商業(yè)銀行的公共性理論

摘 要：長(zhǎng)期以來(lái)，人們大多只看到了商業(yè)銀行的商業(yè)性，其公共性往往被忽略。其實(shí)，商業(yè)銀行也具有一定的公共性。這來(lái)源于商業(yè)銀行的特殊性，商業(yè)銀行是一個(gè)受到特殊保護(hù)的行業(yè)，商業(yè)銀行具有特許權(quán)價(jià)值，這是一種法律特權(quán)。由于我國(guó)商業(yè)銀行受到的保護(hù)比較多，商業(yè)銀行準(zhǔn)入比較困難，其特許權(quán)價(jià)值較大，再加之我國(guó)的金融發(fā)展水平不高，銀行管理水平和能力不高，弱勢(shì)群體數(shù)量龐大，承受能力有限，因此，我國(guó)商業(yè)銀行提供的免費(fèi)服務(wù)應(yīng)該多些，而不能完全照搬發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)商業(yè)銀行的定價(jià)機(jī)制。商業(yè)銀行完全定價(jià)權(quán)的獲得則取決于其市場(chǎng)準(zhǔn)入的開(kāi)放程度和特許權(quán)價(jià)值的大小。

關(guān)鍵詞：銀行服務(wù)收費(fèi)；公共性；特許權(quán)；金融消費(fèi)者

中圖分類(lèi)號(hào)：DF438.1文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2012.01.09

一、商業(yè)銀行的兩種屬性

近年來(lái)，隨著中國(guó)銀行業(yè)的股份制和商業(yè)化改革，銀行服務(wù)由“免費(fèi)時(shí)代”逐步進(jìn)入“收費(fèi)時(shí)代”。一些收費(fèi)項(xiàng)目，如小額賬戶(hù)管理費(fèi)、銀行卡年費(fèi)等“成功”推出，盡管推出后也遭到了一些“公益訴訟”的挑戰(zhàn)，但基本上以挑戰(zhàn)者的失敗而告終。但自2007年以來(lái)，自動(dòng)提款機(jī)（ATM）跨行查詢(xún)手續(xù)費(fèi)、零鈔清點(diǎn)費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目的推出遭到了公眾和社會(huì)輿論堅(jiān)決、頑強(qiáng)的抵制，并被 “叫?！薄注：

2006年6月1日，工、農(nóng)、中、建、交五大銀行決定對(duì)銀行卡ATM跨行查詢(xún)收取0.3元/次的手續(xù)費(fèi)。但經(jīng)過(guò)全國(guó)人大代表黃細(xì)花等人的反對(duì)，2007年4月，中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)決議：各會(huì)員銀行于4月20日之前，開(kāi)始停止向持卡人收取人民幣銀行卡境內(nèi)ATM跨行查詢(xún)費(fèi)用。中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行自2010年4月1日起，開(kāi)始對(duì)零鈔（面值1元及1元以下的硬幣或紙幣）清點(diǎn)業(yè)務(wù)，無(wú)論對(duì)公或是個(gè)人客戶(hù)，均收取一定的手續(xù)費(fèi)。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為：200枚（張）以下不收費(fèi)，200枚（張）以上開(kāi)始收費(fèi)，最低5元/筆，每增加100枚（張）加收1元。這一作法被媒體曝光后，引起輿論的廣泛關(guān)注和不少批評(píng)。2010年6月4日，國(guó)家發(fā)改委、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)網(wǎng)站發(fā)布新聞稱(chēng)：“據(jù)了解，考慮社會(huì)反映等因素，有關(guān)銀行已經(jīng)主動(dòng)暫停了相關(guān)收費(fèi)，對(duì)于其他同類(lèi)問(wèn)題也在一并清理規(guī)范。”]由此，商業(yè)銀行的收費(fèi)問(wèn)題由一個(gè)私人商業(yè)決策問(wèn)題逐漸演變成一個(gè)公共問(wèn)題［1］?？梢栽O(shè)想，如果今后商業(yè)銀行再推出類(lèi)似針對(duì)儲(chǔ)戶(hù)的收費(fèi)項(xiàng)目，勢(shì)必會(huì)再次引起公眾和社會(huì)輿論的抵制，商業(yè)銀行恐再難推出這樣的收費(fèi)項(xiàng)目了。

那么，這是否意味著今后商業(yè)銀行再也不應(yīng)推出這樣的收費(fèi)項(xiàng)目呢？站在消費(fèi)者的立場(chǎng)看，當(dāng)然是收費(fèi)項(xiàng)目越少越好；站在商業(yè)銀行的立場(chǎng)看，當(dāng)然是收費(fèi)項(xiàng)目越多越好；但站在中立的立場(chǎng)看，從經(jīng)濟(jì)和社會(huì)健康、可持續(xù)發(fā)展的大局出發(fā)，一些商業(yè)銀行服務(wù)項(xiàng)目還是應(yīng)該收費(fèi)的。目前既有的收費(fèi)項(xiàng)目在數(shù)量和結(jié)構(gòu)上并非已到達(dá)最優(yōu)，根據(jù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展進(jìn)行增刪調(diào)整是必要的。

撇開(kāi)現(xiàn)行法[注：主要是2003年中國(guó)銀監(jiān)會(huì)和國(guó)家發(fā)改委制定的《商業(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》。]的規(guī)定不論，目前，對(duì)于跨行查詢(xún)手續(xù)費(fèi)、零鈔清點(diǎn)費(fèi)等收費(fèi)項(xiàng)目，商業(yè)銀行能否收費(fèi)、能否自主收費(fèi)，主要有兩種意見(jiàn)：一種意見(jiàn)認(rèn)為，商業(yè)銀行可以收費(fèi)，商業(yè)銀行可以自主決定收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)。另一種意見(jiàn)認(rèn)為，商業(yè)銀行不能隨意收費(fèi)，應(yīng)該由有關(guān)公權(quán)力部門(mén)決定或聽(tīng)取公眾意見(jiàn)后決定。這兩種觀(guān)點(diǎn)都有其隱含的邏輯前提。第一種意見(jiàn)的邏輯前提是：商業(yè)銀行具有商業(yè)性或營(yíng)利性，是以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的、意思自治的企業(yè)法人。正如國(guó)外學(xué)者所指出的，銀行不是公益事業(yè)，而是理性的經(jīng)濟(jì)單位，只能天衣無(wú)縫地和輕易地被融入多少與其基本商業(yè)屬性相一致的模式［2］。第二種意見(jiàn)的邏輯前提是：商業(yè)銀行具有一定的公共屬性，需要限制其意思自治。

自1994年“四大專(zhuān)業(yè)銀行”轉(zhuǎn)軌為“四大商業(yè)銀行”以來(lái)，這些銀行之所以被改稱(chēng)為“商業(yè)銀行”，國(guó)務(wù)院《關(guān)于金融體制改革的決定》（1993年12月）之所以提出“把國(guó)家專(zhuān)業(yè)銀行辦成真正的國(guó)有商業(yè)銀行”，不言而喻，即認(rèn)為商業(yè)性是商業(yè)銀行的首要屬性。正是基于這樣的邏輯前提，我國(guó)才啟動(dòng)了國(guó)有商業(yè)銀行的股份制改革和上市工作，并陸續(xù)把建、中、工、農(nóng)四大銀行推向資本市場(chǎng)，變成了公眾公司，即由市場(chǎng)來(lái)約束的、以股東利益最大化為目標(biāo)的現(xiàn)代企業(yè)。但是，目前公眾輿論的聲音（包括商業(yè)銀行收費(fèi)需要聽(tīng)證的呼吁）以及商業(yè)銀行收費(fèi)不再“自己說(shuō)了算”的現(xiàn)實(shí)實(shí)際上已經(jīng)表明，商業(yè)銀行除了商業(yè)性以外，還具有一定的公共性。換言之，商業(yè)銀行的屬性兼具商業(yè)性和公共性。公共性是商業(yè)銀行收費(fèi)需要聽(tīng)證的理論基礎(chǔ)。

二、商業(yè)銀行公共性的法理基礎(chǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，人們大多只看到了商業(yè)銀行的商業(yè)性，其公共性往往被忽略。其實(shí)，一些學(xué)者已經(jīng)在不同場(chǎng)合論及到了商業(yè)銀行的公共性問(wèn)題。例如，曾康霖提出了“扶貧性金融”的概念，并指出：“把某些地區(qū)的金融機(jī)構(gòu)享受特殊政策待遇，視作地區(qū)扶貧性金融運(yùn)作的一種模式，表明金融不只是融通資金，而且提供‘公共產(chǎn)品，金融服務(wù)是居民享有金融‘公共產(chǎn)品的一個(gè)方面。”［3］汪鑫在論及基本銀行服務(wù)排斥時(shí)指出：“銀行服務(wù)特別是基本銀行服務(wù)日益成為人們生活的必需，客觀(guān)上具有準(zhǔn)公共品性質(zhì)。”［4］劉俊海認(rèn)為，“商業(yè)銀行具有公共因素”。[注：中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)：《有關(guān)銀行收費(fèi)問(wèn)題部分專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)摘錄》（內(nèi)部資料）。]還有學(xué)者認(rèn)為，金融業(yè)具有“公眾性”。[注：例如孫雙倫認(rèn)為，在國(guó)內(nèi)，處理金融企業(yè)經(jīng)營(yíng)危機(jī)問(wèn)題都是由政府埋單，以保護(hù)廣大存款人的利益。農(nóng)村基金會(huì)的結(jié)局就是有力的證據(jù)。因此，金融業(yè)具有公眾性。（參見(jiàn)：孫雙倫.農(nóng)村應(yīng)構(gòu)建一個(gè)什么樣的金融體系［N］.河北日?qǐng)?bào),2009-05-26(A03).）]但是，他們都沒(méi)有專(zhuān)門(mén)論述商業(yè)銀行的公共性問(wèn)題。

（一）商業(yè)銀行的公共性并非源于其壟斷地位或國(guó)企身份

商業(yè)銀行具有一定的公共性不是因?yàn)槟承┿y行具有壟斷或獨(dú)占地位。一些學(xué)者在論述我國(guó)四大商業(yè)銀行不應(yīng)該收費(fèi)或自主收費(fèi)時(shí)認(rèn)為，四大商業(yè)銀行的市場(chǎng)份額大，具有壟斷或獨(dú)占地位。我們姑且不論我國(guó)的國(guó)有商業(yè)銀行是否具有壟斷或獨(dú)占地位[注：

我國(guó)《反壟斷法》沒(méi)有用“壟斷”或“獨(dú)占”的概念，而是采用了“市場(chǎng)支配地位”的概念。市場(chǎng)支配地位不完全等同于市場(chǎng)壟斷地位。市場(chǎng)壟斷地位意味著市場(chǎng)支配地位，但市場(chǎng)支配地位未必就一定是市場(chǎng)壟斷地位。（參見(jiàn)：曹康泰.中華人民共和國(guó)反壟斷法解讀［M］.北京：中國(guó)法制出版社,2007:85.）]，即使是構(gòu)成壟斷或獨(dú)占地位（自然壟斷除外，但商業(yè)銀行不是自然壟斷行業(yè)），也未必不應(yīng)該收費(fèi)或不能自主收費(fèi)。要求具有壟斷或獨(dú)占地位的企業(yè)不收費(fèi)，一切對(duì)消費(fèi)者免費(fèi)，這種觀(guān)點(diǎn)不能成立。要求具有壟斷或獨(dú)占地位的企業(yè)的定價(jià)都要經(jīng)過(guò)聽(tīng)證，也不符合我國(guó)《價(jià)格法》第18條和第23條的規(guī)定。[注：《價(jià)格法》第18條規(guī)定：“下列商品和服務(wù)價(jià)格，政府在必要時(shí)可以實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)：（一）與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活關(guān)系重大的極少數(shù)商品價(jià)格；（二）資源稀缺的少數(shù)商品價(jià)格；（三）自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格；（四）重要的公用事業(yè)價(jià)格；（五）重要的公益性服務(wù)價(jià)格?！?第23條規(guī)定：“制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價(jià)格、公益性服務(wù)價(jià)格、自然壟斷經(jīng)營(yíng)的商品價(jià)格等政府指導(dǎo)價(jià)、政府定價(jià)，應(yīng)當(dāng)建立聽(tīng)證會(huì)制度，由政府價(jià)格主管部門(mén)主持，征求消費(fèi)者、經(jīng)營(yíng)者和有關(guān)方面的意見(jiàn)，論證其必要性、可行性。”]

商業(yè)銀行具有一定的公共性也不是因?yàn)槟承┿y行是國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)。還有一些學(xué)者在論述我國(guó)四大商業(yè)銀行不應(yīng)該收費(fèi)或自主收費(fèi)時(shí)認(rèn)為，四大商業(yè)銀行是國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)，應(yīng)該承擔(dān)公共責(zé)任，因此，其不應(yīng)該收費(fèi)或收費(fèi)時(shí)應(yīng)該舉行聽(tīng)證。這種觀(guān)點(diǎn)也是沒(méi)有法律根據(jù)的。在我國(guó)，并非所有的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)都不應(yīng)該收費(fèi)或收費(fèi)時(shí)應(yīng)舉行聽(tīng)證會(huì)；要求所有的國(guó)有企業(yè)或國(guó)有控股企業(yè)收費(fèi)時(shí)舉行聽(tīng)證會(huì)，也是不符合我國(guó)《價(jià)格法》的。此外，還有人認(rèn)為我國(guó)的國(guó)有商業(yè)銀行的改制上市是因?yàn)閲?guó)家（含國(guó)家財(cái)政）的支持，因此，這些銀行不應(yīng)該收費(fèi)或收費(fèi)時(shí)應(yīng)該舉行聽(tīng)證。但商業(yè)銀行不是政策性銀行，因此，這個(gè)邏輯和前一觀(guān)點(diǎn)一樣，也是不符合我國(guó)《價(jià)格法》的。

（二）商業(yè)銀行的公共性來(lái)源其行業(yè)特殊性

商業(yè)銀行具有一定的公共性是來(lái)源于金融業(yè)和商業(yè)銀行的行業(yè)特殊性。金融業(yè)是一個(gè)受管制的特殊行業(yè)：金融服務(wù)（尤其是銀行服務(wù)）關(guān)系到人民群眾的生產(chǎn)和生活，金融穩(wěn)定（尤其是銀行穩(wěn)定）關(guān)系到社會(huì)的穩(wěn)定，金融發(fā)展關(guān)系到經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，金融安全（尤其是銀行安全）關(guān)系到國(guó)家的安全，金融的興衰關(guān)系到國(guó)運(yùn)的興衰。亞當(dāng)?斯密也認(rèn)為，英格蘭銀行（當(dāng)時(shí)還不是中央銀行而是商業(yè)銀行）“不是作為一個(gè)普通銀行在起作用，而是作為國(guó)家的一個(gè)大蒸氣機(jī)在起作用。” ［5］列寧曾經(jīng)指出，銀行是“現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)生活的中心，是全部資本主義國(guó)民經(jīng)濟(jì)體系的神經(jīng)中樞?！保?］鄧小平指出：“金融很重要，是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的核心。金融搞好了，一著棋活，全盤(pán)皆活。”［7］還有人比喻說(shuō)，貨幣是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“血液”，貨幣流通是“血液循環(huán)”，中央銀行是“心臟”，商業(yè)銀行是“樞紐”。馬丁?邁耶認(rèn)為，“保持銀行穩(wěn)定是一項(xiàng)非常重要的公共物品?！保?］金德?tīng)柌裾J(rèn)為：“一般情況下，市場(chǎng)都可以正常運(yùn)轉(zhuǎn)，但有時(shí)也會(huì)崩潰。當(dāng)市場(chǎng)崩潰時(shí)，需要政府進(jìn)行干預(yù)，提供穩(wěn)定的公共產(chǎn)品。”［9］這些經(jīng)典、精辟的論述都在某一個(gè)方面論證了金融業(yè)和銀行業(yè)的特殊性。

金融（銀行）業(yè)與普通行業(yè)不同：普通行業(yè)一般無(wú)需行業(yè)監(jiān)管，但金融（銀行）行業(yè)卻需要設(shè)置專(zhuān)門(mén)的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)；普通行業(yè)一般都允許自由競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰，但金融（銀行）行業(yè)卻不允許這樣，其市場(chǎng)進(jìn)入和市場(chǎng)退出都有特殊的制度安排［10］。對(duì)此，國(guó)外也有學(xué)者指出：“銀行是十分特殊的機(jī)構(gòu)，它們對(duì)于支付體系的運(yùn)作和貨幣的流通是必不可少的。政府對(duì)于其他行業(yè)的管制很少像對(duì)銀行業(yè)一樣嚴(yán)格。”［11］“銀行是所有文明國(guó)家工業(yè)、貿(mào)易和商業(yè)及相互交往活動(dòng)中不可或缺的機(jī)構(gòu)。銀行家控制著資金的供求關(guān)系……銀行業(yè)已經(jīng)不僅僅是私人的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，它實(shí)質(zhì)上與公共利益息息相關(guān)?！瓕y行業(yè)與其他普通的私人企業(yè)區(qū)別開(kāi)來(lái)，說(shuō)明了它的公共本質(zhì)?！保?2］“銀行監(jiān)管要減少銀行破產(chǎn)，而其他行業(yè)是沒(méi)有的。”［13］

金融業(yè)是一個(gè)受管制的特殊行業(yè)。這個(gè)特殊行業(yè)所受到的特殊保護(hù)貫穿于商業(yè)銀行的始終，無(wú)論是其被批準(zhǔn)設(shè)立，抑或是在其運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，還是其市場(chǎng)退出，都有國(guó)家的特殊保護(hù)。在商業(yè)銀行設(shè)立之時(shí)，它所受到的特殊保護(hù)是商業(yè)銀行的許可設(shè)立。該許可不是一般的行政許可，而是一種特許，具有特殊權(quán)價(jià)值。因此，在有的國(guó)家，商業(yè)銀行又叫特許銀行（chartered bank），如加拿大。在商業(yè)銀行運(yùn)營(yíng)的過(guò)程中，它所受到的特殊保護(hù)在于，銀行監(jiān)管的成本在我國(guó)是由財(cái)政承擔(dān)的，而在國(guó)外不少?lài)?guó)家，銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)則向被監(jiān)管機(jī)構(gòu)收取監(jiān)管費(fèi)以覆蓋其監(jiān)管成本。20世紀(jì)90年代，美聯(lián)儲(chǔ)主席格林斯潘在國(guó)會(huì)關(guān)于金融系統(tǒng)現(xiàn)代化的證詞中說(shuō)，管制對(duì)于銀行的收益大于成本，銀行獲得凈福利［11］。在我國(guó)，尤其是中央銀行的利率管制，能使商業(yè)銀行獲得穩(wěn)定的利差收入。在商業(yè)銀行退出之時(shí)，它所受到的特殊保護(hù)是中央銀行的低息、無(wú)擔(dān)保再貸款，甚至是財(cái)政的直接援助。該等再貸款發(fā)放出去之后往往很難收回，成為央行的不良再貸款，最后還是由財(cái)政埋單［14］。因此，“銀行有別于普通企業(yè)，享受著諸多法律特權(quán)，占用了更多的公共資源：它們被允許在高杠桿基礎(chǔ)上吸收公眾存款；它們從避免競(jìng)爭(zhēng)過(guò)烈的市場(chǎng)準(zhǔn)入控制中獲得競(jìng)爭(zhēng)利益；在遭遇財(cái)務(wù)困難時(shí)，它們可能得到中央銀行作為最后貸款人提供的流動(dòng)性支持以及政府動(dòng)用公共資金實(shí)施的緊急援救；具有系統(tǒng)性影響的大型銀行更是從政府顯性或隱性的‘太大不宜倒政策中獲得了補(bǔ)貼?！保?］

（三）商業(yè)銀行的公共性不等于其社會(huì)責(zé)任

既然商業(yè)銀行的公共性來(lái)源于金融（銀行）行業(yè)的特殊性，這就意味著商業(yè)銀行的公共性不等同于商業(yè)銀行的社會(huì)責(zé)任。“從范圍上講，商業(yè)銀行社會(huì)責(zé)任包括對(duì)股東、雇員、消費(fèi)者、環(huán)境、社區(qū)乃至配合國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控與金融監(jiān)管政策的責(zé)任?！保?1］盡管如此，商業(yè)銀行的社會(huì)責(zé)任與一般企業(yè)的社會(huì)責(zé)任并無(wú)本質(zhì)差異，都是對(duì)“利益關(guān)系人”所承擔(dān)的責(zé)任，不僅包括法律責(zé)任，也包括道義責(zé)任。社會(huì)責(zé)任并非商業(yè)銀行所獨(dú)有。一些學(xué)者從商業(yè)銀行社會(huì)責(zé)任的角度論證商業(yè)銀行不收費(fèi)或少收費(fèi)雖然是可行的，但從這一角度論證商業(yè)銀行收費(fèi)時(shí)需要聽(tīng)證，則有點(diǎn)“摸錯(cuò)門(mén)”了。

三、商業(yè)銀行的特許權(quán)價(jià)值與商業(yè)銀行的公共性

（一）商業(yè)銀行設(shè)立的特別許可

在商業(yè)銀行所受的特殊保護(hù)中，至為關(guān)鍵的還是商業(yè)銀行設(shè)立時(shí)的特別許可（特許）。在世界上大多數(shù)國(guó)家，進(jìn)入銀行業(yè)從事金融活動(dòng)通常需要“特別許可”［15］。在學(xué)理上，行政許可分為一般許可和特別許可。一般許可的背景條件是有關(guān)許可事項(xiàng)本來(lái)屬于社會(huì)或私人自治的范疇，只是基于行政上的目的而受到一定的制約或限制，是“自由的恢復(fù)”，是對(duì)法律一般禁止的解除。在此類(lèi)許可的整個(gè)過(guò)程中，行政主體的職責(zé)只是對(duì)申請(qǐng)人的條件進(jìn)行審查核實(shí)，一旦確證其符合法定條件，就有義務(wù)發(fā)給許可證或者證照。但特別許可是賦予相對(duì)人可以與第三人抗衡的新的法律效力的行為，是為特定人設(shè)立新的權(quán)利和資格的行為［16］。一般許可無(wú)數(shù)量限制，但特別許可屬于分配稀缺資源的行為，具有數(shù)量限制。

在日本，銀行業(yè)及其他金融關(guān)系的營(yíng)業(yè)許可屬于為保護(hù)顧客或消費(fèi)者而進(jìn)行的規(guī)制，屬于“計(jì)劃許可”或“調(diào)整許可”。在性質(zhì)上介于警察許可和公企業(yè)許可之間，是指為了達(dá)到“調(diào)整事業(yè)活動(dòng)”限制競(jìng)爭(zhēng)的目的，而在相當(dāng)程度上限制新參與者或已有市場(chǎng)主體競(jìng)爭(zhēng)的許可制度［17］?？梢?jiàn)，在日本，銀行業(yè)的準(zhǔn)入許可屬于有數(shù)量限制的許可。

在美國(guó)，在20世紀(jì)80年代早期放松銀行部門(mén)的監(jiān)管之前，如果授權(quán)機(jī)構(gòu)認(rèn)為新銀行將會(huì)給社區(qū)的其他銀行帶來(lái)嚴(yán)重困難，就會(huì)拒絕特許權(quán)申請(qǐng)。這種作法限制了競(jìng)爭(zhēng)并且使那些效率低下、管理不善的銀行能夠生存下去。后來(lái)，監(jiān)管當(dāng)局在評(píng)估銀行尤其是國(guó)民銀行的經(jīng)營(yíng)申請(qǐng)時(shí)，一般不再考慮新銀行給現(xiàn)有銀行帶來(lái)的競(jìng)爭(zhēng)威脅［13］。但實(shí)際上，銀行準(zhǔn)入仍是相當(dāng)困難的，我國(guó)的招商銀行和中國(guó)工商銀行在美國(guó)設(shè)立紐約分行的艱辛歷程即是例證。此等現(xiàn)象被稱(chēng)為“說(shuō)空話(huà)”（cheap talk）——告訴申請(qǐng)者在法律上允許準(zhǔn)入，但操作上會(huì)拒絕申請(qǐng)［18］。

我國(guó)1995年通過(guò)的《商業(yè)銀行法》第12條曾規(guī)定，中國(guó)人民銀行審查商業(yè)銀行的設(shè)立申請(qǐng)時(shí)，“應(yīng)當(dāng)考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要和銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的狀況”。加入WTO后，我國(guó)承諾金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立無(wú)經(jīng)濟(jì)需求測(cè)試，無(wú)數(shù)量限制。因此，我國(guó)在2003年修改《商業(yè)銀行法》時(shí)，刪除了上述規(guī)定。但在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中，無(wú)論是國(guó)外投資者申請(qǐng)成立商業(yè)銀行，還是國(guó)內(nèi)的民營(yíng)投資者或地方政府申請(qǐng)成立商業(yè)銀行，其能夠獲得批準(zhǔn)的概率都是非常小的。

（二）商業(yè)銀行的特許權(quán)價(jià)值

由于商業(yè)銀行準(zhǔn)入的困難，一旦準(zhǔn)入，商業(yè)銀行就獲得了特許權(quán)價(jià)值，這是一種法律特權(quán)。它來(lái)自于公共領(lǐng)域，并被國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)所賦予。根據(jù)權(quán)利義務(wù)相一致的樸素的法學(xué)原理，獲得特許權(quán)者理應(yīng)承擔(dān)一定的義務(wù)，承擔(dān)義務(wù)的多寡與特許權(quán)價(jià)值的大小應(yīng)成正比。商業(yè)銀行特許權(quán)價(jià)值的大小應(yīng)和其獲得準(zhǔn)入的難易成正比，商業(yè)銀行準(zhǔn)入的難易則是動(dòng)態(tài)變化的，在不同的時(shí)期、不同的國(guó)家，商業(yè)銀行準(zhǔn)入的難易程度是不同的。

在實(shí)施金融抑制[注：

金融抑制是指金融監(jiān)管當(dāng)局對(duì)各種金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)流程和市場(chǎng)退出實(shí)施嚴(yán)格管理，通過(guò)行政手段控制各金融機(jī)構(gòu)的設(shè)置和其資金運(yùn)營(yíng)的方式、方向、結(jié)構(gòu)及空間布局。]政策的國(guó)家，商業(yè)銀行準(zhǔn)入很難，因此，其特許權(quán)的價(jià)值最大。但自從美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家麥金農(nóng)（McKinnon）和肖（Shaw）指出發(fā)展中國(guó)家普遍存在著明顯的金融抑制現(xiàn)象及其負(fù)面作用，并提出金融深化（financial deepening）理論以來(lái)，受這一理論的影響，很多國(guó)家開(kāi)始實(shí)施金融自由化政策，金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入都得以放寬，商業(yè)銀行特許權(quán)的價(jià)值得以降低。但金融自由化卻導(dǎo)致了拉美和亞洲的金融危機(jī)，在此情況下，赫爾曼、莫多克、斯蒂格利茨和青木昌彥等提出了金融約束（financial restraining）理論。金融約束理論的核心思想是強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)金融的作用，認(rèn)為“溫和的金融壓制”是必要的。金融約束的政策主張是：政府應(yīng)控制存貸款利率，即將存款利率控制在一個(gè)較低的水平上（但要保證實(shí)際存款利率為正值），減低銀行成本，創(chuàng)造可增加其特許權(quán)價(jià)值的租金機(jī)會(huì)，減少銀行的道德風(fēng)險(xiǎn)行為，使之有動(dòng)力進(jìn)行長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)；限制銀行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，確保金融體系的穩(wěn)定，但限制競(jìng)爭(zhēng)并不等于禁止一切的進(jìn)入，而是指新的進(jìn)入者不能侵占市場(chǎng)先進(jìn)入者的租金機(jī)會(huì)［19］。顯然，在金融約束政策之下，商業(yè)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入比在金融自由化政策之下艱難，商業(yè)銀行的特許權(quán)價(jià)值增加了。總之，無(wú)論是在何種政策指導(dǎo)之下，商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入的困難都說(shuō)明了商業(yè)銀行具有一定的特許權(quán)價(jià)值。

四、商業(yè)銀行公共性理論及其運(yùn)用——商業(yè)銀行收費(fèi)的法律問(wèn)題

（一）“商業(yè)銀行具有一定的公共性”命題之解讀

基于上述分析，本文提出了“商業(yè)銀行具有一定的公共性”的命題。這既是一個(gè)質(zhì)的概念，又是一個(gè)量的概念。商業(yè)銀行具有“一定”的公共性，而非完全的公共性，否則，就否定了商業(yè)銀行的企業(yè)屬性。換言之，商業(yè)性是商業(yè)銀行的第一屬性或首要屬性，公共性是商業(yè)銀行的第二屬性或次要屬性。商業(yè)銀行具有“一定”的公共性的范圍也不是一成不變的，而是因時(shí)、因地制宜，動(dòng)態(tài)調(diào)整的。它的范圍至少與以下四個(gè)方面的因素有關(guān)：其一，一國(guó)的經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展水平。在經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)達(dá)的國(guó)家，人們的金融服務(wù)需求很容易得到滿(mǎn)足，公共性的范圍可以小些；反之，公共性的范圍應(yīng)該大些。其二，銀行管理水平和能力。銀行管理水平和能力高的國(guó)家，能夠做到“優(yōu)質(zhì)優(yōu)價(jià)”，公共性的范圍可以小些；反之，雖然收費(fèi)而服務(wù)質(zhì)量卻得不到提升的國(guó)家，公共性的范圍就應(yīng)該大些。其三，消費(fèi)者的承受能力。消費(fèi)者收入水平高，承受能力強(qiáng)，公共性的范圍可以小些；否則，公共性的范圍應(yīng)該大些。其四，經(jīng)濟(jì)體制、文化、市場(chǎng)化程度和金融政策。在自由經(jīng)濟(jì)體制的國(guó)家，奉行“小政府”、金融自由化政策，市場(chǎng)化程度高的國(guó)家，公共性的范圍小些；在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制或“計(jì)劃化”國(guó)家，國(guó)家干預(yù)、管理傳統(tǒng)濃厚的國(guó)家，實(shí)施金融抑制或金融約束政策的國(guó)家，市場(chǎng)化程度不高的國(guó)家，公共性的范圍就大些。以上前三個(gè)方面的因素都和一個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相關(guān)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的國(guó)家，金融一般都很發(fā)達(dá)，銀行管理能力一般比較高，消費(fèi)者的支付能力一般比較強(qiáng)；第四個(gè)因素和一國(guó)的經(jīng)濟(jì)傳統(tǒng)和經(jīng)濟(jì)體制相關(guān)。當(dāng)然，上述四個(gè)方面的因素與商業(yè)銀行公共性范圍的相關(guān)關(guān)系是相對(duì)的，而非絕對(duì)的。

（二）商業(yè)銀行收費(fèi)的法律問(wèn)題

“商業(yè)銀行具有一定的公共性”這一命題的提出，意味著商業(yè)銀行的一些收費(fèi)項(xiàng)目不能自主決定，有的服務(wù)可能需要免費(fèi)，有的則屬于政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的范圍，應(yīng)該舉行聽(tīng)證。至于哪些服務(wù)需要免費(fèi)，哪些收費(fèi)屬于政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的范圍，哪些需要聽(tīng)證，則取決于商業(yè)銀行公共性中“一定”的范圍。盡管筆者在理論上列舉了與商業(yè)銀行公共性范圍有關(guān)的四個(gè)方面因素，但法律畢竟只有通過(guò)各方民意的充分表達(dá)、各方力量的充分博弈后才能有效執(zhí)行。因此，筆者在此不會(huì)對(duì)“哪些服務(wù)需要免費(fèi)，哪些收費(fèi)應(yīng)該聽(tīng)證”進(jìn)行界定，而是認(rèn)為這一問(wèn)題應(yīng)該交給立法機(jī)關(guān)，通過(guò)全國(guó)人大或其常委會(huì)的立法來(lái)完成。在法律規(guī)定的范圍之外，則屬于商業(yè)銀行自主決定收費(fèi)的項(xiàng)目。

1憊內(nèi)外相關(guān)銀行服務(wù)免費(fèi)的立法例

法國(guó)法律規(guī)定，任何擁有法國(guó)國(guó)籍的人有權(quán)在任何私人或公共銀行開(kāi)立一個(gè)賬戶(hù)。如果一個(gè)法國(guó)居民能夠證明有兩家銀行拒絕他作為他們的客戶(hù)，那么，法蘭西銀行（中央銀行）可以選擇一家銀行，強(qiáng)制這家銀行接受該居民為其客戶(hù)［20］。在法國(guó)，人們擁有銀行賬戶(hù)的權(quán)利實(shí)質(zhì)上就是一種公共秩序（order public），國(guó)家應(yīng)該保證其可實(shí)現(xiàn)性［21］。美國(guó)相關(guān)法律要求，銀行有義務(wù)對(duì)那些貧困的人開(kāi)設(shè)基本賬戶(hù)或生命線(xiàn)賬戶(hù)（basic or lifeline bank account）。印度央行從2005年開(kāi)始要求銀行為貧困人口開(kāi)通簡(jiǎn)易賬戶(hù)，這些賬戶(hù)沒(méi)有或只有很小的存款余額要求，同時(shí)也提供有限的服務(wù)。

2蔽夜關(guān)于相關(guān)銀行服務(wù)免費(fèi)的立法例

《人民幣管理?xiàng)l例》第22條第1款規(guī)定：“辦理人民幣存取款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照中國(guó)人民銀行的規(guī)定，無(wú)償為公眾兌換殘缺、污損的人民幣，挑剔殘缺、污損的人民幣，并將其交存當(dāng)?shù)刂袊?guó)人民銀行?！钡?6條第2款規(guī)定：“辦理人民幣存取款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在營(yíng)業(yè)場(chǎng)所無(wú)償提供鑒別人民幣真?zhèn)蔚姆?wù)?！薄渡虡I(yè)銀行服務(wù)價(jià)格管理暫行辦法》第11條則規(guī)定了四種免費(fèi)服務(wù)：人民幣儲(chǔ)蓄開(kāi)戶(hù)、銷(xiāo)戶(hù)、同城的同一銀行內(nèi)發(fā)生的人民幣儲(chǔ)蓄存款及大額以下取款業(yè)務(wù)。中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)銀行服務(wù)收費(fèi)自律工作的六點(diǎn)共識(shí)》則提出：對(duì)涉及社會(huì)公眾的基本保障性銀行服務(wù)，尤其是涉及低收入、弱勢(shì)群體的銀行服務(wù)，盡量少收或免收服務(wù)費(fèi)；對(duì)自助機(jī)具及電子銀行業(yè)務(wù)等相關(guān)服務(wù)項(xiàng)目盡可能給予優(yōu)惠；適時(shí)對(duì)6種人民幣個(gè)人賬戶(hù)減免或暫停服務(wù)收費(fèi)。[注：

這6種人民幣個(gè)人賬戶(hù)是：小額賬戶(hù)中按照政府部門(mén)規(guī)定必須辦理的如繳納交通罰款的存折賬戶(hù)的年費(fèi)和賬戶(hù)管理費(fèi)；小額賬戶(hù)中的養(yǎng)老金存折賬戶(hù)、退休金存折賬戶(hù)、撫恤金存折賬戶(hù)、低保存折賬戶(hù)、醫(yī)保存折賬戶(hù)、失業(yè)保險(xiǎn)存折賬戶(hù)、住房公積金存折賬戶(hù)的年費(fèi)和賬戶(hù)管理費(fèi)；用于償還個(gè)人貸款的存折賬戶(hù)的小額賬戶(hù)管理費(fèi)；向救災(zāi)專(zhuān)用賬戶(hù)捐款的跨行轉(zhuǎn)賬手續(xù)費(fèi)；以紙質(zhì)或電子方式提供本行當(dāng)月信用卡標(biāo)準(zhǔn)格式的對(duì)賬單的費(fèi)用（每月一次）；以紙質(zhì)或電子方式提供12月內(nèi)（含）本行信用卡標(biāo)準(zhǔn)格式的對(duì)賬單的費(fèi)用（每年一次）。（參見(jiàn)：中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì).關(guān)于加強(qiáng)銀行服務(wù)收費(fèi)自律工作的六點(diǎn)共識(shí)［EB/OL］.［2011-01-03］.http://www.china-cba.net/bencandy.php?fid=42&id=6642.）]中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)人民銀行、國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)免除部分服務(wù)收費(fèi)的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2011〕22號(hào)）則將免除人民幣個(gè)人賬戶(hù)的服務(wù)收費(fèi)擴(kuò)大到11種。[注：

即（1）本行個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶(hù)的開(kāi)戶(hù)手續(xù)費(fèi)和銷(xiāo)戶(hù)手續(xù)費(fèi)；（2）本行個(gè)人銀行結(jié)算賬戶(hù)的開(kāi)戶(hù)手續(xù)費(fèi)和銷(xiāo)戶(hù)手續(xù)費(fèi)；（2）同城本行存款、取款和轉(zhuǎn)賬手續(xù)費(fèi)（貸記卡賬戶(hù)除外）；“同城”范圍不應(yīng)小于地級(jí)市行政區(qū)劃，同一直轄市、省會(huì)城市、計(jì)劃單列市列入同城范疇；（4）密碼修改手續(xù)費(fèi)和密碼重置手續(xù)費(fèi)；（5）通過(guò)本行柜臺(tái)、ATM機(jī)具、電子銀行等提供的境內(nèi)本行查詢(xún)服務(wù)收費(fèi)；（6）存折開(kāi)戶(hù)工本費(fèi)、存折銷(xiāo)戶(hù)工本費(fèi)、存折更換工本費(fèi)；（7）已簽約開(kāi)立的代發(fā)工資賬戶(hù)、退休金賬戶(hù)、低保賬戶(hù)、醫(yī)保賬戶(hù)、失業(yè)保險(xiǎn)賬戶(hù)、住房公積金賬戶(hù)的年費(fèi)和賬戶(hù)管理費(fèi)（含小額賬戶(hù)管理費(fèi)）；（8）向救災(zāi)專(zhuān)用賬戶(hù)捐款的跨行轉(zhuǎn)賬手續(xù)費(fèi)、電子匯劃費(fèi)、郵費(fèi)和電報(bào)費(fèi)；（9）以電子方式提供12個(gè)月內(nèi)（含）本行對(duì)賬單的收費(fèi)；（10）以紙質(zhì)方式提供本行當(dāng)月對(duì)賬單的收費(fèi)（至少每月一次），部分金融消費(fèi)者單獨(dú)定制的特定對(duì)賬單除外；（11）以紙質(zhì)方式提供12個(gè)月內(nèi)（含）本行對(duì)賬單的收費(fèi)（至少每年一次），部分金融消費(fèi)者單獨(dú)定制的特定對(duì)賬單除外。]

3蔽夜目前銀行服務(wù)免費(fèi)的項(xiàng)目是否足夠

對(duì)于該問(wèn)題，筆者不予置評(píng)。但需要指出的是，由于我國(guó)商業(yè)銀行受到的保護(hù)比較多，商業(yè)銀行準(zhǔn)入比較困難，因此其特許權(quán)價(jià)值較大；再加之我國(guó)的金融發(fā)展水平不高，銀行管理水平和能力不高，弱勢(shì)群體數(shù)量龐大，承受能力有限，因此，我國(guó)商業(yè)銀行提供的免費(fèi)服務(wù)應(yīng)該多些，應(yīng)該比英、美、澳、香港等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)商業(yè)銀行提供的免費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目

要多，而不能完全照搬這些國(guó)家和地區(qū)的商業(yè)銀行定價(jià)機(jī)制。

4筆諧∽既胗肷桃狄行的定價(jià)權(quán)

商業(yè)銀行完全定價(jià)權(quán)的獲得取決于其市場(chǎng)準(zhǔn)入的開(kāi)放程度和特許權(quán)價(jià)值的大小。如果給予商業(yè)銀行完全的定價(jià)權(quán)，則商業(yè)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入應(yīng)完全放開(kāi)，即用競(jìng)爭(zhēng)的辦法消除超額利潤(rùn)，保護(hù)金融消費(fèi)者。如果商業(yè)銀行的市場(chǎng)準(zhǔn)入沒(méi)有完全放開(kāi)，則其定價(jià)自主權(quán)也不能完整賦予。二者之間的任何錯(cuò)位，都有可能導(dǎo)致當(dāng)事人一方的不滿(mǎn)。法律是平衡的藝術(shù)，如欲走出目前銀行收費(fèi)的困境，立法者和監(jiān)管當(dāng)局須在商業(yè)銀行市場(chǎng)準(zhǔn)入程度和定價(jià)權(quán)大小之間求得平衡，且應(yīng)該通過(guò)修改《商業(yè)銀行法》，詳細(xì)界定“哪些服務(wù)需要免費(fèi)，哪些收費(fèi)屬于政府定價(jià)或政府指導(dǎo)價(jià)的范圍，哪些應(yīng)該舉行聽(tīng)證”，使商業(yè)銀行收費(fèi)的規(guī)則獲得公眾的認(rèn)同和遵行，從而最終達(dá)到銀行和消費(fèi)者共贏、金融和經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)和諧與進(jìn)步的目的。ML

お

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On the Publicness of Commercial Banks: Based on Banks Charges and Relevant Legal Issues

XING Hui瞦iang

(Law School, Central University of Finance and Economics, Beijing 100081, China)Abstract:

In a long run, people only recognize the commerciality of commercial banks whereas neglect their publicness. Commercial banks are indeed of certain publicness that stems from the fact that commercial banks are a specially protected industry and of chartered value, a legal privilege. Given the fact that in China many protections are granted to commercial banks and access to commercial bank industry is rather difficult, the chartered value of commercial banks is higher here than elsewhere. Further, underdevelopment of the financial industry, lower administrative capability of commercial banks and the large number of the disadvantaged all call for more free services rendered by the commercial banks. Thus, it is by no means advisable to blindly copy the pricing mechanism of foreign commercial banks. Rather, the legitimacy of pricing depends on market accessibility and chartered value of commercial banks.

Key Words: the charging of commercial banks; publicness; charter; financial consumer