“下沉”，做好基礎(chǔ)公共服務(wù)，優(yōu)化遼寧旅游軟環(huán)境，樹立遼寧良好形象。二是強化旅游中介組織提高旅游服務(wù)和規(guī)范旅游管理的作用。要在健全行業(yè)法律法規(guī)、依法理清旅游管理部門職能邊界的基礎(chǔ)上，激勵行業(yè)自律自治。通過機構(gòu)改革使旅游協(xié)會等旅游中介組織具有獨立法人地位，從根本上樹立為廣大旅游企業(yè)服務(wù)的意識，將現(xiàn)有的旅游酒店星級評定和旅游景區(qū)A級評定等具有強制色彩卻又沒有法律依據(jù)的管理變?yōu)槁糜沃薪榻M織的選擇性服務(wù)，在避免管理部門尋租的同時，進一步減輕旅游企業(yè)負擔(dān)，讓現(xiàn)有的行業(yè)參行標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮提高旅游服務(wù)質(zhì)量的作用，促進行業(yè)管理向行業(yè)服務(wù)轉(zhuǎn)型。

（五）提高旅游隊伍素質(zhì)，夯實旅游業(yè)人才基礎(chǔ)

一是提高旅游人才培養(yǎng)的地位。要把旅游人才培養(yǎng)納入旅游發(fā)展規(guī)劃，不斷提高對旅游人才培養(yǎng)的重視。將旅游行業(yè)的一些職稱也納入勞動社會保障部門的職稱管理，給予相應(yīng)的法定地位(在行業(yè)的一定范圍內(nèi))，從而提高旅游從業(yè)人員社會地位和旅游業(yè)層次。二是加強旅游人才培訓(xùn)力度。一方面，要積極組織開展各種形式的旅游從業(yè)人員培訓(xùn)，加大對旅游人才的培養(yǎng)力度，利用學(xué)習(xí)深造、管理培訓(xùn)、輪崗鍛煉等機會，提升旅游行業(yè)人才的能力和水平，強化人才交流與合作，整合旅游人才資源，提高管理水平，適應(yīng)旅游產(chǎn)業(yè)不斷創(chuàng)新的要求。另一方面，要加強財政對旅游職業(yè)教育的扶持，通過旅游職業(yè)教育快速發(fā)展，為旅游業(yè)發(fā)展提供和儲備充足的旅游管理人才。

（于海志，1978年生，內(nèi)蒙古赤峰市人，內(nèi)蒙古呼倫貝爾學(xué)院講師，研究方向： 旅游學(xué)基礎(chǔ)理論 ）