山東省節(jié)能減排政府規(guī)制長效機制的構(gòu)建策略

韓慧健 辛況 陶續(xù)云

摘 要：自市場化改革以來，中國經(jīng)濟在獲得快速增長的同時也付出了慘重的資源和環(huán)境代價。若要維持經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，需要對節(jié)能減排頒布實施對應(yīng)的政府政策，特別是建立節(jié)能減排的政府規(guī)制長效機制。但目前尚未形成此長效機制，這是導致能源與環(huán)境問題不能得到很好解決的根源。因此，本文選擇山東省作為典型地區(qū)進行節(jié)能減排的政府規(guī)制政策長效機制構(gòu)建，首先探討了進行節(jié)能減排規(guī)制的必要性；在此基礎(chǔ)上借鑒國外節(jié)能減排規(guī)制實踐經(jīng)驗，挖掘山東省節(jié)能減排規(guī)制取得的成績與存在的問題；最終構(gòu)建山東省節(jié)能減排規(guī)制的長效機制。

關(guān)鍵詞：節(jié)能減排；政府規(guī)制；長效機制；策略

1、導論

大多數(shù)發(fā)達國家在工業(yè)化進程中，高速的經(jīng)濟增長導致能源被過度開發(fā)，同時造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞，即經(jīng)歷“在經(jīng)濟發(fā)展達到中等發(fā)達水平之前環(huán)境隨經(jīng)濟發(fā)展而惡化”的倒U型環(huán)境庫茲涅茨曲線（Grossman and Krueger，1991，1993）的兩難區(qū)間。通過計量分析可知，中國的經(jīng)濟增長尚未突破此兩難區(qū)間。中國的能源消費總量逐年上升，從2001的13.8 億噸標準煤上升到2005年的22.5億噸標準煤，增長62.2％。按此趨勢，到2020年，能源消耗總量可能超過35億噸，中國將會出現(xiàn)能源危機。同時環(huán)境污染問題嚴重。據(jù)世界銀行統(tǒng)計，中國每年僅空氣和水污染造成的經(jīng)濟損失相當于其GDP的8%-12%。

山東省作為經(jīng)濟第二大省面臨著同樣的問題。2005年，山東省工業(yè)綜合能源消耗1.83億噸標準煤，萬元工業(yè)增加值能耗達到2.44噸標準煤。2008年,全省共消耗了約3億噸標準煤，占全國總消耗量的10%，位居全國第一。與此相伴的是環(huán)境的重度污染。統(tǒng)計資料顯示，2006年山東省二氧化硫與化學需氧量排放量分別為196.15萬噸、75.8萬噸，居于全國前列。在全省17城市納入監(jiān)測的47處城市生活飲用水源地中，18處地表水水源地中有超標項目的水源地10處，占55.6%，29處地下水水源地中有超標項目的水源地4處，占13.8%。此外，由于山東省工業(yè)結(jié)構(gòu)長期偏重的特性，帶來了先天性的高耗能、高排放，并且當前經(jīng)濟回暖，新建、擴建項目增多，種種因素給山東省節(jié)能減排帶來了較大壓力。因此，山東省節(jié)能減排任重而道遠。

2、節(jié)能減排規(guī)制的必要性和可行性

目前，國際前沿的節(jié)能減排的理論依據(jù)，分別從可持續(xù)發(fā)展理論、能源與資本替代理論、環(huán)境資源的公共品性和負外部性四個方面提出節(jié)能減排政府規(guī)制的必要性。

可持續(xù)發(fā)展理論?？沙掷m(xù)發(fā)展理論是關(guān)于自然、科學技術(shù)、經(jīng)濟、社會協(xié)調(diào)發(fā)展的理論和戰(zhàn)略。自提出可持續(xù)發(fā)展概念以來，國內(nèi)外眾多學者從不同的角度對其內(nèi)涵進行了概括和總結(jié)。但基本共識是，可持續(xù)發(fā)展至少包含三層含義：其一，生態(tài)持續(xù)性。不超越生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)更新能力的發(fā)展，使人類的發(fā)展與地球承載能力保持平衡；其二，經(jīng)濟持續(xù)性。在保證自然資源的質(zhì)量和其所提供服務(wù)的前提下，使經(jīng)濟發(fā)展的利益達到最大限度；其三，社會可持續(xù)性。資源在當代人群之間以及代與代人群之間公平合理的分配?？沙掷m(xù)發(fā)展理論為節(jié)能減排規(guī)制初步制定了政策戰(zhàn)略目標。

能源與資本的替代理論。能源替代理論以微觀生產(chǎn)理論為基礎(chǔ)，研究整體經(jīng)濟或制造業(yè)部門的能源、資本和勞動之間的替代關(guān)系。能源和資本可替代的原因在于，隨著能源價格的提高，節(jié)能技術(shù)大量使用，節(jié)能資本的投入使能源消耗下降，因而兩者表現(xiàn)為替代關(guān)系。1 能源與資本的可替代性說明必須加大節(jié)能投入，資本替代能源包括技術(shù)革新和提高能源效率。

環(huán)境資源的公共品性。公共品，指可以集體享用、具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品或服務(wù)。大氣、江河湖泊、海洋、地下水等環(huán)境資源都被認為是可以無償使用的公共資源；而土地、森林、礦山等環(huán)境資源，在實踐中也被當作公共資源使用，這樣就使得這些環(huán)境資源具有了公共品的性質(zhì)。環(huán)境公共資源既是公共所有在使用中就會被過度開發(fā)利用，最終造成環(huán)境公共資源的破壞。解決這一問題的辦法就是明晰環(huán)境公共資源的產(chǎn)權(quán)，并向使用者收取費用，這就需要借助政府規(guī)制的力量。

外部性。所謂外部性是指經(jīng)濟主體(企業(yè)或個人)將成本強加于或?qū)⒗鎺Ыo沒有與之有交易的一方，即指經(jīng)濟活動中的私人成本與社會成本或私人收益與社會收益不一致的現(xiàn)象，有負外部性與正外部性之分。前者是指某一經(jīng)濟活動的私人成本小于社會成本的情況，后者是指私人收益小于社會收益的情況。外部性的存在說明，市場機制在解決能源配置與環(huán)境污染問題上存在失靈。由此，需要政府干預來降低外部性發(fā)生的可能性。

鑒于能源的公共品性和環(huán)境問題的負外部性，高能耗和重污染問題依靠市場機制自身難以解決，所以必須依靠政府實施規(guī)制。目前發(fā)達國家采取了眾多節(jié)能減排規(guī)制措施，現(xiàn)將主要措施列舉如下：其一，傳統(tǒng)的命令控制型規(guī)制政策。即通過實施法律法規(guī)或行政命令來促使經(jīng)濟主體遵守節(jié)能減排標準，比如美國聯(lián)邦先后通過《水污染控制法》、《能源政策和保護法》等，并依此成立相應(yīng)的政府規(guī)制機構(gòu)來對環(huán)境質(zhì)量進行監(jiān)控。其二，基于市場的激勵型規(guī)制政策。其主要特征是利用市場信號激勵引導企業(yè)節(jié)約能源和消減污染，實現(xiàn)環(huán)境目標。因為不需要政府額外的資金支出，此政策是國外普遍采用的節(jié)能減排措施。比如美國根據(jù)能效指標不同，減稅額度分別為10%或20%；丹麥按照工業(yè)生態(tài)學的原理，建立工業(yè)生態(tài)園區(qū)。其三，信息披露政策。這類政策旨在通過披露能源浪費者和污染者的相關(guān)信息，用利益相關(guān)者的壓力促使污染者采取節(jié)能減排措施。其四，政府率先示范，樹立公眾的節(jié)能減排意識。總之，國外的研究和實踐已為中國政府如何規(guī)制節(jié)能減排提供了借鑒，對山東省提高節(jié)能減排規(guī)制績效，降低能耗和改善環(huán)境具有很強的現(xiàn)實意義。

3、山東省節(jié)能減排規(guī)制現(xiàn)狀及存在的問題

山東省節(jié)能減排規(guī)制政策取得了良好發(fā)展，目前已初步形成了命令與控制政策、基于市場的規(guī)制政策、信息披露政策等組成的節(jié)能減排政策體系。

命令與控制政策。伴隨著十幾年的經(jīng)濟高速增長，山東省先后頒布實施各項環(huán)境和能源的法規(guī)、標準，如2007年下發(fā)的《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作實施方案的通知》和2009年施行的中國首部省級公共機構(gòu)節(jié)能管理辦法——《山東省公共機構(gòu)節(jié)能管理辦法》，在全省公共機構(gòu)實行節(jié)能目標責任制、建立能源消費計量制度和進行能源消費定額管理等。另外，山東省還執(zhí)行污染物排放標準和發(fā)放排污許可證等命令型控制政策。

基于市場的規(guī)制政策。近年來，山東省出臺了一系列提倡節(jié)能的政策措施，主要包括財政補貼、稅收、價格、信貸和政府采購政策。政府設(shè)立節(jié)能專項資金，對重點節(jié)能工程給予補貼，對資源綜合利用企業(yè)給予稅收優(yōu)惠，對節(jié)能技術(shù)進步、重大節(jié)能成果給予資金獎勵?；谑袌龅臏p排規(guī)制政策主要有以下三種：一是環(huán)境稅費，包括征收排污費和征收資源稅費或生態(tài)補償稅費。從總體上看，環(huán)境稅費與山東省環(huán)境現(xiàn)狀基本適應(yīng)，適用于大氣、水、固體等污染物的控制領(lǐng)域和汽油、煤炭等資源的限制利用領(lǐng)域。二是補貼和“以獎代補”。補貼是一種對直接減污成本的償還或者是對每單位排污減少的固定支付。1 2006年以來，省財政拿出1.5億元用于可再生能源工程建設(shè)補貼，發(fā)出了利用可再生能源可獲政府補貼的信息，有力地調(diào)動了公眾的積極性。三是排污權(quán)交易。2005年，山東省實施《電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》，2007再次制定《山東省電力行業(yè)二氧化硫排污權(quán)交易管理暫行辦法》，以此探索用經(jīng)濟手段控制二氧化硫污染的新機制。

信息披露政策。其一，節(jié)能監(jiān)督和環(huán)保監(jiān)督。2005年省政府出臺了《山東省節(jié)能監(jiān)察辦法》，對實施節(jié)能監(jiān)督檢查可采取的措施行為作了明確規(guī)定。目前山東省已建立起省、市、縣三級環(huán)境自動監(jiān)控中心，監(jiān)測企業(yè)和城鎮(zhèn)污水處理常的超標排放問題。其二，清潔生產(chǎn)。2003年山東開始貫徹落實《清潔生產(chǎn)促進法》。山東?；瘓F就是施行清潔生產(chǎn)的典范企業(yè)，已被國家發(fā)改委等六部委確定為全國首批循環(huán)經(jīng)濟試點企業(yè)之一。其三，環(huán)境標志認證。1993年山東省率先成立了“環(huán)境標志產(chǎn)品認證工作辦公室”，主要負責本省申請認證產(chǎn)品的審查、取證和日常監(jiān)督檢查。其四，自愿協(xié)議。2003年4月22日，中國第一個節(jié)能自愿協(xié)議由山東省經(jīng)貿(mào)委與濟鋼、萊鋼簽署。2004年，兩大鋼鐵企業(yè)共實現(xiàn)節(jié)能效益1.22億元，取得了良好的社會、經(jīng)濟、環(huán)保效益。

盡管經(jīng)過30多年的節(jié)能減排規(guī)制，山東省節(jié)能減排規(guī)制取得一定的成效，但目前仍存在一些問題。

3.1 節(jié)能減排規(guī)制制度亟待完善

首先，節(jié)能減排規(guī)制權(quán)力分散且缺乏協(xié)調(diào)。節(jié)能減排規(guī)制涉及到多個領(lǐng)域，應(yīng)有綜合協(xié)調(diào)的決策體系，但目前各體系尚未真正地融合在一起。其次，監(jiān)督處罰與執(zhí)法監(jiān)管能力不足。節(jié)能減排規(guī)制機構(gòu)受資金、人員、技術(shù)和規(guī)制制度的制約，監(jiān)督處罰能力有限，從而造成環(huán)境違法現(xiàn)象時有發(fā)生。再次，節(jié)能和環(huán)境規(guī)制機構(gòu)缺乏獨立性。2 節(jié)能和環(huán)境規(guī)制機構(gòu)受到地方政府甚至同級政府中經(jīng)濟主管部門的制約，當經(jīng)濟發(fā)展與節(jié)能和環(huán)境規(guī)制存在沖突時，節(jié)能和環(huán)境規(guī)制會被迫放松，這大大降低了規(guī)制效率。

3.2 節(jié)能減排規(guī)制政策工具相對落后3

命令與控制政策是當前主要的節(jié)能減排規(guī)制政策。命令與控制政策最主要的問題是標準設(shè)定偏低，處罰力度不夠。排污費征收水平遠遠低于運轉(zhuǎn)和維護污染處理設(shè)施的邊際費用，形成了對企業(yè)治污的逆向激勵。受節(jié)能減排規(guī)制制度的制約，信息披露和參與機制政策以及交易許可證制度仍處于試點階段。

3.3 節(jié)能減排資金投入不足

目前的問題是過分依賴政府甚至成為政府單方面的行為和責任，而企業(yè)投入不足，社會資金沒有得到充分利用。當前節(jié)能減排項目資金主要來源于政府推進的示范工程和企業(yè)自籌資金，點多面少，資金量小，項目效果不近人意。一些省市雖然利用財政資金支持節(jié)能項目，但資金保障程度較低，資金無法滾動使用，同時資金和項目也不能做到公開、公正，致使資金的利用效率偏低。

3.4 節(jié)能減排規(guī)制中存在“規(guī)制俘獲”問題

所謂節(jié)能減排的“規(guī)制俘虜”行為是指某些能耗高、排污重企業(yè)通過游說規(guī)制者制定有利于自身技術(shù)經(jīng)濟狀況的規(guī)制制度，或是不利于競爭企業(yè)的規(guī)制制度，以增強自身的競爭優(yōu)勢，提高競爭對手的成本，或阻止?jié)撛诘母偁幷哌M人市場。雖然規(guī)制俘虜和尋租行為具有隱蔽性，很難直接觀察到，但大量能耗高、污染重的企業(yè)未受到應(yīng)有處罰，以及某些地方政府支持環(huán)境違法行為等現(xiàn)象，可以間接證明規(guī)制俘虜與尋租的存在。

4、山東省節(jié)能減排長效機制的構(gòu)建

4.1 重構(gòu)節(jié)能減排規(guī)制制度

完善多方利益集團的參與機制。首先，在政策制定過程中與相關(guān)利益集團進行充分交流。通過信息交流，規(guī)制者可以充分了解各利益集團的需求和服從規(guī)制面臨的阻礙，相關(guān)利益集團可以獲取規(guī)制信息和其它利益集團的信息，這有利于制定具有可行性的節(jié)能減排規(guī)制政策。其次，培育相關(guān)利益集團。部分利益集團具有參與節(jié)能減排規(guī)制的意愿，但是受自身發(fā)展程度的制約難以有效參與規(guī)制，如環(huán)保產(chǎn)業(yè)、環(huán)保組織等。從政策上消除制約相關(guān)利益集團發(fā)展的障礙，甚至采取支持相關(guān)利益集團發(fā)展的政策能有效促進利益集團參與節(jié)能減排規(guī)制。

改善節(jié)能減排規(guī)制結(jié)構(gòu)的治理。首先，借鑒國際經(jīng)驗構(gòu)建比較完善的節(jié)能減排管理體系。建議依法成立專門的節(jié)能規(guī)制機構(gòu),完善政府層級的節(jié)能環(huán)保管理體系,并實行嚴格的問責制。同時,引導企業(yè)將節(jié)能減排內(nèi)化為企業(yè)戰(zhàn)略,最終構(gòu)建政府、民間組織及企業(yè)三層科層結(jié)構(gòu)的節(jié)能減排管理體系。其次，提高節(jié)能減排規(guī)制機構(gòu)監(jiān)督處罰能力。政策設(shè)計再合理若沒有有效的監(jiān)督處罰也無法實施。增進監(jiān)督處罰能力一方面需要為規(guī)制機構(gòu)提供更多的資金、技術(shù)、人員，另一方面要減少規(guī)制機構(gòu)與能耗高、污染重的企業(yè)之間出現(xiàn)尋租、規(guī)制俘虜?shù)葐栴}的可能性。再次，完善相關(guān)訴訟制度。一要擴大起訴人資格范圍和受案范圍；二要激勵公眾參與環(huán)保并降低其參與成本，如提高損害賠償、補償訴訟費用等。三要改進節(jié)能減排規(guī)制聽證制度。

4.2 調(diào)整優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

控制高能耗、高污染行業(yè)。一是，從存量上加快結(jié)構(gòu)調(diào)整，盡快淘汰那些能耗高、污染大的落后生產(chǎn)能力，如小鋼鐵、小水泥、土焦、改良焦等。二是，在增量上從嚴控制新建“兩高”項目。為此，要嚴把土地、信貸兩個閘門，提高節(jié)能環(huán)保市場準入門檻；要嚴格執(zhí)行新建項目節(jié)能評估審查、環(huán)境影響評價制度，建立相應(yīng)的項目審批問責制。

突出發(fā)展服務(wù)業(yè)。為繁榮發(fā)展服務(wù)業(yè)，山東省應(yīng)深化電信、鐵路、民航等服務(wù)行業(yè)改革，放寬市場準入，引入競爭機制；要大力發(fā)展旅游、會展、物流、信息、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，努力提高這些產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中的比重；要建立公開、平等、規(guī)范的服務(wù)業(yè)準入制度。

大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。國家《高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展“十一五”規(guī)劃》首次明確了“十一五”期間我國需要重點發(fā)展的八大高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。山東省應(yīng)以此為指導，結(jié)合實際制定高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃；建立和完善技術(shù)創(chuàng)新政策體系，加大對高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的扶持力度；構(gòu)建區(qū)域創(chuàng)新系統(tǒng)，大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群。

4.3 創(chuàng)新節(jié)能減排規(guī)制政策工具

完善節(jié)能減排的財稅政策。各級政府在財政預算中安排一定資金，采用補助、獎勵等方式，支持節(jié)能減排重點工程、可再生能源開發(fā)利用、高效節(jié)能產(chǎn)品和節(jié)能新機制推廣，支持節(jié)能管理能力建設(shè)及污染減排監(jiān)管體系建設(shè)等。

加強節(jié)能環(huán)保領(lǐng)域金融服務(wù)創(chuàng)新。環(huán)保部門與金融部門建立環(huán)境信息通報制度，將企業(yè)環(huán)境違法信息納入人民銀行企業(yè)征信系統(tǒng)。金融機構(gòu)要把企業(yè)的環(huán)境信息作為對企業(yè)進行信貸授信以及企業(yè)融資的重要參考依據(jù)。

減少市場壁壘，創(chuàng)建新市場。比如，為促進電力行業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭，可以逐步擴大公用事業(yè)的運營范圍和水平，以促進不同市場層次上的競爭。整體來看，西方國家采取此類措施使得節(jié)能減排績效得以改善，更加靈活的公用事業(yè)管理體制能提高各種基于市場的節(jié)能減排控制政策的效率。

4.4 大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟

傳統(tǒng)經(jīng)濟的生產(chǎn)模式是“資源—產(chǎn)品—廢物”，循環(huán)經(jīng)濟的生產(chǎn)模式是“資源—產(chǎn)品—再生資源”，以最小的資源和環(huán)境成本，取得最大的經(jīng)濟社會效益，是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的有機結(jié)合。

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，不能局限于“廢棄物回收利用”，而是要全方位覆蓋到企業(yè)、區(qū)域、產(chǎn)業(yè)、社會等各個層面。在企業(yè)層面，要促使企業(yè)從生產(chǎn)理念、工藝設(shè)計、產(chǎn)品設(shè)計上走循環(huán)之路，通過提高技術(shù)和改進工藝，節(jié)能降耗；在區(qū)域?qū)用?，要按照工業(yè)生態(tài)學的原理，通過企業(yè)間的物質(zhì)集成、能量集成和信息集成，形成產(chǎn)業(yè)間的代謝和共生耦合關(guān)系，從而使資源能夠做到物盡其用；在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層面，要逐步以知識密集、技術(shù)密集、資本密集的環(huán)境友好型產(chǎn)業(yè)取代現(xiàn)有的資源密集型和土地密集型產(chǎn)業(yè)；在社會層面，要動員、激勵全社會節(jié)約和集約利用資源。

4.5 完善節(jié)能減排投入和信息傳播機制

加大節(jié)能減排投入，完善節(jié)能減排投入機制。加快構(gòu)建政府引導、企業(yè)為主和社會參與的多元節(jié)能減排投入機制，多渠道籌措節(jié)能減排資金。按照“誰污染、誰治理，誰投資、誰受益”的原則，促使企業(yè)承擔污染治理責任。

重視信息傳播和服務(wù)能力的建設(shè)，推動全民參與節(jié)能減排活動。效仿發(fā)達國家建立信息發(fā)布制度，利用現(xiàn)代信息傳播技術(shù)，引導企業(yè)挖潛改造。引導用戶和消費者購買節(jié)能型產(chǎn)品，促進企業(yè)加快高效節(jié)能產(chǎn)品的研發(fā)。推行合同能源管理，為企業(yè)實施節(jié)能改造提供診斷、設(shè)計、融資、改造、運行、管理一條龍服務(wù)。

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Construction Strategies of the Long-term Government Regulations

Mechanism of Energy Saving and Emission Reduction in Shandong Province

HAN Hui-jian XIN Kuang TAO Xu-yun

(Shandong University of Finance and Economics 250014 )

Abstract：Since the market-oriented reforms, Chinas access to rapid economic growth has been at the expense of resources and the environment. To maintain the sustainable development of economy, the government need to imply the corresponding policies on energy saving and emission reduction, especially the establishment of the long-term government regulation mechanism. However, this mechanism has not yet been established, which leads to the energy and environmental problems. Thus, this article chooses Shandong Province as the typical area to establish the long-term government regulation mechanism of energy saving and emission reduction. First, this article investigates the necessity of government regulations on energy saving and emission reduction. Based on the necessity mentioned above, we draw lessons from the foreign experience of energy saving and emission reduction regulations. Then, energy-saving and emission reduction regulation's achievements and existing problems in Shandong province are demonstrated. Finally, we construct the long-term government regulation mechanism of energy saving and emission reduction in Shandong Province.

Keywords: energy saving and emission reduction, government regulation, long-term mechanism, strategy