當前的節(jié)能減排:形勢分析與對策建議

2011年，我國消費總量34.8億噸標準煤，同比增長7%，比上年增加2.3億噸標煤，是2006年以來能源消費增量最多的一年。其中，煤炭、天然氣和電力消費量分別增長9.7%、12%和11.7%。2011年，我國能源消費彈性系數(shù)為0.76，創(chuàng)2006年以來的新高。從節(jié)能情況看，2011年，全國單位GDP能耗同比僅下降2.01%，與全年下降3.5%的目標差距很大。從減排情況看，2011年，化學需氧量、二氧化硫排放量分別下降2%和2.2%，氨氮排放量下降1.52%，均超過減排1.5%的年度目標，但氮氧化物排放量不降反而上升5.73%，與全年減排1.5%的目標差距很大。

一、部分節(jié)能減排指標未完成的主要原因分析

（一）對節(jié)能減排重要性和迫切性的認識尚未真正到位

一些地方?jīng)]有真正從科學發(fā)展觀的角度看待節(jié)能減排，仍然追求GDP的快速增長?！笆濉币?guī)劃綱要確定全國經(jīng)濟年均增長7%左右，但多數(shù)地方確定的預期增長目標仍然是兩位數(shù)。2011年，全國單位GDP能耗計劃下降3.5%，但各省的節(jié)能目標加權(quán)僅為3%左右。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整進展緩慢，高耗能行業(yè)仍然增長較快

2011年，第二、三產(chǎn)業(yè)增加值的比重分別為46.8%和43.1%，第二產(chǎn)業(yè)比重比上年上升0.1個百分點，第三產(chǎn)業(yè)比重比上年下降0.1個百分點，與“十二五”時期第三產(chǎn)業(yè)增加值比重提高4個百分點的目標要求差距很大。在工業(yè)結(jié)構(gòu)中，規(guī)模以上重工業(yè)增加值同比增長14.3%，增速快于輕工業(yè)1.3個百分點。2011年，6大高耗能行業(yè)增加值同比增長12.3%，其中，非金屬礦物制品業(yè)增長18.4%，化學原料及化學制品制造業(yè)增長14.7%，有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)增長13.6%。高耗能的重化工業(yè)發(fā)展過快，帶動了能源消耗的強勁增長。2011年，工業(yè)用電量同比增長11.9%，其中，重工業(yè)用電量增長12.4%，增速高于輕工業(yè)3.1個百分點；鋼鐵、石化、建材等重工業(yè)耗電占全社會用電量的60%以上；電力、鋼鐵、建材和化工行業(yè)耗煤占煤炭消費量的80%以上。

（三）投資增長過快、結(jié)構(gòu)不合理，增加了節(jié)能減排的難度

2011年，固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）同比增長23.8%，高于社會消費品零售總額實際增速6.7個百分點，資本形成總額對全國經(jīng)濟增長的貢獻率達54.2%，比最終消費高2.6個百分點；全國31個?。▍^(qū)、市）中有11個投資增幅達30%以上，有15個增幅達20—30%。投資增長過快必然拉動能源消費需求的剛性增長。

投資結(jié)構(gòu)趨重。2011年，固定資產(chǎn)投資（不含農(nóng)戶）中，第二產(chǎn)業(yè)投資增長27.3%，同比加快5.3個百分點，其中，工業(yè)投資增長26.9%，同比加快5.3個百分點；而第三產(chǎn)業(yè)投資增長21.1%，同比回落5.2個百分點。2011年1—11月，6大高耗能行業(yè)投資同比增長18.6%，較上年同期加快3.9個百分點，其中有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)和非金屬礦物質(zhì)制品業(yè)投資分別增長34.6%和29.8%。由于投資結(jié)構(gòu)趨重，既增加了當前節(jié)能減排的難度，又因加劇了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，而加大了以后節(jié)能減排的壓力。

（四）節(jié)能標準不健全，技術(shù)支撐比較薄弱

目前，節(jié)能標準體系建設(shè)仍然滯后，節(jié)能標準的制定對現(xiàn)有技術(shù)水平遷就多，一些高耗能行業(yè)的準入門檻過低。特別是高耗能產(chǎn)品能耗限額強制性標準和終端用能產(chǎn)品能效標準覆蓋面較窄，大部分工業(yè)用能設(shè)備沒有能效標準，新能源和可再生能源技術(shù)和產(chǎn)品還沒有完善的行業(yè)節(jié)能標準，大型公共建筑和國家機關(guān)辦公建筑的能耗限額標準缺失，適合農(nóng)村地區(qū)的建筑節(jié)能標準基本是空白。

同時，我國節(jié)能減排技術(shù)水平跟不上形勢的需要。具有自主品牌的節(jié)能減排技術(shù)和產(chǎn)品不多，特別是在關(guān)鍵核心技術(shù)方面受制于人。一些行業(yè)能效水平不高，鋼鐵、煉油、乙烯、合成氨、電石等單位產(chǎn)品能耗較國際先進水平高出10—20%。節(jié)能減排技術(shù)和產(chǎn)品推廣應(yīng)用不夠，一些新能源和節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)如太陽能光伏電池制造等，產(chǎn)品多數(shù)用于出口。由于缺少政策鼓勵措施，節(jié)能環(huán)保建材因生產(chǎn)或使用成本相比傳統(tǒng)建材要高出很多，在市場價格方面沒有競爭優(yōu)勢。

二、幾點建議

（一）提高對經(jīng)濟增速放緩的容忍度，堅持不懈地抓好節(jié)能減排工作

能源是經(jīng)濟增長的“血液”，GDP增速越高，能源消耗和污染排放也就越大。推進節(jié)能減排，必須適當控制GDP的增速。在當前經(jīng)濟增速放緩趨勢已經(jīng)確立的情況下，如果過于關(guān)注經(jīng)濟增速的下滑而強調(diào)保增長，就會轉(zhuǎn)移節(jié)能減排的注意力，必須處理好“穩(wěn)增長”與節(jié)能減排的關(guān)系，堅持節(jié)能減排工作不放松，力度不減弱。要認真吸取“十一五”節(jié)能減排工作的經(jīng)驗教訓，嚴格目標責任管理，切實落實地方政府和相關(guān)部門、企業(yè)的責任，把落實五年目標與切實完成年度目標相結(jié)合，防止再次出現(xiàn)“前松后緊”的情況。

（二）加大經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的力度，抑制“兩高”行業(yè)過快增長

要充分利用經(jīng)濟增速放緩這一實行優(yōu)勝劣汰的時機，加快推進結(jié)構(gòu)調(diào)整，提升結(jié)構(gòu)優(yōu)化對節(jié)能減排的貢獻率。有研究測算，我國第三產(chǎn)業(yè)比重每提高1個百分點，同時第二產(chǎn)業(yè)比重降低1個百分點，單位GDP能耗可降低1個百分點。加快發(fā)展服務(wù)業(yè)和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，逐步提高其在國民經(jīng)濟中的比重。加強對投資項目的節(jié)能評估審查，嚴格執(zhí)行環(huán)境影響評價制度，提高“兩高”行業(yè)準入門檻，嚴格控制高耗能行業(yè)和產(chǎn)能過剩行業(yè)固定資產(chǎn)投入，遏制盲目發(fā)展重化工業(yè)的傾向。高能耗產(chǎn)品生產(chǎn)應(yīng)以滿足國內(nèi)需求為主，應(yīng)制定限制生產(chǎn)主要供出口的“兩高”產(chǎn)品的措施，嚴格控制“兩高一資”產(chǎn)品出口。加快淘汰落后產(chǎn)能，嚴格控制落后產(chǎn)能和高耗能產(chǎn)能向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移。盡快制定出臺能源消費總量控制實施方案，實行能耗強度和總量雙控制，倒逼產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級。

“十二五”規(guī)劃綱要提出，到2015年，我國非化石能源占一次能源消費比重要從2010年的8.3%提高到11.4%。但據(jù)行業(yè)統(tǒng)計，2011年，這一比重僅為8%左右，比上年下降0.3個百分點左右。煤炭在我國占一次能源消費的70%左右，而美國一次能源消費中煤炭僅占22%左右。要加快調(diào)整優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，逐步改變目前以煤為主的能源結(jié)構(gòu)，增加優(yōu)質(zhì)化石能源的比重，顯著提高天然氣、核能、可再生能源的供給能力，提高非化石能源比重。城市二氧化硫排放量的90%、氮氧化物排放量的67%、煙塵排放量的70%以及二氧化碳排放量的70%都來自煤炭。要從勘探、開采、洗選、加工、運輸、轉(zhuǎn)化到使用的全過程，大力推進煤炭的清潔生產(chǎn)和高效利用。

（三）加快建立技術(shù)支撐體系，促進節(jié)能減排技術(shù)、產(chǎn)品的研發(fā)推廣和產(chǎn)業(yè)化應(yīng)用

要更加重視節(jié)能減排基礎(chǔ)研究和關(guān)鍵技術(shù)開發(fā)，集中力量攻堅一批關(guān)鍵領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的高新技術(shù)、關(guān)鍵技術(shù)、共性技術(shù)。定期發(fā)布并及時更新重點節(jié)能技術(shù)推廣目錄、重大環(huán)保技術(shù)裝備目錄，編制重點行業(yè)低碳技術(shù)推廣應(yīng)用目錄，建立節(jié)能減排技術(shù)遴選、評定及推廣機制。落實和完善財稅、信貸政策，使重視節(jié)能減排技術(shù)研發(fā)的企業(yè)切實得到好處，使研發(fā)和推廣節(jié)能環(huán)保技術(shù)、產(chǎn)品的企業(yè)能夠有利可圖。加快推進以節(jié)能減排和清潔生產(chǎn)為核心的企業(yè)技術(shù)改造，通過增量投入帶動存量調(diào)整，深入挖掘節(jié)能減排潛力。

（四）加強政策引導，充分發(fā)揮市場機制在推進節(jié)能減排中的作用

適當?shù)慕?jīng)濟政策有助于緩解企業(yè)能源和資源使用過程中的外部效應(yīng)，降低節(jié)能減排成本，增加能源使用和污染排放成本。要防止簡單地用行政手段和計劃行為來抓節(jié)能減排工作，更多采用經(jīng)濟政策和市場手段，來鼓勵和推進節(jié)能減排。加大政府預算內(nèi)投資和財政節(jié)能減排專項資金的投入力度。認真落實和完善支持節(jié)能減排的所得稅、增值稅等優(yōu)惠政策。將更多的不符合節(jié)能標準的高能耗產(chǎn)品和資源消耗品納入消費稅征收范圍，提高能源消耗量較大產(chǎn)品的消費稅稅率。開征環(huán)境保護稅，將一些高能耗產(chǎn)品納入征稅范圍。將水、森林、草場資源等納入資源稅征稅范圍，提高需重點保護或限制開采的能源資源的資源稅稅額。深化資源性產(chǎn)品價格改革。加快推進銷售電價改革，試行居民用電階梯價格制度；對能源消耗超過單位產(chǎn)品能耗限額標準的企業(yè)，實行懲罰性電價。推進天然氣價格改革和按熱值計價工作，逐步理順天然氣與可替代能源的比價關(guān)系。深化環(huán)境收費改革，適當提高排污費和垃圾處理收費標準。加強節(jié)能發(fā)電調(diào)度，加快推行電力需求側(cè)管理、合同能源管理、節(jié)能自愿協(xié)議等節(jié)能新機制。完善主要污染物排污權(quán)有償使用和交易制度，建立健全排污權(quán)交易市場；鼓勵、規(guī)范自愿減排交易活動，開展碳排放交易試點，推進碳排放權(quán)交易市場建設(shè)。

（五）高度重視建筑領(lǐng)域的節(jié)能減排工作

目前，我國建筑能耗占全社會總能耗比重接近30%，而且隨著城鎮(zhèn)化率和人民生活水平的不斷提高，建筑能耗將快速增長，預計到2020年，建筑用能比重或?qū)⒊^全社會總能耗的1/3。但目前全國城鎮(zhèn)累計建成的節(jié)能建筑面積僅占既有建筑總量的1/5左右，北方城鎮(zhèn)地區(qū)既有建筑單位面積采暖能耗是相同氣候條件發(fā)達國家的2—3倍。要切實加強建筑節(jié)能工作，加大對新建建筑執(zhí)行節(jié)能標準的監(jiān)管力度，提高建筑節(jié)能標準的執(zhí)行率。擴大既有建筑節(jié)能改造規(guī)模和范圍，加快推進可再生能源的建筑應(yīng)用。對實行集中供熱的建筑分步驟實行供熱分戶計量、按照用熱量收費的制度。加強城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理，優(yōu)化城鎮(zhèn)結(jié)構(gòu)和功能布局，提高城市建筑壽命，控制不合理的建筑能耗。積極倡導綠色低碳消費，從需求側(cè)減緩節(jié)能減排壓力。

（作者單位：中國財政經(jīng)濟出版社）