當代公共文化服務體系建設(shè)與傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的轉(zhuǎn)型

傅才武

摘要：與西方發(fā)達國家的“自然生長”道路不同，當代中國的公共文化服務體系建設(shè)必須走一條改革轉(zhuǎn)型道路。建國之初確立的國家文化事業(yè)體系，是現(xiàn)代公共文化服務體系建設(shè)的組織基礎(chǔ)、人才基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)。但是，作為不同歷史階段和社會環(huán)境的產(chǎn)物，傳統(tǒng)文化事業(yè)體系與現(xiàn)代公共文化服務體系代表了不同時代的政治理念和管理方式。存在著從理論基礎(chǔ)到功能結(jié)構(gòu)上的諸多差異。當代公共文化服務體系建設(shè)本質(zhì)上是一種基于傳統(tǒng)文化事業(yè)體系但又必須超越傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的系統(tǒng)結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。是一種基于市場經(jīng)濟環(huán)境的公共文化發(fā)展模式的重構(gòu)，絕非對傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的“小修小補”或功能升級。

關(guān)鍵詞：公共文化服務體系；文化事業(yè)；文化體制改革

中圖分類號：G12

文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X(2012)01-0134-07

黨的十七屆六中全會通過了《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動社會主義文化大發(fā)展大繁榮若干重大問題的決定》，提出了深化文化體制改革、建立健全國家公共文化服務體系的戰(zhàn)略部署。明確了“大力發(fā)展公益性文化事業(yè)，保障人民基本文化權(quán)益”、“完善覆蓋城鄉(xiāng)、結(jié)構(gòu)合理、功能健全、實用高效的公共文化服務體系”的戰(zhàn)略目標。因此，深入研究我國文化體制改革的重大理論問題以服務于國家公共文化服務體系建設(shè)的戰(zhàn)略目標．成為我國學界的理論自覺。

在理論源流上，近年來我國公共文化服務理論的興起與西方1980年代以來的“新公共管理”、“政府再造”及后來的“新公共服務”運動關(guān)系密切。新公共管理強調(diào)保障公民權(quán)利，滿足公民基本需求，強調(diào)使用公共權(quán)力或公共資源提供公共服務。強調(diào)公民對公共服務過程的參與等理念．對正處于文化體制改革過程中的中國文化管理領(lǐng)域產(chǎn)生了深刻的影響。值得注意的是，盡管我國學界對公共文化服務體系的基本概念、運作機制、財政投入方式等進行了較為深入的研究，但對于從傳統(tǒng)文化事業(yè)體系過渡到現(xiàn)代公共文化服務體系的路徑與策略的研究還比較缺乏。本文擬通過討論傳統(tǒng)文化事業(yè)模式與現(xiàn)代公共文化發(fā)展模式之間的區(qū)別．研究當代中國從傳統(tǒng)文化事業(yè)體系向現(xiàn)代公共文化服務體系過渡的理論模型與實現(xiàn)路徑問題，以重構(gòu)當代公共文化服務體系建設(shè)的理論基礎(chǔ)。

一、當代公共文化服務體系建設(shè)的“路徑依賴”：以傳統(tǒng)文化事業(yè)單位為基干的建設(shè)道路

從中外比較的角度看，21世紀初期中國公共文化服務體系建設(shè)作為中國服務型政府建設(shè)和文化體制改革的一部分，與西方社會的“自然生長”道路不同，不是新建一種現(xiàn)代公共文化生產(chǎn)與分配體系，而是一種基于1950年代以來確立的傳統(tǒng)文化事業(yè)單位體制的“改建”，當代公共文化服務體系建設(shè)的過程本質(zhì)上體現(xiàn)為中國政府對傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的改革轉(zhuǎn)型。

中國從1950年代初期開始。即建立了一個包括文化藝術(shù)行業(yè)、廣播電視電影行業(yè)、新聞出版行業(yè)和文物博物館行業(yè)在內(nèi)的國家公共文化生產(chǎn)與分配體系。1950年代，在整體強制性社會制度變遷中，中央政府借助于高度組織化的“單位制度”實現(xiàn)了對社會文化資源的組織和功能整合。大量的民間藝人、社會機構(gòu)進入到國有體制內(nèi)。逐步形成了一個龐大的文化事業(yè)體系。

對于當代中國政府而言，不論是按照憲政性決策原則還是按照行政性決策原則，建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務體系都無法繞過建國60多年來形成的這個龐大的文化事業(yè)體系而“重搭爐灶”。對于決策者來說，建國60多年來業(yè)已形成的龐大的文化事業(yè)機構(gòu)已經(jīng)成為社會主義文化體系的核心組成部分，一直承擔并且仍將承擔社會主義意識形態(tài)建設(shè)與公共文化供給的雙重任務。承認文化事業(yè)單位的歷史性貢獻并保持其功能的正常發(fā)揮，符合憲政性決策原則的要求。同時，對于文化行業(yè)而言．由于所屬基層文化事業(yè)單位所具有的“文化陣地”功能以及現(xiàn)行單位體制下的“不許死亡”制度，將行業(yè)所屬公益性文化事業(yè)機構(gòu)納入到公共文化服務體系之中，是減小文化體制改革阻力、加快公共文化服務體系建設(shè)進程的必然選擇，符合行政性決策原則和我國增量改革的基本方向。

因此．2007年6月16日，中央政治局召開專門會議，專題研究加強國家公共文化服務體系建設(shè)問題．會議強調(diào)要按照結(jié)構(gòu)合理、發(fā)展均衡、運行有效、惠及全民的原則，以政府為主導，以公益性文化單位為骨干，鼓勵全社會積極參與，努力建設(shè)以公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)供給、設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、資金人才技術(shù)保障、組織支撐與運行評估為基本框架的覆蓋全社會的公共文化服務體系。2007年8月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關(guān)于加強公共文化服務體系建設(shè)的若干意見》明確規(guī)定，以廣播電視村村通、文化信息資源共享、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建設(shè)、農(nóng)村電影放映、農(nóng)家書屋建設(shè)五個重點文化工程保障公民讀書看報、聽廣播、看電視、看電影、進行公共文化鑒賞、參加大眾文化活動等基本文化權(quán)益。而這五個重點文化工程建設(shè)主要依靠文化藝術(shù)、廣播電視、新聞出版、文物博物館系統(tǒng)的公益性文化單位，基本策略是推進黨報黨刊、廣播電視臺、圖書館、博物館、文化館、文化站等公益性文化單位的改革．提高公共文化產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給能力。顯然，在我國最高決策中已明確指出．原已建立的公益性文化單位(事業(yè)機構(gòu))是建設(shè)現(xiàn)代公共文化服務體系的初始條件。對于具體建設(shè)者來說，傳統(tǒng)文化事業(yè)單位及由這些文化事業(yè)單位組成的文化行業(yè)體系，是公共文化服務體系建設(shè)的組織基礎(chǔ)、人才基礎(chǔ)和物質(zhì)基礎(chǔ)，任何改革者都無法繞過或超越．這就決定了當代中國公共文化服務體系建設(shè)必須走一條基于現(xiàn)存文化事業(yè)體制的改革轉(zhuǎn)型道路。

二、公共文化服務體系與傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的差異性：公共文化服務體系建設(shè)并非傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的“功能升級”

盡管當代公共文化服務建設(shè)不能離開傳統(tǒng)的文化事業(yè)體系，但作為不同歷史階段和社會環(huán)境的產(chǎn)物，傳統(tǒng)文化事業(yè)體系與現(xiàn)代公共文化服務體系代表了不同時代的政治理念和管理方式，存在著從基本理念到功能結(jié)構(gòu)上的諸多差異。

“從計劃經(jīng)濟下的‘文化事業(yè)到‘公益性文化事業(yè)．再到‘公共文化服務體系，不僅僅是表述上的變化，更重要的是，每一種新的表述，都意味著人們認識水平上的一次新的飛躍。”

(一)傳統(tǒng)文化事業(yè)體系與現(xiàn)代公共文化服務體系之間的功能性差異

與作為社會文化動員體系的傳統(tǒng)文化事業(yè)體系的功能目標不同，現(xiàn)代公共文化服務體系是一種以保障公民基本文化權(quán)利為出發(fā)點的功能體系。盡管公共文化服務也不能完全離開國家主流意識形態(tài)目標，但卻不具有傳統(tǒng)文化事業(yè)體制的“議程強制”和“形式強制”功能。相反，公共文化服務體系建設(shè)的功能目標是要在滿足人民群眾公共文化需求的過程中實現(xiàn)意識形態(tài)的“柔性滲透”，要遵循一種基于文化內(nèi)容的價值引導原則。在技術(shù)路徑上，要以尊重人民群眾的多樣性文化需求為出發(fā)點。通過引導而不是管制的方式影響大眾文化的發(fā)展方向。

與傳統(tǒng)文化事業(yè)體系“以生產(chǎn)為中心”的管理體制不同，公共文化服務體系是一種“以需求為中

素質(zhì)結(jié)構(gòu)與從業(yè)能力。

(4)調(diào)整基層公益性文化單位目標結(jié)構(gòu)，大力拓展面向社會的外向發(fā)展能力。

2．深化宏觀層次的管理結(jié)構(gòu)改革

基于公共文化服務的特征，我們認為，深化宏觀層次的管理結(jié)構(gòu)改革的基本方向是：以分散化決策模式代替一體化集中決策模式。

對于公共管理者來說，社會公共文化需求的多樣性使公共政策目標難以確定。社會公共文化需求的復雜性和變動性使公共文化政策制訂者始終面臨挑戰(zhàn)?！按_立文化需求的意義邊界以及計算整體性的文化需求總量非常困難。這不僅牽涉到技術(shù)層面的統(tǒng)計口徑差異，而更在于框定人的文化需求結(jié)構(gòu)和文化需求方式會引申出一系列極其糾纏的文化人類學基本問題，并且因文化概念的言說立場不同以及語用實踐中的語義緊張而難以抵達量化的計算通道?！盄因此，在公共文化服務領(lǐng)域?qū)嵤┮惑w化集中化的管理決策模式，存在技術(shù)上的嚴重障礙?，F(xiàn)代公共文化服務體系建設(shè)必須建立分散化的管理決策模式，即：在明確政府主體責任的條件下，確立公共文化產(chǎn)品的供給者、生產(chǎn)者與消費者均參加公共文化生產(chǎn)與分配全過程的制度通道，建立起聯(lián)系政府、公益性文化單位、社會非營利文化組織和不同文化消費群體的網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)，完善政府與社會力量共同參與的公共文化產(chǎn)品生產(chǎn)、分配、績效評價體系。

要達到公共文化服務體系的分散決策以及由此支持的分散供給保障目標，需要對現(xiàn)有的文化事業(yè)體系進行系統(tǒng)改革和體系重組。

(1)重構(gòu)國家決策部門與執(zhí)行機構(gòu)之間的關(guān)系模式，推動文化決策與文化執(zhí)行職能體系的制度性分離?；驹O(shè)計思路是，以“一部(大文化部)”承擔國家文化管理職能，面向社會提供公共文化管理；以“執(zhí)行局”承擔政府主辦社會公益文化和公共文化生產(chǎn)的職能?！按笪幕俊比〈F(xiàn)存的文化、廣電、新聞出版“三部分立”狀態(tài)，將原來分散在文化、廣電、新聞出版中的管理性資源，如法律、條例、政策、特許權(quán)、公共財政經(jīng)費等，重新進行歸類整合集中，賦予“大文化部”以統(tǒng)一的和相對完整的文化行政管理權(quán)。設(shè)立“執(zhí)行局”以分離傳統(tǒng)文化事業(yè)體制下文化行政部門作為責任主體直接主辦社會公益文化的職能，承接傳統(tǒng)事業(yè)體制下文化行政部門作為責任主體直接管理國有經(jīng)營性文化資源的職能，統(tǒng)一文化企業(yè)和文化事業(yè)機構(gòu)中國有資產(chǎn)的運營權(quán)，承擔公共文化生產(chǎn)任務?！皥?zhí)行局”擁有相對完整的國有資產(chǎn)運營權(quán)，

“部”與“局”之間，實行異權(quán)分割的聯(lián)結(jié)方式。

(2)調(diào)整體制內(nèi)文化行政部門與基層文化部門之間的關(guān)系模式，推動基層單位從文化行業(yè)體系中分離。有學者提出，解放文化生產(chǎn)力的三種途徑是，身份與崗位的剝離，就業(yè)與福利的剝離，機構(gòu)運轉(zhuǎn)與權(quán)力統(tǒng)置的剝離。身份與崗位、就業(yè)與福利、機構(gòu)運轉(zhuǎn)與權(quán)力統(tǒng)置的“結(jié)合”，正是維持我國文化行業(yè)單位體制的制度基礎(chǔ)和功能強化機制。對于作為行政附屬物的基層公益性文化機構(gòu)來說，三種“剝離”的前提就是其與國家行政機關(guān)的制度性分離。

理論上，這種制度性分離的理想目標是，讓基層公益性文化單位成為接受政府捐助但具有自身獨立性的非營利性組織，政府對某種類型、某一層次的公益性文化組織的捐助標準和資金用途納入法律管理程序，基層公益性文化單位的獨立地位得到法律保障。但在當前中國社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的過渡時期，應該逐步借鑒法國的公共文化管理模式，建立理事會領(lǐng)導下的事業(yè)法人制度，由政府代表、企業(yè)領(lǐng)袖、民間精英共同組成公益性文化單位理事會作為單位的最高權(quán)力機構(gòu)，聘任專業(yè)管理人員負責單位的日常管理。理事會與國家行政管理部門之間脫離直接的行政關(guān)系。

(3)重構(gòu)體制外文化行政部門與社會文化組織之間的關(guān)系模式，開通面向社會的制度性渠道。過去的經(jīng)驗證明，在計劃體制框架下形成的以部門預算和專項轉(zhuǎn)移支付體系為基礎(chǔ)框架的公共資助體系，保證了公益性文化機構(gòu)的持續(xù)發(fā)展。但公共資源的大規(guī)模和持續(xù)性的定向投入。使體制內(nèi)的公共文化組織具有了得到公共資源的優(yōu)先權(quán)，體制外l的民營文化機構(gòu)因很難得到政府的支持而處于不利的競爭位置，公有文化機構(gòu)的“機會優(yōu)勢”進一步強化了其壟斷地位，因而在客觀上對民間力量進入公共文化領(lǐng)域形成了“擠出效應”。盡管這種管理模式具有統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一規(guī)劃、集中力量辦大事的優(yōu)勢，但是，由于直接撥款和公共經(jīng)費體制內(nèi)流動限制了基層民眾參與文化創(chuàng)造的機會，降低了民眾參與公共文化建設(shè)的積極性，往往使政府在公共文化發(fā)展過程中陷入唱“獨角戲”的困境。

理論上．設(shè)立由政府主導的各種文化發(fā)展基金會，可以超越體制鴻溝，貫通體制內(nèi)與體制外，動員和整合社會力量，促進公共文化的快速發(fā)展。美國國家藝術(shù)基金會主席Dana Gioia認為，與歐洲的政府直接資助模式相比較，美國的資助體系相對復雜、分散、多樣化，也更有活力?；饡峁┝斯参幕l(fā)展所需的多樣性發(fā)展空間?；饡荚谡覍ひ粋€推進不同文化階層、不同群體和不同組織進行溝通交流的開放式平臺，促進系列對話與合作，從而衍生出成千上萬的合作協(xié)作發(fā)展機會。對我國文化界來說，基金會管理方式所具有的優(yōu)點正是政府直接管理所不具備的。通過建立各種文化發(fā)展基金會，在傳統(tǒng)的文化行業(yè)撥款渠道之外增建一條面向全社會的公共和公益文化資助渠道，符合政府文化管理職能從“管腳下”到“管天下”轉(zhuǎn)變的改革方向?；鹎烙捎谄涔_、透明、競爭、契約管理的特征，可以避免國家公共經(jīng)費在國有文化單位中的沉積，通過增量投入引導存量資源發(fā)揮其應有的資源效益，有利于促進國家文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和國家文化創(chuàng)新能力的提升。