低碳背景下的資源稅制改革

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，由于我國(guó)資源稅存在征稅范圍過窄、計(jì)稅依據(jù)不合理、稅率偏低等方面的原因，造成生產(chǎn)環(huán)節(jié)的過度開采、消費(fèi)環(huán)節(jié)的過度消耗、污染浪費(fèi)等嚴(yán)重的負(fù)外部性問題，資源稅在許多方面已不能適應(yīng)當(dāng)前我國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)下的發(fā)展模式，資源稅的改革與完善已成為“十二五”期間稅制改革的重要內(nèi)容之一。

關(guān)鍵詞：改革與完善 資源稅 稅制改革

一、現(xiàn)行資源稅存在的主要問題

資源稅是對(duì)在我國(guó)境內(nèi)從事資源開采的單位和個(gè)人征收的稅種。當(dāng)前的資源稅已不適應(yīng)我國(guó)的低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展模式，還存在許多有待完善的方面：

（一）稅制設(shè)計(jì)不適應(yīng)低碳經(jīng)濟(jì)下的發(fā)展模式

現(xiàn)行資源稅主要是為了調(diào)解資源的級(jí)差收入，沒有考慮把資源開采所產(chǎn)生的外部成本內(nèi)部化，也沒有考慮開采回采率的差別。有資料顯示，我國(guó)煤礦回采率不足30%，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦回采率僅15%，有些甚至低于10%（發(fā)達(dá)國(guó)家的回采率一般是65%），其結(jié)果是，礦山企業(yè)在開采資源產(chǎn)品時(shí)，為降低成本，獲取最高的產(chǎn)值和利潤(rùn)，往往采富棄貧、采易棄難、采厚棄薄、采大棄小，造成資源損失。由于開采回采率偏低，使礦山服務(wù)年限縮短，嚴(yán)重危害到環(huán)境和生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展。

（二）資源稅的計(jì)稅依據(jù)不科學(xué)

現(xiàn)行資源稅暫行條例規(guī)定：納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品直接用于銷售的，以銷售數(shù)量為課稅依據(jù)；納稅人開采或者生產(chǎn)應(yīng)稅產(chǎn)品用于自己使用的，以自用數(shù)量為課稅依據(jù)。這樣，企業(yè)無(wú)論開采多少資源產(chǎn)品，只要是不用于銷售或者自用，就無(wú)需納稅。這勢(shì)必造成資源生產(chǎn)企業(yè)可以通過囤積居奇降低總體稅負(fù)，而不必付出任何支出。

（三）資源稅課稅范圍過窄

資源包括的范圍很廣，如礦產(chǎn)資源、土地資源、水資源、動(dòng)植物資源、海洋資源、太陽(yáng)能資源等。我國(guó)資源稅目前的征稅范圍包括石油、天然氣、煤炭、金屬類礦產(chǎn)、非金屬類礦產(chǎn)以及鹽等7種礦產(chǎn)資源，即選擇了級(jí)差收入差異較大、資源較為普遍的七個(gè)項(xiàng)目列為征稅范圍，對(duì)其他自然資源如水、森林、草原、海洋、稀土和上百種的非礦產(chǎn)品等重要的自然資源沒有征稅，導(dǎo)致征稅范圍過窄，難以遏制對(duì)其他自然資源的過度開采，并使利用資源生產(chǎn)的下游產(chǎn)品比價(jià)不合理，刺激了對(duì)非稅資源的掠奪性開采和使用。

（四）稅率偏低，缺少價(jià)格彈性

我國(guó)的資源稅從1984年至今除了進(jìn)行個(gè)別項(xiàng)目的稅率調(diào)整之外，基本沒有作大的調(diào)整，稅率偏低，資源稅收入在總稅收收入中的比重偏低。表1是近幾年資源稅占全國(guó)總稅收收入的比例指標(biāo)。

從2007—2010年4年間的有關(guān)數(shù)據(jù)看，資源稅在當(dāng)年稅收總額中比重僅為0.5—0.6%。

由于資源稅一直采用的是從量定額稅率且稅率低，使資源稅收入占企業(yè)銷售成本的比例很低，有的只有1%左右（而國(guó)外約為10%），不能反映資源的稀缺程度和開采使用過程中對(duì)環(huán)境損害的外部成本，沒有達(dá)到節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的目的，更不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變和低碳循環(huán)經(jīng)濟(jì)的需要。

二、改革和完善我國(guó)資源稅收制度的建議

（一）逐步擴(kuò)大資源稅征稅范圍，調(diào)整資源稅征稅項(xiàng)目

針對(duì)現(xiàn)行資源稅征稅范圍較窄的現(xiàn)實(shí)，應(yīng)擴(kuò)大征稅范圍。第一，進(jìn)一步將所有不可再生資源或者再生周期較長(zhǎng)、再生難度較大的資源納入征稅范圍，包括灘涂資源、地?zé)豳Y源等。第二，將我國(guó)較為稀缺的再生資源納入征稅范圍，如針對(duì)當(dāng)前水資源嚴(yán)重浪費(fèi)的現(xiàn)實(shí)，可將水資源納入征稅范圍，包括河流、湖泊、地下水、礦泉水、人工水庫(kù)以及各應(yīng)稅原礦礦種等。第三，將資源供給缺乏彈性、不宜大量消耗的綠色資源產(chǎn)品，如草原資源、原木和森林資源、海洋資源等，納入征稅范圍，提高資源稅制的環(huán)保效能。第四，對(duì)于一些非資源稅條例規(guī)定的砂土、普通粘土、普通砂、碎石等儲(chǔ)量較大，用途廣泛，需求量大，資源隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、房地產(chǎn)開發(fā)等建設(shè)項(xiàng)目逐年增加，而逐步減少的資源，納入稅收調(diào)控資源的范圍之內(nèi)。

同時(shí)，調(diào)整資源稅征稅稅目。根據(jù)開采的資源種類，在精心設(shè)計(jì)一級(jí)稅目的基礎(chǔ)上，科學(xué)合理設(shè)計(jì)二級(jí)稅目，將同類資源產(chǎn)品的不同品種以二級(jí)稅目的形式加以區(qū)分，以便進(jìn)行不同的稅率設(shè)計(jì)。另外，可將城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用等稅種都是為保護(hù)土地資源的稅種，并入資源稅，作為資源稅的一個(gè)稅目，使資源稅覆蓋面更為全面。

（二）科學(xué)設(shè)計(jì)計(jì)稅依據(jù)

改變現(xiàn)行資源稅以銷售量和自用數(shù)量為依據(jù)計(jì)算稅額的方法。根據(jù)資源的稀缺性、不可再生性和不可替代性的特點(diǎn)，確定不同資源產(chǎn)品資源稅的計(jì)稅依據(jù)。 對(duì)于實(shí)行從價(jià)定率計(jì)征的資源產(chǎn)品，可按銷售額計(jì)算征收；對(duì)于從量定額計(jì)征的資源產(chǎn)品，可將現(xiàn)行的以銷售數(shù)量和自用數(shù)量為依據(jù)的計(jì)稅辦法調(diào)整為以實(shí)際產(chǎn)量為依據(jù)的計(jì)稅辦法，以促進(jìn)資源開采企業(yè)最大限度地提高資源開采率，避免資源的開采浪費(fèi)。可以探討以實(shí)際可采儲(chǔ)量為計(jì)稅依據(jù)，先行繳納稅款，以后再根據(jù)企業(yè)的回采率給予稅收返還，回采率越高，返還的稅款就越多。這樣在某種程度上促使企業(yè)提高回采率、合理開發(fā)利用資源。

（三）實(shí)行彈性差別稅率

應(yīng)在調(diào)整稅目的基礎(chǔ)上，根據(jù)資源種類、稀缺程度、人類的依賴程度、同類資源品位的貧富差異、地理位置、開采的難易程度、自身的開采成本及其替代品的開采成本以及該行業(yè)的經(jīng)濟(jì)利潤(rùn)等因素對(duì)資源產(chǎn)品進(jìn)行分類，分別采取不同的計(jì)稅依據(jù)和設(shè)計(jì)不同的稅率。如在采礦業(yè)稅目的設(shè)計(jì)上，對(duì)于那些不可再生、不可替代的稀缺資源課以重稅，對(duì)于開采成本高和開采難度較大，產(chǎn)品消耗后污染程度較小的稅目采取低稅率。實(shí)行彈性差別稅率，既要充分體現(xiàn)調(diào)節(jié)級(jí)差收益的作用，又要在資源產(chǎn)品價(jià)格的不同時(shí)期適當(dāng)調(diào)節(jié)資源稅率，為資源開采企業(yè)的發(fā)展提供一個(gè)適度發(fā)展的制度空間，具體如下：

1、調(diào)整稅率形式，從量與從價(jià)稅率相結(jié)合

首先，依據(jù)資源產(chǎn)品的需求彈性，對(duì)不同的資源產(chǎn)品規(guī)定不同的稅率。對(duì)于一些需求價(jià)格彈性較小、且?guī)缀鯖]有替代品的的資源產(chǎn)品，如鹽，可仍然采用從量定額征收的方法；對(duì)于一些需求價(jià)格彈性較大的資源產(chǎn)品，除石油、天然氣外還應(yīng)考慮煤炭等產(chǎn)品，采用從價(jià)定率計(jì)征。

2、考慮開采效率，稅率設(shè)計(jì)以資源回采率為基礎(chǔ)

對(duì)于某些礦產(chǎn)資源產(chǎn)品，在設(shè)計(jì)資源稅率時(shí)，應(yīng)考慮資源的開采效率，以開采回采率為基礎(chǔ)，對(duì)回采率高的企業(yè)采用低稅率，對(duì)回采率低的企業(yè)采用高稅率。

（四）加強(qiáng)稅收征管，完善納稅人信息系統(tǒng)

為加強(qiáng)稅收征管、提高征稅效率，應(yīng)對(duì)納稅人實(shí)施分類管理，完善納稅人信息系統(tǒng)。首先，加強(qiáng)納稅人的申報(bào)與登記管理，建立以工商、安監(jiān)、公安注冊(cè)登記為源頭信息網(wǎng)絡(luò)體系，建立和完善資源稅重點(diǎn)稅源監(jiān)控和稅收源泉控制機(jī)制，防止漏征漏管。其次，根據(jù)納稅人的資源產(chǎn)品種類和開采規(guī)模進(jìn)行分類，由稅務(wù)機(jī)關(guān)對(duì)不同類別納稅人采取不同的管理措施，合理配置有限的征管資源。對(duì)大型企業(yè)，應(yīng)提供專門的個(gè)性化服務(wù)，減少大企業(yè)涉稅風(fēng)險(xiǎn)；對(duì)中小企業(yè)實(shí)行查賬和核定征收管理；對(duì)個(gè)體工商戶加強(qiáng)定額管理。根據(jù)資源企業(yè)稅收管理的特殊要求，細(xì)化征收管理?xiàng)l例，提高資源行業(yè)稅收征管效益。

參考文獻(xiàn)：

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〔此文為河南省科學(xué)技術(shù)廳“河南省2011年軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目‘低碳經(jīng)濟(jì)下的資源稅改革研究’（項(xiàng)目編號(hào)：112400420052）”的部分研究成果〕

（王潔莉，1962年生，河南新鄉(xiāng)人，鄭州工業(yè)貿(mào)易學(xué)校經(jīng)濟(jì)管理系高級(jí)講師、北京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)在職博士研究生。研究方向：發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)、教育經(jīng)濟(jì)學(xué)、會(huì)計(jì)與稅收法律法規(guī)等）