西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度創(chuàng)新研究

［摘要］以西藏自治區(qū)扶貧綜合開(kāi)發(fā)為研究視角，以扎囊縣德吉新村村級(jí)公共服務(wù)為研究對(duì)象，在比較分析民主村村級(jí)公共服務(wù)的基礎(chǔ)上，考察了政府通過(guò)扶貧綜合開(kāi)發(fā)進(jìn)而在推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面取得的初步成效，然后緊密結(jié)合西藏農(nóng)牧區(qū)發(fā)展實(shí)際，客觀分析了農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)在基礎(chǔ)設(shè)施供給、基礎(chǔ)教育供給、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、村組織建設(shè)及社會(huì)服務(wù)等方面存在的問(wèn)題與不足，并在學(xué)習(xí)和借鑒成都等地村級(jí)公共服務(wù)制度改革實(shí)踐的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)，完善西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)供給制度，創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)需求制度等對(duì)策。

［關(guān)鍵詞］西藏;德吉新村;村級(jí)公共服務(wù);制度創(chuàng)新ぶ型擠擲嗪牛篋693.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1674—9391（2012）01—0034—10

全面推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)是我國(guó)一項(xiàng)長(zhǎng)期的重要戰(zhàn)略任務(wù)，改善農(nóng)村基本公共服務(wù)是推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的關(guān)鍵所在。然而，農(nóng)村基本公共服務(wù)體系缺失一直是我國(guó)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)與制約因素。近年來(lái)，中央政府與地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)投入不斷加大，但主要投入方向卻集中在縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）兩級(jí)層面，受益區(qū)域也主要體現(xiàn)在縣城、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）所在地以及周邊地區(qū)，農(nóng)村作為最基層即村級(jí)層面的公共服務(wù)體系建設(shè)，大多數(shù)仍處于一片空白。實(shí)際上，村級(jí)建制才是我國(guó)農(nóng)民居所的集中之地，并成為農(nóng)民尋求各類(lèi)服務(wù)的基本社會(huì)單元。因此，完善村級(jí)公共服務(wù)體系，滿(mǎn)足農(nóng)村居民的基本公共服務(wù)需求，為廣大農(nóng)村居民提供與城市居民大致相等的基本公共服務(wù)，已成為社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的客觀要求。對(duì)此，成都等地開(kāi)始全面推進(jìn)村級(jí)公共服務(wù)體系建設(shè)，不僅建成了形式多樣的村級(jí)公共服務(wù)中心，而且還探索出了具有推廣價(jià)值的村級(jí)公共服務(wù)管理制度與運(yùn)行機(jī)制。

西藏自治區(qū)作為我國(guó)欠發(fā)達(dá)地區(qū)之一，受特殊的自然地理、社會(huì)歷史、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等因素影響，農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)體系建設(shè)更加滯后，其相關(guān)公共設(shè)施建設(shè)更為迫切，由此導(dǎo)致西藏農(nóng)牧民生產(chǎn)生活較為困難，而且還有部分農(nóng)牧民生活仍處于貧困狀態(tài)。目前，在中央政府、內(nèi)地省（市）政府與西藏自治區(qū)地方各級(jí)政府合力推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)扶貧綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)、加大西藏農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給投入的背景下，如何借鑒成都等地在推動(dòng)村級(jí)公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面取得的成功經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而為創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度、提升農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)能力，既是一個(gè)值得研究的重要理論問(wèn)題，同時(shí)又是一個(gè)亟待解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

一、研究文獻(xiàn)綜述及本文研究問(wèn)題的提出

近年來(lái)，學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給問(wèn)題研究比較關(guān)注，已有學(xué)者涉及西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)供給問(wèn)題研究。扎洛（2004）認(rèn)為，西藏自治區(qū)80%左右的人口生活在農(nóng)牧區(qū)，這就意味著西藏人口中的絕大多數(shù)所需要的基本公共服務(wù)，諸如經(jīng)濟(jì)安全、社會(huì)穩(wěn)定、公益設(shè)施以及醫(yī)療教育等都全部或部分地依賴(lài)村級(jí)組織所提供的公共服務(wù)。^[1]朱玲（2004）認(rèn)為，村級(jí)生產(chǎn)服務(wù)是公共支持系統(tǒng)的基礎(chǔ)，也是農(nóng)牧民最需要和最常利用的公共服務(wù)之一。近二十年來(lái)，在內(nèi)地大部分地區(qū)尤其是欠發(fā)達(dá)地區(qū)基本公共服務(wù)供給不足和分配不平等加劇的情況下，西藏地方政府卻保證了農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)支持系統(tǒng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，并加強(qiáng)了對(duì)基礎(chǔ)教育和基本健康服務(wù)的公共投資，保證了對(duì)弱勢(shì)群體的重點(diǎn)救助。^[2]

2008年，中共西藏自治區(qū)委員會(huì)關(guān)于貫徹《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》的意見(jiàn)指出：到2010年，西藏自治區(qū)基本建成行政村黨支部、村委會(huì)的綜合活動(dòng)場(chǎng)所；到2020年，西藏自治區(qū)農(nóng)村基層組織建設(shè)進(jìn)一步加強(qiáng)，基層基礎(chǔ)更加鞏固；逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務(wù)制度，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)，城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化明顯推進(jìn)。據(jù)此看來(lái)，西藏自治區(qū)地方各級(jí)政府仍然將加強(qiáng)村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所作為改善農(nóng)村基本公共服務(wù)的重點(diǎn)，盡管也提出了要大力推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化這一目標(biāo)，但仍沒(méi)有突出如何改善農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)這一時(shí)代主題，也沒(méi)有系統(tǒng)地將建設(shè)村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所與提升村級(jí)公共服務(wù)能力二者有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。

隨著西藏社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)深入推進(jìn)，農(nóng)牧民安居工程、農(nóng)網(wǎng)改造工程、人畜安全飲水工程等一系列民心工程在農(nóng)牧區(qū)全面實(shí)施，農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善。西藏農(nóng)牧民在生產(chǎn)生活條件逐漸改善的同時(shí)，對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的需求量也隨之增加。然而，西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)供給卻普遍不足。農(nóng)牧區(qū)基層公共服務(wù)人員數(shù)量不僅嚴(yán)重缺乏，而且其素質(zhì)整體偏低，無(wú)法有效滿(mǎn)足西藏農(nóng)牧民對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的實(shí)際需求。因此，在現(xiàn)有基層政府職能部門(mén)人力、物力較為有限的條件下，如何解決農(nóng)牧區(qū)日漸增長(zhǎng)的公共服務(wù)供需矛盾，如何破解農(nóng)牧區(qū)“有事無(wú)人辦、辦事人不夠”等難題，等等，是目前西藏農(nóng)牧區(qū)亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2008年，西藏昌都地區(qū)針對(duì)農(nóng)村基層公共服務(wù)開(kāi)始推行市場(chǎng)化新機(jī)制，加大財(cái)政向農(nóng)牧區(qū)傾斜力度，改變以前農(nóng)牧區(qū)公共服務(wù)僅僅依靠政府負(fù)責(zé)提供的單一管理模式，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧鲗?dǎo)、同時(shí)面向市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政府與市場(chǎng)“兩條腿走路”的運(yùn)作模式，揭開(kāi)了西藏自治區(qū)在現(xiàn)有體制下探索農(nóng)村基層公共服務(wù)市場(chǎng)化機(jī)制的序幕。然而，對(duì)于西藏農(nóng)牧區(qū)基層公共服務(wù)實(shí)踐出現(xiàn)的這些亮點(diǎn)，也還沒(méi)有引起學(xué)術(shù)界與西藏地方各級(jí)政府的高度關(guān)注。對(duì)此，有必要對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)研究與理論總結(jié)。

2011年，楊明洪教授向中央統(tǒng)戰(zhàn)部提交了“關(guān)于西藏推進(jìn)村級(jí)公共服務(wù)和社會(huì)管理改革的建議”調(diào)研報(bào)告，該報(bào)告受到中央統(tǒng)戰(zhàn)部的高度重視，對(duì)中央統(tǒng)戰(zhàn)部以及相關(guān)方面進(jìn)一步完善西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)政策、加強(qiáng)和改進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)民生工作具有重要的參考價(jià)值。筆者也全程參與了該課題研究，但從目前我們的研究現(xiàn)狀及進(jìn)展來(lái)看，對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)研究還尚顯宏觀，對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度創(chuàng)新還有待進(jìn)一步開(kāi)展深入研究。

綜上看來(lái)，目前學(xué)術(shù)界對(duì)西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)研究關(guān)注較多的是村級(jí)組織發(fā)展及其提供的生產(chǎn)服務(wù)，其研究主題還不夠突出、研究范圍也還有待拓寬。當(dāng)前，在中央政府、內(nèi)地省市政府與西藏自治區(qū)地方各級(jí)政府合力推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)扶貧綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)的背景下，創(chuàng)新農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度、提升農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)能力，是一個(gè)值得研究的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題?；诖耍疚囊晕鞑刈灾螀^(qū)扶貧綜合開(kāi)發(fā)為研究視角，以扎囊縣德吉新村村級(jí)公共服務(wù)為研究對(duì)象，考察政府通過(guò)扶貧綜合開(kāi)發(fā)進(jìn)而在推動(dòng)西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面取得的成效以及存在的問(wèn)題。

二、研究對(duì)象的選擇及理由說(shuō)明

西藏自治區(qū)總面積達(dá)120多萬(wàn)平方公里，占全國(guó)國(guó)土面積的1/8。2010年，西藏自治區(qū)全區(qū)總?cè)丝跒?93萬(wàn)，人口密度僅為2.4人/平方公里，其中，農(nóng)牧區(qū)人口密度更低，屬于典型的地廣人稀地區(qū)。由此決定了西藏農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)半徑較大，社會(huì)管理成本較高，農(nóng)牧區(qū)人口及生產(chǎn)要素高度分散與政府集中提供農(nóng)村基本公共服務(wù)能力二者間的矛盾比較突出。西藏農(nóng)牧區(qū)自然環(huán)境惡劣，自然災(zāi)害頻繁，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)異常脆弱，農(nóng)牧民生活異常困難，由此決定了西藏農(nóng)牧民對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)更加依賴(lài)。然而，受傳統(tǒng)的供給制度與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素影響，長(zhǎng)期以來(lái)西藏自治區(qū)實(shí)行基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)二元供給體制，西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)供給總體不足。改革開(kāi)放以來(lái)，西藏自治區(qū)在中央政府的大力支持與內(nèi)地省市的無(wú)私援助下，農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療衛(wèi)生、村級(jí)組織建設(shè)等方面取得了明顯進(jìn)步，但與農(nóng)牧區(qū)各族群眾的實(shí)際需求相比，還有很大缺口。

在西藏農(nóng)牧區(qū)特殊的自然地理?xiàng)l件下，人類(lèi)生產(chǎn)生活方式呈現(xiàn)出一定的差異性。據(jù)此，一般將西藏農(nóng)牧區(qū)分為農(nóng)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)、牧區(qū)三種生產(chǎn)單元。在每一種生產(chǎn)單元下，西藏農(nóng)牧民對(duì)村級(jí)公共服務(wù)需求必然會(huì)呈現(xiàn)出一定差異性。因此，要對(duì)西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)供給及其制度創(chuàng)新進(jìn)行全面系統(tǒng)研究是一定難度，而且事實(shí)上也難以做到?；诖?，本文選擇扎囊縣德吉新村作為農(nóng)區(qū)生產(chǎn)單元代表，并將其與民主村進(jìn)行比較，通過(guò)對(duì)典型個(gè)案進(jìn)行分析，以期由個(gè)別上升到一般，進(jìn)而為創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度提供思路。筆者做出上述選擇的理由主要基于以下四個(gè)方面：

一是德吉新村屬于典型的外力啟動(dòng)建設(shè)項(xiàng)目。德吉新村是西藏自治區(qū)政府于1998年在扎囊縣扎其鄉(xiāng)朗賽嶺開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施“一江兩河”、“扶貧開(kāi)發(fā)”、“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)”建設(shè)的重點(diǎn)項(xiàng)目，是當(dāng)時(shí)西藏自治區(qū)政府重點(diǎn)建設(shè)的扶貧搬遷新村，也是迄今為止西藏自治區(qū)政府在推動(dòng)扶貧綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)方面相對(duì)成功的一個(gè)村?！胺鲐氶_(kāi)發(fā)”建設(shè)主要是建設(shè)搬遷群眾住房及水、電、路等配套設(shè)施；“農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)”建設(shè)主要是解決搬遷群眾耕地不足等問(wèn)題；“一江兩河” 建設(shè)主要是建設(shè)朗賽嶺提灌站、解決搬遷群眾農(nóng)田灌溉問(wèn)題。德吉新村“三大開(kāi)發(fā)”建設(shè)都是在上級(jí)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，以解決支撐農(nóng)牧民基本生產(chǎn)生活的“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”。這些“基礎(chǔ)結(jié)構(gòu)”從經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上講，就是農(nóng)村公共服務(wù)。在外力啟動(dòng)的項(xiàng)目援助下，西藏地方各級(jí)政府開(kāi)始探索農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)。因此，無(wú)論在扶貧綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)方面，還是在農(nóng)村基本公共服務(wù)體系建設(shè)方面，德吉新村都具有一定代表性和典型性。

二是針對(duì)扎囊縣及錯(cuò)那縣部分農(nóng)牧民群眾長(zhǎng)期生活在“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的客觀環(huán)境下，西藏自治區(qū)政府選擇扎囊縣扎其鄉(xiāng)朗賽嶺開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施集中扶貧搬遷，其目的在于希望通過(guò)改善農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)村基本公共服務(wù)，進(jìn)而改善制約農(nóng)牧民生存質(zhì)量與基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的外部環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)搬遷群眾脫貧致富這一初衷。因此，就西藏地方各級(jí)政府改善農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)而言，德吉新村也無(wú)疑具有一定的代表性。

三是德吉新村屬于新建的扶貧搬遷村，搬遷群眾主要來(lái)自于扎囊縣和錯(cuò)那縣。搬遷前，搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件普遍較差，加上農(nóng)村基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，導(dǎo)致他們長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。搬遷群眾大多屬于人均收入不足500元、現(xiàn)金收入不足300元的特困人群，對(duì)于這些確實(shí)沒(méi)有發(fā)展?jié)摿?，但在生產(chǎn)生活條件改善后能夠通過(guò)自己勞動(dòng)、積極發(fā)展生產(chǎn)而改變貧困現(xiàn)狀的農(nóng)牧民群眾進(jìn)行集中搬遷。當(dāng)然，也還有部分農(nóng)牧民群眾不符合搬遷條件仍在原居住地生活。2007年3月-4月，筆者在扎囊縣調(diào)研時(shí)曾專(zhuān)程到過(guò)部分搬遷群眾的原居住地進(jìn)行實(shí)地調(diào)查。本文以扎囊縣民主村為搬遷群眾原居住地代表，并將其與德吉新村進(jìn)行對(duì)比分析，以此考察政府通過(guò)扶貧綜合開(kāi)發(fā)、進(jìn)而在推動(dòng)農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)體系建設(shè)方面所取得的初步成效。^[3]

四是自2007年以來(lái)到現(xiàn)在，筆者曾連續(xù)五年到西藏農(nóng)牧區(qū)深入開(kāi)展實(shí)地調(diào)查研究，德吉新村由此成為了筆者重點(diǎn)跟蹤調(diào)查的研究對(duì)象。在前期調(diào)查研究階段，筆者主要關(guān)注西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)供給現(xiàn)狀及其供給效率改進(jìn)等問(wèn)題，由此獲得了大量有關(guān)西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)供給一手資料，在此基礎(chǔ)上并出版或發(fā)表了系列學(xué)術(shù)研究成果，這為本文開(kāi)展西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度創(chuàng)新研究奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。本文研究就是建立在對(duì)德吉新村與民主村的實(shí)地調(diào)查基礎(chǔ)之上。同時(shí)，為了使本文研究更具可比性，本文所選擇的時(shí)間點(diǎn)以2007年為主。

三、西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)供給的一般考察：以民主村為例^[4]

民主村位于扎囊縣扎其鄉(xiāng)扎其溝，從自然地理?xiàng)l件、農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)生活方式等方面來(lái)看，基本上能夠代表西藏農(nóng)牧區(qū)生產(chǎn)單元的一般特征。在特殊的自然地理?xiàng)l件下，由于農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，農(nóng)牧民群眾生產(chǎn)生活較為困難，有不少農(nóng)牧民群眾生活長(zhǎng)期處于貧困狀態(tài)。

（一）民主村基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀

一是農(nóng)牧區(qū)道路建設(shè)滯后。從扎其鄉(xiāng)政府通往民主村的道路至今仍然是機(jī)耕道，不僅路面較窄，而且道路損毀現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。特別是一到雨季，農(nóng)牧區(qū)道路幾乎不能正常通行。民主村生產(chǎn)的土特產(chǎn)品、手工業(yè)產(chǎn)品等運(yùn)輸較為困難，農(nóng)牧民急需的生產(chǎn)生活物質(zhì)也得不到及時(shí)運(yùn)輸，導(dǎo)致農(nóng)牧民群眾增收困難。農(nóng)牧區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)客運(yùn)站臺(tái)建設(shè)滯后。從民主村到扎囊縣城每天僅有一班公共汽車(chē)，村民們?nèi)绻e(cuò)過(guò)搭乘時(shí)間，就只好換乘拖拉機(jī)或走路到縣城，農(nóng)牧民群眾出行極為不便。二是農(nóng)牧民飲水較為困難。農(nóng)牧區(qū)還沒(méi)有擺脫傳統(tǒng)的背水生活方式，農(nóng)牧民要到很遠(yuǎn)的地方背水，人畜混飲現(xiàn)象還沒(méi)有得到根本改變；加上飲用水水質(zhì)較差，導(dǎo)致地方病現(xiàn)象仍比較突出。民主村農(nóng)牧民群眾至今還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)飲用水到戶(hù)這一目標(biāo)，每天還得到村委會(huì)旁邊的供水點(diǎn)取水。民主村農(nóng)田灌溉系統(tǒng)嚴(yán)重缺乏，農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)仍然處于“靠天吃飯”的境地。三是農(nóng)牧區(qū)電網(wǎng)建設(shè)滯后。截至2007年4月，民主村仍沒(méi)用通電，當(dāng)?shù)厝罕娍空l(fā)放的光伏能供電系統(tǒng)解決日常照明問(wèn)題，農(nóng)牧民還不能使用現(xiàn)代家用電器。當(dāng)時(shí)民主村僅有4臺(tái)電視機(jī)（3個(gè)自然村各一個(gè)、教學(xué)點(diǎn)一個(gè)），還沒(méi)有一位農(nóng)戶(hù)購(gòu)買(mǎi)電視機(jī)。四是還有部分農(nóng)牧民居住條件較差，其住房大多數(shù)屬于危房，人畜混住現(xiàn)象十分普遍，農(nóng)牧民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全得不到有效保障。

（二）民主村基礎(chǔ)教育供給現(xiàn)狀

一是民主村學(xué)前教育尚未起步，學(xué)齡兒童還不能適時(shí)接受學(xué)前教育。二是小學(xué)階段教育發(fā)展質(zhì)量不高。雖然民主村設(shè)有教學(xué)點(diǎn)，但由于農(nóng)牧民居住相對(duì)分散，農(nóng)戶(hù)家庭距離學(xué)校尚有一定距離，農(nóng)牧民子女上學(xué)還有一定困難，在一定程度上挫傷了農(nóng)牧民子女上學(xué)的積極性。民主村基礎(chǔ)教育教學(xué)設(shè)施普遍落后，至今仍然停留在“一張黑板+一支粉筆”的傳統(tǒng)教學(xué)方式?，F(xiàn)代教育教學(xué)技術(shù)尚未在農(nóng)牧區(qū)生根發(fā)芽，這不僅導(dǎo)致農(nóng)牧民子女接受的教育水平不高，而且也使農(nóng)牧民群眾難以從學(xué)校教育中得到外部效應(yīng)。三是農(nóng)牧民受教育程度普遍偏低。民主村農(nóng)牧民群眾幾乎都沒(méi)有接受過(guò)正規(guī)的學(xué)校教育，特別是30歲以上的這部分農(nóng)牧民群眾大多屬于文盲，其比例占受訪(fǎng)人數(shù)的50％。加上農(nóng)牧民群眾長(zhǎng)期生活在偏遠(yuǎn)的山溝里，與外地接觸少，信息相對(duì)閉塞等客觀現(xiàn)實(shí)，導(dǎo)致搬遷群眾文化素質(zhì)整體偏低而致貧。

（三）民主村醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給現(xiàn)狀

隨著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度在西藏農(nóng)牧區(qū)全面推進(jìn)，中央政府與西藏自治區(qū)地方各級(jí)政府加強(qiáng)了農(nóng)牧區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系建設(shè)，農(nóng)牧區(qū)“缺醫(yī)少藥”現(xiàn)象得到一定緩解。然而，民主村農(nóng)牧民看病就醫(yī)依然存在一定困難。一是農(nóng)牧區(qū)“缺醫(yī)”現(xiàn)象仍比較突出，由于地理位置等因素影響，醫(yī)學(xué)專(zhuān)業(yè)大學(xué)畢業(yè)生不愿到基層；加上農(nóng)牧區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人員工資水平普遍較低，現(xiàn)有人才又留不住。事實(shí)上，目前承擔(dān)農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)功能的卻是一批專(zhuān)業(yè)水平不高的鄉(xiāng)村醫(yī)生，他們完全憑著自己的感覺(jué)和經(jīng)驗(yàn)在為農(nóng)牧民提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。二是農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)的可得性與可及性較差。由于西藏農(nóng)牧區(qū)地域遼闊、農(nóng)牧民居住相對(duì)分散，農(nóng)牧區(qū)村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給半徑較大；加上農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)人員十分緊缺這一現(xiàn)狀，由此可以想見(jiàn)當(dāng)民主村農(nóng)牧民發(fā)生重大疾病時(shí)所能獲得的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。三是農(nóng)牧區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)設(shè)施建設(shè)不足。民主村衛(wèi)生室面積較小，在有限的空間內(nèi)集醫(yī)生看病、病人取藥、住院輸液等諸多功能于一體，這既不利于醫(yī)生開(kāi)展醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作，也不利于病人靜心休養(yǎng)以早日恢復(fù)健康。此外，鄉(xiāng)村醫(yī)生到農(nóng)牧民家中從事醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)交通工具缺乏，不利于他們深入農(nóng)戶(hù)家庭開(kāi)展醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)與保健工作。

（四）民主村村級(jí)組織建設(shè)現(xiàn)狀

近年來(lái)，中央政府雖然加大了西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)組織建設(shè)，但也僅僅著眼于村級(jí)組織活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)，即重點(diǎn)建設(shè)村級(jí)黨支部與村委會(huì)辦公室、會(huì)議室等，而圖書(shū)室、文化活動(dòng)室等還沒(méi)有建立起來(lái)，大多將其牌子掛靠在村委會(huì)下。而且農(nóng)牧區(qū)大多數(shù)行政村還沒(méi)有建立起廣播站，農(nóng)牧民群眾無(wú)法及時(shí)聽(tīng)到中央的聲音。從農(nóng)牧區(qū)村級(jí)組織建設(shè)內(nèi)涵來(lái)看，其質(zhì)量更差。搬遷前，西藏農(nóng)牧區(qū)大多數(shù)行政村圖書(shū)室、文化活動(dòng)室等僅有其名，既沒(méi)有圖書(shū)，也沒(méi)有開(kāi)展任何村級(jí)文化活動(dòng)。即使有部分村級(jí)組織訂閱了《西藏日?qǐng)?bào)》、《半月談》等報(bào)刊雜志，由于大多數(shù)農(nóng)牧民群眾不識(shí)字，這些報(bào)刊雜志至多放在村委會(huì)作個(gè)擺設(shè)，村委會(huì)干部也沒(méi)有及時(shí)向農(nóng)牧民群眾宣傳和解讀。農(nóng)牧區(qū)村級(jí)組織功能定位不夠清晰，目前西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)組織承擔(dān)更多的是管理職能，還沒(méi)有完全承擔(dān)起自治與服務(wù)功能。

（五）民主村村級(jí)社會(huì)服務(wù)現(xiàn)狀

近年來(lái)，中央政府與西藏地方各級(jí)政府加大了農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給投入。然而，由于西藏農(nóng)牧區(qū)地廣人稀，有限的供給投入猶如杯水車(chē)薪，農(nóng)牧區(qū)村級(jí)社會(huì)服務(wù)體系尚未建立。一是農(nóng)牧業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)植物疫病防控、農(nóng)畜產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管等公共服務(wù)機(jī)構(gòu)還沒(méi)有完全建立，農(nóng)牧業(yè)公共服務(wù)能力建設(shè)亟待提高。二是農(nóng)牧區(qū)農(nóng)畜產(chǎn)品市場(chǎng)體系尚未建立，農(nóng)牧民缺乏農(nóng)畜產(chǎn)品市場(chǎng)交易平臺(tái)。農(nóng)牧區(qū)農(nóng)資供應(yīng)平臺(tái)、便民超市等尚未建立，農(nóng)牧民與市場(chǎng)聯(lián)系還不夠緊密，這不僅給民主村農(nóng)牧民群眾日常生活帶來(lái)諸多不便，而且也導(dǎo)致他們?cè)鍪绽щy。三是農(nóng)牧區(qū)農(nóng)機(jī)具維修服務(wù)體系尚未建立。一旦農(nóng)機(jī)具出現(xiàn)問(wèn)題，必須跑到數(shù)十公里外的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣城聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員來(lái)維修。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)與縣城維修技術(shù)人力也十分缺乏，民主村農(nóng)機(jī)具故障通常很難及時(shí)得到維修。

四、西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)改革實(shí)踐：以德吉新村扶貧搬遷建設(shè)為例

提高村級(jí)公共服務(wù)水平，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)向農(nóng)村延伸和覆蓋，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基本公共服務(wù)制度，是中國(guó)改革發(fā)展進(jìn)入新階段的基本要求和改善民生的具體實(shí)踐。針對(duì)扎囊縣及錯(cuò)那縣部分農(nóng)牧民群眾長(zhǎng)期生活在“一方水土養(yǎng)活不了一方人”的客觀實(shí)際，西藏自治區(qū)政府選擇扎囊縣扎其鄉(xiāng)朗賽嶺開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施集中扶貧搬遷，即通過(guò)實(shí)施扶貧綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目建設(shè)德吉新村，其目的在于希望通過(guò)改善農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等農(nóng)村基本公共服務(wù)，進(jìn)而改善制約農(nóng)牧民生存質(zhì)量與基本權(quán)利實(shí)現(xiàn)的外部環(huán)境，最終實(shí)現(xiàn)搬遷群眾脫貧致富這一初衷。

（一）德吉新村基礎(chǔ)設(shè)施供給現(xiàn)狀

一是農(nóng)牧區(qū)道路建設(shè)滯后面貌得到根本改善。德吉新村緊鄰101省道，交通十分便捷，搬遷群眾到拉薩市、山南行署及扎囊縣城等地乘車(chē)較為方便。德吉新村村內(nèi)交通也十分便捷，村內(nèi)有兩條連接101省道的鄉(xiāng)村公路，路面也實(shí)現(xiàn)了水泥硬化。德吉新村機(jī)耕道也比較發(fā)達(dá)，村民可以直接將拖拉機(jī)開(kāi)向農(nóng)田從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。二是農(nóng)牧民飲水困難問(wèn)題得到根本解決。隨著“一江兩河”工程建設(shè)的全面推進(jìn)，人畜安全飲水問(wèn)題得到有效解決，搬遷群眾徹底結(jié)束了人畜混飲歷史，喝上了干凈衛(wèi)生的自來(lái)水。朗賽嶺提灌站的新建，德吉新村農(nóng)田水利灌溉問(wèn)題也得到有效解決。^[5]三是隨著德吉新村農(nóng)用輸電線(xiàn)路改造工程的全面實(shí)施，搬遷群眾用上了方便充足的電。2001年底，政府還為德吉新村搬遷群眾安裝了電視光纖，使他們能夠看上豐富多彩的電視節(jié)目。與此同時(shí)，電話(huà)線(xiàn)安裝也進(jìn)村入戶(hù)。四是隨著扶貧開(kāi)發(fā)工程的成功實(shí)施，新建住房148套，每戶(hù)一套住房，搬遷群眾的居住條件得到明顯改善，人畜混居現(xiàn)象得到根本改變。

（二）德吉新村基礎(chǔ)教育供給現(xiàn)狀

2001年底，隨著搬遷群眾入住德吉新村后，如何促進(jìn)農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)教育健康發(fā)展、提高搬遷群眾文化教育水平，便成為西藏地方各級(jí)政府需要解決的一個(gè)重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。2002年，西藏自治區(qū)政府投資180萬(wàn)元、扎囊縣政府籌措36萬(wàn)余元，在德吉新村啟動(dòng)扎其鄉(xiāng)第二完全小學(xué)工程建設(shè)。2003年底，學(xué)校正式投入使用。從學(xué)校硬件建設(shè)來(lái)看，新建了一棟兩層樓高的教學(xué)樓，除了供1~6年級(jí)學(xué)生學(xué)習(xí)的教室外，圖書(shū)室、德育室、微機(jī)室、教師辦公室、學(xué)校會(huì)議室以及教師宿舍、運(yùn)動(dòng)場(chǎng)及教學(xué)實(shí)踐基地等也隨之配套建設(shè)。從學(xué)校軟件建設(shè)來(lái)看，日常教學(xué)活動(dòng)還用上了現(xiàn)代遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教育資源，可為農(nóng)牧民子女及家庭提供更加優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)。通過(guò)使用現(xiàn)代遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教育資源，既顯著提高了教師的教學(xué)水平與教學(xué)技能，又極大地提高了學(xué)生的學(xué)習(xí)興趣。學(xué)校還充分利用現(xiàn)代遠(yuǎn)程網(wǎng)絡(luò)教育資源，將學(xué)校教育同社會(huì)掃盲教育結(jié)合起來(lái)。采取開(kāi)辦掃盲班和掃盲夜校的辦法，對(duì)德吉新村15至50周歲有學(xué)習(xí)能力的青壯年文盲開(kāi)展“掃盲”教育。同時(shí)學(xué)校還結(jié)合德吉新村搬遷群眾文化素質(zhì)普遍偏低、科技知識(shí)缺乏、農(nóng)牧民增收困難等實(shí)際情況，對(duì)搬遷群眾提供種養(yǎng)殖適用技術(shù)培訓(xùn)、法制知識(shí)宣傳與教育等服務(wù)。

（三）德吉新村基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)供給現(xiàn)狀

在西藏農(nóng)牧區(qū)特殊的自然地理?xiàng)l件下，農(nóng)牧民就醫(yī)最常使用的是村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)，一方面在于農(nóng)牧民疾病發(fā)生頻率最高的是常見(jiàn)病，也是村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站能夠解決的；另一方面在于農(nóng)牧民就近求醫(yī)既能節(jié)省交通成本，又能節(jié)約時(shí)間成本；加上村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的服務(wù)價(jià)格普遍低于縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）醫(yī)療機(jī)構(gòu)，搬遷群眾為了盡量降低醫(yī)療支出，自然會(huì)首選村級(jí)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。2001底，在湖南省衛(wèi)生廳的援助下，西藏自治區(qū)政府隨即在德吉新村建設(shè)朗賽嶺衛(wèi)生所。朗賽嶺衛(wèi)生所位于扎其二小與村委會(huì)之間，地處德吉新村核心位置，搬遷群眾看病就醫(yī)極為方便。政府為朗賽林衛(wèi)生所配備了基本的衛(wèi)生設(shè)施及藥品，能夠滿(mǎn)足搬遷群眾的衛(wèi)生服務(wù)需要；同時(shí)還為朗賽嶺衛(wèi)生所配備了一個(gè)專(zhuān)業(yè)醫(yī)生，即布瓊醫(yī)師。布瓊于1986年從山南地區(qū)衛(wèi)生學(xué)校畢業(yè)，畢業(yè)后隨即從事醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作。1986~1996年期間還在扎囊縣人民醫(yī)院工作過(guò)，有著較強(qiáng)的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)工作經(jīng)驗(yàn)。一般而言，如果搬遷群眾病情較輕，就在衛(wèi)生所看病吃藥；如果病情略有加重，先在朗賽嶺衛(wèi)生所輸液，如果輸液后患者病情還沒(méi)有減輕，布瓊醫(yī)生就會(huì)建議患者及時(shí)到扎其鄉(xiāng)衛(wèi)生院或扎囊縣人民醫(yī)院就診。目前，德吉新村基本實(shí)現(xiàn)了政府提出的“小病不出村”這一初級(jí)目標(biāo)。因朗賽林衛(wèi)生所緊鄰101省道，交通十分便利，即使搬遷群眾發(fā)生了重大突發(fā)疾病，也能夠迅速送往縣級(jí)及以上醫(yī)療機(jī)構(gòu)接受治療，德吉新村人口死亡率顯著降低。

（四）德吉新村村級(jí)組織建設(shè)與服務(wù)現(xiàn)狀

2001年底，隨著搬遷群眾入住德吉新村后，加強(qiáng)村級(jí)組織建設(shè)也成為了西藏自治區(qū)地方各級(jí)政府的一項(xiàng)重要工作。一方面各級(jí)政府加大了農(nóng)牧區(qū)村級(jí)組織辦公及活動(dòng)場(chǎng)所建設(shè)，新建了村黨支部辦公室、村委會(huì)辦公室、村會(huì)議室等，為村級(jí)組織開(kāi)展村級(jí)公共服務(wù)與社會(huì)管理工作創(chuàng)造條件。同時(shí)，在村委會(huì)還配套建設(shè)了村級(jí)文化活動(dòng)室、圖書(shū)室、廣播室等，山南地區(qū)行署與扎囊縣政府機(jī)關(guān)及部分社會(huì)團(tuán)體還為德吉新村圖書(shū)室捐贈(zèng)了大量圖書(shū)，為德吉新村搬遷群眾享受基本公共文化服務(wù)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。另一方面政府也開(kāi)始加強(qiáng)村級(jí)組織制度建設(shè)。一是探索村級(jí)民主管理制度。德吉新村村級(jí)組織在農(nóng)牧區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及農(nóng)牧民群眾普遍關(guān)心的問(wèn)題上，堅(jiān)持民主原則，基本做到大事議、小事提，村干部與村民直接開(kāi)展對(duì)話(huà)交流，村民民主意識(shí)不斷增強(qiáng)。二是建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部包村工作制度。德吉新村包村干部經(jīng)常到農(nóng)村，進(jìn)村入戶(hù)，深入了解搬遷群眾生產(chǎn)生活中存在的困難與問(wèn)題。三是建立了貧困人員定點(diǎn)幫扶制度。德吉新村黨支部與村委會(huì)建立了定點(diǎn)幫扶貧困群眾制度，村黨支部書(shū)記多吉同志與村委會(huì)副主任羅布隨巴同志都在本村幫扶了一個(gè)貧困農(nóng)戶(hù)。

（五）德吉新村村級(jí)社會(huì)服務(wù)現(xiàn)狀

隨著扶貧綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的全面推進(jìn)，德吉新村村級(jí)社會(huì)服務(wù)面貌得到一定改善。一是在建設(shè)德吉新村村委會(huì)時(shí)，當(dāng)?shù)馗骷?jí)政府就為村級(jí)獸醫(yī)服務(wù)人員建立了辦公場(chǎng)所，這樣可以更加有效地開(kāi)展村級(jí)動(dòng)植物疫病防控工作。二是在山南地區(qū)行署相關(guān)部門(mén)的支援與幫助下，德吉新村不僅建立了農(nóng)產(chǎn)品加工房，還購(gòu)買(mǎi)了磨面機(jī)、榨油機(jī)等機(jī)械設(shè)備，可為搬遷群眾提供更加便捷的食品加工服務(wù)。

隨著扶貧綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目在德吉新村的成功實(shí)施，使搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件得到了明顯改善，為最終實(shí)現(xiàn)搬遷群眾“搬得出、留得住”的目標(biāo)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

五、西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)改革實(shí)踐存在的問(wèn)題與不足：以德吉新村為例

經(jīng)過(guò)各級(jí)政府與搬遷群眾的共同努力，搬遷群眾的生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，如農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施更加完善、農(nóng)牧民實(shí)現(xiàn)了安全飲水、農(nóng)牧民就醫(yī)更加方便等，由此解決了搬遷群眾長(zhǎng)期致貧的部分制約因素。然而，在西藏農(nóng)牧區(qū)特殊的自然地理?xiàng)l件下，農(nóng)牧業(yè)仍然是風(fēng)險(xiǎn)較大、相對(duì)效益較低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)；加上農(nóng)牧區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施“瓶頸”制約因素依然較為嚴(yán)重，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以形成有力的支撐，由此導(dǎo)致西藏農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，村級(jí)公共服務(wù)供給能力非常有限。村級(jí)組織為農(nóng)牧民提供的基本公共服務(wù)還僅限于基礎(chǔ)水平，農(nóng)牧民所能享受的村級(jí)公共服務(wù)還相對(duì)有限。

德吉新村作為一個(gè)新建扶貧搬遷村，大多數(shù)搬遷群眾在搬遷前屬于特困人群，生活自理能力較差，“等、靠、要”思想比較嚴(yán)重，尤其是從錯(cuò)那縣搬遷過(guò)來(lái)的部分群眾較為典型。即使搬遷到德吉新村后，搬遷群眾的思想觀念仍沒(méi)有得到改變，仍希望政府繼續(xù)給予救助，不僅生產(chǎn)生活自理能力較差的現(xiàn)狀沒(méi)有得到明顯改觀，而且在搬遷后外出務(wù)工的主動(dòng)性也不強(qiáng)。如果說(shuō)在搬遷前因生產(chǎn)生活條件較差，導(dǎo)致他們長(zhǎng)期難以擺脫貧困狀態(tài)；那么在搬遷后隨著生產(chǎn)生活條件逐漸改善，搬遷群眾就應(yīng)該迅速擺脫貧困狀態(tài)、走上富裕之路。但從目前德吉新村搬遷群眾的生產(chǎn)生活現(xiàn)狀來(lái)看，還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)政府扶貧搬遷的初衷。

由此看來(lái)，隨著扶貧綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的成功實(shí)施，政府讓搬遷群眾住上了安全適用的新房，在德吉新村這片熱土上實(shí)現(xiàn)了“安居”。然而，如何讓搬遷群眾在德吉新村這片“熱土”上實(shí)現(xiàn)“樂(lè)業(yè)”，即迅速增加搬遷群眾收入、讓他們?cè)缛諏?shí)現(xiàn)脫貧致富，仍是擺在西藏自治區(qū)地方各級(jí)政府面前的首要任務(wù)?；诖耍P者認(rèn)為中央政府與西藏自治區(qū)地方各級(jí)政府必須著力改善農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)，破解德吉新村搬遷群眾致貧的一些客觀制約因素，如搬遷群眾文化素質(zhì)普遍偏低、勞動(dòng)技能缺乏等。從這個(gè)角度來(lái)看，雖然通過(guò)扶貧綜合開(kāi)發(fā)建設(shè)，德吉新村村級(jí)公共服務(wù)得到一定改善，但農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度依然存在一些問(wèn)題亟待改進(jìn)。

（一）搬遷群眾農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)缺乏，農(nóng)牧業(yè)科技培訓(xùn)亟待加強(qiáng)

西藏農(nóng)牧業(yè)發(fā)展的根本出路在于科技進(jìn)步。然而，德吉新村搬遷群眾普遍感覺(jué)農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)缺乏，他們也熱切地希望政府加強(qiáng)農(nóng)牧業(yè)科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)，提高農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)科技含量。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，德吉新村有93.3％的農(nóng)戶(hù)深感農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)技術(shù)缺乏，希望能夠接受到更多的農(nóng)牧業(yè)科學(xué)技術(shù)培訓(xùn)。目前，德吉新村還有不少搬遷群眾根本不懂農(nóng)牧業(yè)科學(xué)技術(shù)，甚至連化肥、農(nóng)藥都還不會(huì)使用。在德吉新村全村700多名農(nóng)牧民群眾中，僅有一名農(nóng)業(yè)科技人員，顯然這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足農(nóng)牧業(yè)科技推廣需要。筆者發(fā)現(xiàn)，只有在這幾個(gè)科技戶(hù)家中才能看到燃燒的沼氣，以及大棚里種植的各種蔬菜。而其它農(nóng)戶(hù)家庭的沼氣幾乎沒(méi)有派上用場(chǎng)，盡管蔬菜大棚也建立起來(lái)了，但所種植的蔬菜不僅品種較少，而且長(zhǎng)勢(shì)也不太好。2002年，上級(jí)政府準(zhǔn)備在德吉新村建立大棚蔬菜基地，但考慮到搬遷群眾種植技術(shù)缺乏這一現(xiàn)狀，于是就放棄了這一計(jì)劃。當(dāng)然，搬遷群眾也就失去一個(gè)增加收入的絕好機(jī)會(huì)。2003年，德吉新村村委會(huì)副主任羅布隨巴為德吉新村爭(zhēng)取到了養(yǎng)殖項(xiàng)目，建立了“扎囊縣德吉新村青年養(yǎng)殖示范基地”。然而，由于養(yǎng)殖技術(shù)缺乏，加上政府組織的農(nóng)牧業(yè)科技培訓(xùn)計(jì)劃一直沒(méi)有落實(shí)，生豬養(yǎng)殖技術(shù)始終得不到提高。2007年，德吉新村青年養(yǎng)殖示范基地在沒(méi)有取得任何經(jīng)濟(jì)效益的背景下失敗了。

（二）搬遷群眾外出務(wù)工技能缺乏，勞動(dòng)技能培訓(xùn)亟待加強(qiáng)

增加外出務(wù)工就業(yè)機(jī)會(huì)是目前德吉新村搬遷群眾實(shí)現(xiàn)增收較為有效的方法，特別應(yīng)積極采取措施努力增加貧困群眾就業(yè)機(jī)會(huì)。德吉新村緊鄰101省道，因其優(yōu)越的地理位置，搬遷群眾外出務(wù)工的交通條件得到顯著改善，接受外界信息也更加靈敏和暢通，有助于增加搬遷群眾外出務(wù)工機(jī)會(huì)。然而，由于搬遷群眾自身文化素質(zhì)與勞動(dòng)技能普遍偏低，這不僅導(dǎo)致他們外出務(wù)工的機(jī)會(huì)較少，而且也導(dǎo)致他們外出務(wù)工的收入普遍偏低。從理論上講，搬遷群眾搬遷到德吉新村后，他們外出務(wù)工的機(jī)會(huì)要比以前大得多，但從實(shí)際情況來(lái)看，搬遷群眾外出務(wù)工收入對(duì)他們走出貧困狀態(tài)的貢獻(xiàn)作用甚微。其原因在于西藏地方各級(jí)政府在農(nóng)牧區(qū)還沒(méi)有建立起村級(jí)就業(yè)服務(wù)平臺(tái)，并通過(guò)這個(gè)平臺(tái)為農(nóng)牧民提供勞動(dòng)技能培訓(xùn)、用工信息、就業(yè)咨詢(xún)等服務(wù)，以有效輸出農(nóng)牧區(qū)剩余勞動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)農(nóng)牧民群眾快速增收。

（三）搬遷群眾普遍感到文化生活缺乏，農(nóng)牧區(qū)基層文化建設(shè)亟待加強(qiáng)

文化建設(shè)是西藏社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重要內(nèi)容和重要保證，要堅(jiān)持用社會(huì)主義先進(jìn)文化占領(lǐng)農(nóng)村陣地，滿(mǎn)足農(nóng)牧民日益增長(zhǎng)的精神文化需求，切實(shí)保障農(nóng)牧民群眾基本文化權(quán)益。筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)，德吉新村有60％的搬遷群眾感到農(nóng)牧區(qū)文化生活缺乏。其實(shí)，他們并不希望村圖書(shū)室有好多圖書(shū)，這個(gè)對(duì)大多數(shù)農(nóng)牧民群眾而言沒(méi)有多大實(shí)際意義，因?yàn)樗麄兇蠖鄶?shù)都不識(shí)字。實(shí)際上，搬遷群眾更希望政府投入一定資金，購(gòu)買(mǎi)一些通俗易懂的科普讀物，尤其是與農(nóng)牧民致富有關(guān)的圖書(shū)音像資料，這樣才更有可能吸引他們主動(dòng)學(xué)習(xí)科學(xué)文化知識(shí)，并對(duì)豐富他們的基本文化生活更具實(shí)效性。搬遷群眾希望政府在德吉新村重新建設(shè)一個(gè)廣播站，使他們能夠及時(shí)聽(tīng)到中央新聞與西藏地方新聞。同時(shí)搬遷群眾還希望政府能夠出資組建一個(gè)藏戲隊(duì)，在節(jié)日期間能夠廣泛開(kāi)展演出活動(dòng)，滿(mǎn)足他們最基本的文化生活需求。最后，搬遷群眾希望政府把農(nóng)村電影放映活動(dòng)切實(shí)開(kāi)展起來(lái)，使他們每月能夠看上一場(chǎng)電影。

（四）德吉新村生態(tài)環(huán)境十分脆弱，農(nóng)牧區(qū)公共衛(wèi)生環(huán)境亟待改善

德吉新村所在的朗賽林開(kāi)發(fā)區(qū)，政府在對(duì)其實(shí)施扶貧綜合開(kāi)發(fā)之前，原本就是一片沙灘地，土地貧瘠，樹(shù)木植被覆蓋率較低。加上朗賽林開(kāi)發(fā)區(qū)位于雅魯藏布江河谷地帶，每當(dāng)季風(fēng)時(shí)節(jié)，便經(jīng)常出現(xiàn)風(fēng)塵滿(mǎn)天的景象。2002年初，扎囊縣農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)辦公室在德吉新村兩條主干道旁邊種植了一些樹(shù)木，這對(duì)改善德吉新村生態(tài)環(huán)境發(fā)揮了重要作用。然而，搬遷群眾的生態(tài)環(huán)境意識(shí)普遍較低，參與植樹(shù)造林的積極性不高，就連房前屋后都沒(méi)有植樹(shù)種草。德吉新村住房建設(shè)不僅漂亮整齊，同時(shí)也修建了排水溝等配套基礎(chǔ)設(shè)施。由于搬遷群眾文化素質(zhì)不高，公共衛(wèi)生意識(shí)不強(qiáng)，生活垃圾亂扔亂丟的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。基于此，村委會(huì)每年還都得自發(fā)組織村民進(jìn)行集中清理。

（五）德吉新村村級(jí)組織在村級(jí)公共服務(wù)供給中的作用發(fā)揮還不夠充分

近年來(lái)，西藏自治區(qū)地方各級(jí)政府加大了農(nóng)牧區(qū)村級(jí)組織建設(shè)投入，德吉新村村級(jí)組織建設(shè)取得了明顯成效。不僅保證了村級(jí)組織基本辦公條件，村委會(huì)還有一定數(shù)量房屋空置。然而，由于德吉新村村委會(huì)位置相對(duì)偏僻，自村委會(huì)新建以來(lái)，這些空置房還沒(méi)有找到發(fā)揮效益的較好途徑，故村委會(huì)空置房的實(shí)際利用價(jià)值較低。多吉書(shū)記認(rèn)為，如果將村委會(huì)搬遷到101省道邊上，這樣還可以將多余的房屋對(duì)外出租，從而增加村委會(huì)的財(cái)政收入，村級(jí)組織也才有經(jīng)濟(jì)實(shí)力為當(dāng)?shù)厝罕娹k更多實(shí)事。目前，德吉新村也還沒(méi)有建立起村級(jí)物資供應(yīng)中心、農(nóng)產(chǎn)品交易平臺(tái)等，農(nóng)牧民日常生活中“買(mǎi)賣(mài)難”現(xiàn)象仍比較突出。

六、西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度創(chuàng)新思考：來(lái)自成都等地的經(jīng)驗(yàn)啟示

第四次西藏工作座談會(huì)以來(lái)，中央政府與內(nèi)地省市逐漸加大了對(duì)西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)供給投入，改善農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)也由此逐漸提上議事日程。然而，在農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度創(chuàng)新方面仍沒(méi)有取得重大突破。本文在學(xué)習(xí)借鑒成都等地村級(jí)公共服務(wù)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，緊密結(jié)合西藏農(nóng)牧區(qū)發(fā)展實(shí)際，為進(jìn)一步創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度、提升農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)供給能力，現(xiàn)提出幾點(diǎn)思考與建議。

（一）奮力推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)

長(zhǎng)期以來(lái)，西藏農(nóng)牧區(qū)與城市發(fā)展差距，不僅表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距，更表現(xiàn)為基本公共服務(wù)差距。農(nóng)牧民群眾普遍反映的尋找致富門(mén)路難、享受農(nóng)技服務(wù)難、滿(mǎn)足精神文化需求難等一系列問(wèn)題，實(shí)際上是由于農(nóng)村基本公共服務(wù)短缺或不到位等因素造成的。農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程，而村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)是當(dāng)前推進(jìn)農(nóng)村公共服務(wù)體系建設(shè)的關(guān)鍵所在。奮力推進(jìn)西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)，也是當(dāng)前解決西藏農(nóng)村基本公共服務(wù)缺失的有效手段。

結(jié)合成都等地村級(jí)公共服務(wù)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，推動(dòng)西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)，不只是村里簡(jiǎn)單地建設(shè)一幢樓，而是要將基本公共服務(wù)由城市向農(nóng)牧區(qū)覆蓋和延伸、城市文明向農(nóng)牧區(qū)輻射，搭建直接面對(duì)西藏農(nóng)牧民的公共服務(wù)平臺(tái)?；诖?，筆者認(rèn)為西藏自治區(qū)地方各級(jí)政府應(yīng)整合現(xiàn)有各種資源、合力推進(jìn)農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)中心建設(shè)，初步建設(shè)起集村民自治、醫(yī)療衛(wèi)生、文化科技普及、農(nóng)資與生活資料供應(yīng)、體育健身等諸多服務(wù)功能于一體的村級(jí)綜合服務(wù)中心。首先，要繼續(xù)加大村委會(huì)行政服務(wù)用房建設(shè)，為農(nóng)牧區(qū)基層組織提供基層管理與服務(wù)工作平臺(tái)，如建設(shè)村黨支部辦公室、村委會(huì)辦公室、會(huì)議室、治安室等。其次，要著力加強(qiáng)農(nóng)牧區(qū)文化、教育、衛(wèi)生等服務(wù)用房建設(shè)，為農(nóng)牧民提供各類(lèi)社會(huì)事業(yè)服務(wù)綜合平臺(tái)，如建設(shè)圖書(shū)閱覽室、多功能文化活動(dòng)室、村級(jí)衛(wèi)生( 計(jì)生) 室等。再次，要積極推進(jìn)農(nóng)牧民生產(chǎn)生活服務(wù)用房建設(shè)，為農(nóng)牧民提供生產(chǎn)生活的便民服務(wù)平臺(tái)，如建設(shè)農(nóng)資供應(yīng)點(diǎn)、便民小超市等，為農(nóng)牧民提供化肥、種子、日常生活消費(fèi)品供應(yīng)等服務(wù)。

西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)中心建成后，要通過(guò)農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)中心提供的基本平臺(tái)和載體，使農(nóng)牧區(qū)基本公共服務(wù)供給與需求在同一平面交匯。不斷完善和逐步擴(kuò)大農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)中心的服務(wù)功能，力爭(zhēng)讓西藏農(nóng)牧民基本實(shí)現(xiàn)“七個(gè)”不出村，即小病就診和計(jì)生服務(wù)不出村、購(gòu)買(mǎi)農(nóng)資和日用商品不出村、農(nóng)技服務(wù)與農(nóng)機(jī)具維修不出村、法律咨詢(xún)與就業(yè)咨詢(xún)不出村、大宗農(nóng)副產(chǎn)品銷(xiāo)售不出村、矛盾糾紛調(diào)解不出村、電信交費(fèi)和信件郵寄不出村等，使農(nóng)牧區(qū)村級(jí)服務(wù)中心真正成為便民、利民、為民的集中場(chǎng)所，基本滿(mǎn)足農(nóng)牧民群眾的基本公共服務(wù)需求。

（二）著力完善西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)供給制度

從成都村級(jí)公共服務(wù)改革實(shí)踐來(lái)看，為了改善農(nóng)村村級(jí)公共服務(wù)，從2009年開(kāi)始，成都市、縣兩級(jí)財(cái)政每年給每個(gè)村配套20萬(wàn)元公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。在此基礎(chǔ)上，成都市進(jìn)一步建立健全村級(jí)公共服務(wù)分類(lèi)供給機(jī)制。將村級(jí)公共服務(wù)大致分為文化體育、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)與社會(huì)保障、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施與環(huán)境建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)、社會(huì)管理等7個(gè)大類(lèi)、59個(gè)子類(lèi)，每一小類(lèi)都有明確的供給主體。并按照“公益性服務(wù)政府承擔(dān)、福利性服務(wù)適度補(bǔ)貼、經(jīng)營(yíng)性服務(wù)推向市場(chǎng)”的原則，明確了政府、村級(jí)（涉農(nóng)社區(qū)）自治組織和市場(chǎng)主體的供給責(zé)任。其中，由政府承擔(dān)的項(xiàng)目，實(shí)行以事定費(fèi)、以質(zhì)定酬的經(jīng)費(fèi)核算制度；由村級(jí)自治組織承擔(dān)的項(xiàng)目，實(shí)行財(cái)政“定額補(bǔ)貼”制度；由市場(chǎng)主體承擔(dān)的項(xiàng)目，開(kāi)展形式多樣的服務(wù)項(xiàng)目包裝工作，實(shí)現(xiàn)“政府出錢(qián)辦事，公司以事競(jìng)價(jià)”的服務(wù)方式。^[6]

成都村級(jí)公共服務(wù)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度，必須健全和完善村級(jí)公共服務(wù)供給制度，即必須進(jìn)一步健全和完善覆蓋城鄉(xiāng)的公共財(cái)政體制，逐步形成可持續(xù)的投入機(jī)制。首先，必須將村級(jí)公共服務(wù)投入納入到自治區(qū)、地（市）、縣各級(jí)財(cái)政預(yù)算，明確村級(jí)公共服務(wù)最低投入標(biāo)準(zhǔn)，明確村級(jí)公共服務(wù)投入增長(zhǎng)幅度要高于同期財(cái)政收入增長(zhǎng)幅度，明確每年新增的公共事業(yè)和公共設(shè)施建設(shè)政府性投資主要用于村級(jí)公共服務(wù)。其次，還必須進(jìn)一步明確中央政府與西藏自治區(qū)地方各級(jí)政府、農(nóng)牧區(qū)村級(jí)自治組織與市場(chǎng)主體三方在村級(jí)公共服務(wù)供給中的責(zé)任。西藏昌都地區(qū)在提供村級(jí)公共服務(wù)時(shí)，開(kāi)始探索政府與市場(chǎng)“兩條腿走路”的方式并初步取得了一些成功經(jīng)驗(yàn)。如對(duì)一些技術(shù)含量不高、資質(zhì)要求不嚴(yán)格的項(xiàng)目，由政府部門(mén)打包推向市場(chǎng)，積極培育農(nóng)牧區(qū)市場(chǎng)主體，在農(nóng)牧民中扶持培育承包人，并通過(guò)合同、協(xié)議規(guī)定承包人的權(quán)利和義務(wù)；對(duì)于醫(yī)療衛(wèi)生、廣電設(shè)施維護(hù)等技術(shù)含量高，從業(yè)資質(zhì)要求嚴(yán)格的服務(wù)項(xiàng)目，由政府相關(guān)部門(mén)主導(dǎo)推動(dòng)，依托政府職能部門(mén)現(xiàn)有的技術(shù)人員和閑置資源，實(shí)行分片承包、全面覆蓋。據(jù)此看來(lái)，西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)自治組織在村級(jí)公共服務(wù)供給中的作用還不夠突出，因此，今后必須著力培育與提升西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)組織的服務(wù)能力，逐步形成服務(wù)主體多元、服務(wù)形式多樣、政府扶持與市場(chǎng)參與相結(jié)合的新型農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)格局。

（三）努力創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)需求制度

根據(jù)有效需求理論，衡量公共服務(wù)供給效率的主要標(biāo)準(zhǔn)在于其供給能否有效滿(mǎn)足社會(huì)需求，需求因素與供給因素共同作用決定了公共服務(wù)供給效率。農(nóng)村居民是村級(jí)公共服務(wù)的建設(shè)主體與受益主體，農(nóng)村公共服務(wù)的提供要以農(nóng)村居民的實(shí)際需求為導(dǎo)向。因此，必須高度關(guān)注西藏農(nóng)牧民對(duì)村級(jí)公共服務(wù)的實(shí)際需求意愿及需求表達(dá)方式，努力創(chuàng)新農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)需求制度。

成都村級(jí)公共服務(wù)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，創(chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)制度，還必須健全和完善村級(jí)公共服務(wù)需求制度，即必須充分尊重農(nóng)牧民群眾的主體地位，健全和完善民主管理機(jī)制，讓農(nóng)牧民群眾在參與發(fā)展和管理中發(fā)揮作用。雖然成都市各級(jí)政府負(fù)責(zé)提供村級(jí)公共服務(wù)專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，但村級(jí)公共服務(wù)建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)方式、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等等，均由群眾說(shuō)了算，農(nóng)民不僅是享受這一制度的主體，更是執(zhí)行這一制度的主體。為了保證這些經(jīng)費(fèi)能用在農(nóng)村居民最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的事情上，所有項(xiàng)目必須先經(jīng)過(guò)“一戶(hù)一票”等方式征集意見(jiàn)，再由村民議事會(huì)討論確定。成都市通過(guò)村級(jí)公共服務(wù)改革實(shí)踐，使廣大農(nóng)村居民切身感受到：“以前干什么都是村干部定好了再來(lái)征求我們的意見(jiàn)，我們不同意他們照樣干。這回有點(diǎn)不一樣了，什么事都由我們說(shuō)了算，我們真的當(dāng)家作主了?！?這既顯著地改善了農(nóng)村民生、提升了農(nóng)村居民生活質(zhì)量，同時(shí)又有效地促進(jìn)了村級(jí)民主、優(yōu)化了村級(jí)治理結(jié)構(gòu)。^[7]

成都村級(jí)公共服務(wù)改革實(shí)踐表明，要?jiǎng)?chuàng)新西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)需求制度，必須著力構(gòu)建在村（社區(qū)）黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民自治為核心、社會(huì)組織與農(nóng)牧民群眾廣泛參與的新型村級(jí)治理機(jī)制。并從西藏農(nóng)牧民的實(shí)際需求角度出發(fā)，逐步建立起這樣一種需求表達(dá)機(jī)制：對(duì)農(nóng)牧民的實(shí)際需求與需求偏好提供什么樣的渠道表示出來(lái)，以及對(duì)農(nóng)牧民的實(shí)際需求與需求偏好用什么樣的方式表達(dá)出來(lái)。只有建立起這樣的需求表達(dá)機(jī)制，才能做到政府對(duì)西藏村級(jí)公共服務(wù)的供給與農(nóng)牧民對(duì)村級(jí)公共服務(wù)的實(shí)際需求相一致，進(jìn)而提高西藏農(nóng)牧區(qū)村級(jí)公共服務(wù)效率。オ

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