公民利益:民主集中制淺議

郜戰(zhàn)紅

[摘要]民主集中制是一個頗具爭議的問題，爭議的核心是公民利益在何種政治制度體制下能實現(xiàn)收益的最大化。

[關鍵詞]民主；集中；民主集中；公民利益

[中圈分類號]D6[文獻標識碼]A[文章編號]1009—2234(2012)01—0035—03

談起民主集中制，就是一個頗具爭議的問題。筆者認為爭議的核心是公民利益在何種政治制度體制下能實現(xiàn)收益的最大化。本文擬從學術(shù)界之爭議，探討作為黨組織原則和根本領導制度的民主集中制之合理運行。

一、關于民主集中制爭議探討

原美國共產(chǎn)黨黨員貝特蘭·D·沃爾夫在1948年出版的《三個制造了一場革命的人》中講：1905年“列寧被迫把自己學說由赤裸裸集中主義修正為較為含糊其詞的‘民主集中制。《中國大百科全書·政治學》的解釋是：“它是民主制和集中制的統(tǒng)一，是在高度民主的基礎上實行的高度集中?！蔽譅柗虻乃枷牒椭袊蟀倏迫珪慕忉專瑥囊欢ń嵌确从吵觥懊裰骷兄啤彼枷氲碾p重性：“民主”與“集中”。目前學界關于民主集中制的爭議也主要是圍繞“民主”與“集中”關系進行探討的，可以將學者的觀點歸納為三種：民主制、集中制、民主與集中制統(tǒng)一之原則。持民主制觀點的學者，從列寧的民主集中制緣起探討，認為在和平建設時期，應該體現(xiàn)為民主的集中；集中制認為，集中是一切組織共有特征。在中國現(xiàn)實的背景之下，尤其要主重集中的作用；第三種觀點是民主與集中的統(tǒng)一。毛澤東曾明確表述：“民主與集中之間，并沒有不可越過的深溝，對于中國，二者都是必需的”。因此民主集中制不是集中制或民主制，而是民主基礎上的集中和集中指導下的民主。由此可以歸納出三種觀點的爭議核心都是圍繞“民主”與“集中”之間關系進行的。

“民主”一詞是人類政治文明發(fā)展的成果，也是人類普遍追求的政治理想。民主理論發(fā)展到近代在政治理論家中也產(chǎn)生了許多不同的可供實施的解釋，也產(chǎn)生了古典主義民主派與自由主義民主派，二者分歧的重點是公利與私利的前置與后置問題。盡管民主在貫徹實施時解釋和方式眾多，但其本身含義就是“人民的統(tǒng)治”。因此，“民主”是一種政府形式，在這種政府形式中，權(quán)力不再是屬于某一個人或某一部分人，而是屬于每一個人，或者更確切地說，屬于大多數(shù)人。所以關于我國民主集中制的爭議中“民主制”論者主要強調(diào)在代議制民主制中公民每個人政治權(quán)利的平等，每個人都有參與政治生活、參與公共領域管理的權(quán)力，進而避免集中制之下出現(xiàn)的政治腐敗、信任危機等問題，通過人民對權(quán)力的平等享有。實現(xiàn)人民利益的最大化。

“集中”，根據(jù)《中華漢語詞典》中解釋，集中是指把分散的人、事務、力量集中起來。就國家政治制度而言，集中也是一種制度。有些學者將之一概成為集權(quán)，其實就現(xiàn)代民主國家的集中而言，與專制制度下的集權(quán)有明顯的區(qū)別，集中是有一定的民主作為基礎條件，以大多數(shù)人的意見為依據(jù)，在批判直接民主制的缺陷基礎之上形成的現(xiàn)代國家將行政權(quán)力的集中化的國家制度，將民之權(quán)利和權(quán)力交付于通過民意機構(gòu)選舉出的政府，通過集中化的政府更好實現(xiàn)自己的利益。但往往在集中制之下，最易出現(xiàn)的就是集中向集權(quán)的異化，進而損害公民利益。

第三種觀點，民主與集中相統(tǒng)一的觀點，也是我國實行的政治體制。鄧小平指出，社會主義民主就是“保證全體人民真正享有通過各種有效形式管理國家、特別是管理基層地方和各項企業(yè)事業(yè)的權(quán)力，享有各項公民權(quán)利”，基于上述觀點，從中可以得出“民主集中制”包含兩層含義：第一民主通過集中制度和組織形式，通過這種組織形式。實現(xiàn)公民的民主權(quán)力，肯定公民個人權(quán)力；第二，民主是個人權(quán)力保證下的平等權(quán)利的享有。這種制度通過民主與集中的兼顧。保證人民對權(quán)力與權(quán)利的同時享有，最大程度實現(xiàn)公民利益。

由此反映出學者的爭議主要圍繞公民利益進行，在何種制度之下，人民能夠?qū)崿F(xiàn)利益之和的最大化。

二、民主與集中下公民利益剖析

第一，民主超越集中的失衡。很多人認為民主參與的廣度和深度決定了政治生活的優(yōu)劣。提起民主制，古雅典城邦政治體制長期來為學術(shù)界熱議。以此為例分析古雅典民主制對公民利益之損害：民主容易導致多數(shù)人的暴政。進而對個人利益造成侵犯。民主無限擴大就意味著公共權(quán)力邊界的無限延伸。而公共權(quán)力的無限擴展則意味著私權(quán)和權(quán)利的無限收縮。在古雅典，公民大會作為城邦最高立法機構(gòu)，年滿20歲的公民不論門第出身和財產(chǎn)多少均可參加。500人議事會是雅典城邦最高行政機構(gòu)；大約700名管理各種具體事物的官員均由公民抽簽輪流擔任，數(shù)千名群眾聚在一起制定法律，審查執(zhí)政官的行為，不僅僅處死蘇格拉底，雅典民眾還可以充滿任意性的法律驅(qū)逐、監(jiān)禁、迫害致死他們所不喜歡的任何人。這種民主在后來的兩千多年里一直被很多人斥為暴民政治。就如法國古典學家?guī)炖薀嵩谒拿豆糯前睢芬粫兴鶎懀骸拔医?jīng)常聽人說到古代城邦的自由，但是我看到，雅典公民并不是自己財產(chǎn)的主人，當他拈鬮被指定要造一艘船，或建立一支戲劇歌隊時，他必須毫無保留地貢獻自己的財富；他不是自己身體的主人，因為三十三年間他必須服役于國家……”因此無論是古典的直接民主制還是現(xiàn)代的間接民主制，都是一個內(nèi)在于民主本身的缺陷，即民主可能成為多數(shù)人侵害少數(shù)人利益的合法渠道，最終在民主制下人民雖然擁有國家的最高權(quán)力，一切權(quán)力屬于人民，但是公權(quán)力的擴展，對公民的人權(quán)造成壓縮，使公民的權(quán)力與權(quán)利利益并未達到最大化。

第二，集中超越民主的失衡。完全的集中是一種壟斷，權(quán)力壟斷、思想壟斷、輿論壟斷。集中的頂峰可以稱之為集權(quán)，在集權(quán)制下權(quán)力是一切利益的來源，因此人們?yōu)榱俗分饳?quán)力不惜一切代價，甚至棄國家的經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展于不顧，違背社會發(fā)展的規(guī)律，阻礙歷史發(fā)展的腳步，隨之腐敗、貧富差距等問題相繼出現(xiàn)，最終導致人亡政息。如斯大林時期，斯大林提出要在短期內(nèi)實現(xiàn)趕超發(fā)達國家的目標，隨著蘇聯(lián)第一、二五年計劃的完成，蘇聯(lián)政治、經(jīng)濟建設在國際社會取得了重大成就，斯大林在蘇聯(lián)的個人政治權(quán)威被牢固樹立起來，個人自信也極度膨脹，過高地估計自己，獨斷專行，利用中央權(quán)力打壓反對派，農(nóng)業(yè)集體化中，底層執(zhí)行者經(jīng)常采取威脅、恐嚇等手段強迫農(nóng)民入社；之后又發(fā)動“大清洗”，對持有不同意見的同志采取了“殘酷斗爭、無情打擊”，造成很多民眾在惡劣的環(huán)境中死亡；1936年底，斯大林在蘇維埃第八次全國代表大會上作了《關于新憲法草案》的報告，從法律層面上規(guī)定了蘇聯(lián)高度集中的政治體制。這種高度集中的政治體制，對蘇聯(lián)的政治制度、經(jīng)濟建設都造成了極大的破壞，也為蘇聯(lián)最后的解體埋下了伏筆。因此在這個時期高度集權(quán)的政治體制下，公民個人的權(quán)力與權(quán)利幾乎消亡殆盡。

綜上，集中與民主制各有利弊，超過了一定的界限，就會消弱公民個人的利益，只有將二者結(jié)合起來，使之互為目的，平衡民主集中制的兩重內(nèi)涵“民主”與“集中”，實現(xiàn)政治體制中“民主”“集中”的適當配置，才能實現(xiàn)利益的最大化，

在這種情勢之下，我國的民主集中制就凸顯自己的優(yōu)點，但是在我國民主集中制貫徹過程中，仍然出現(xiàn)了很多異化的情況。

三、民主集中制異化原因探析

民主集中制作為一種能最大限度保護公民利益的政治制度，在實際貫徹過程中，卻也極易發(fā)生異化。也就是在民主與集中度上出現(xiàn)偏向，在現(xiàn)代社會，主要異化的類型是偏向集中，對人民的利益造成極大損害，究其異化的原因是多方面的：

首先，人民群眾政治參與意識覺醒，但政治體制存有的弊端，使我國人民政治參與成本高，民意表達機制不暢通，使民主集中制民主功能弱化。毛澤東認為“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈，只有人人起來負責。才不會政亡人息”。因為中國地廣人多。公民參與應側(cè)重在地方政府決策中參與，而在當代中國的地方性政府事件中，普通民眾的參與往往被認為是缺乏專業(yè)的知識、意見又復雜很可能影響政府決策的準確、政府行為的效率等，因此，吸納民意這一過程，往往被簡化或者省略，專家提出意見、政府作出決策，這是大多數(shù)地方政府管理故事的通行版本。因而民眾被人為排斥在公共事務決策之外。不能對決策發(fā)揮決定性作用，從政治參與的基本權(quán)力選舉權(quán)來看，選舉權(quán)是人民政治參與的重要途徑，但是人民代表中來自基層的工、農(nóng)、知識分子比重偏低，各級官員比重甚高，2010年修改選舉法時規(guī)定，各級人民代表大會中“應當有適當數(shù)量的基層代表，特別是工人、農(nóng)民和知識分子代表”。但又屢屢出現(xiàn)代表“農(nóng)民工”“工人”身份質(zhì)疑之聲；另一方面從執(zhí)政黨與人民群眾關系而言，2010年11月，《人民論壇》問卷調(diào)查中心通過105位專家、200位黨政干部和1000位民眾的隨機抽樣調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，無論是干部群體，還是普通民眾群體，對“黨同人民群眾密切聯(lián)系”這個政治優(yōu)勢的認同度都比較低。在社會矛盾的凸顯期，民意表達的不暢通反映出來就是民眾對機制外信訪的偏好，民意表達不暢通，就使民主集中制中民主的作用淡化。出現(xiàn)集中過度的一系列損害公民利益之行為。

其次，政府行為民主機制不完善。衡量政府行為運行機制情況，可以從政府行為考核機制分析人手，目前，在政府行為考核系統(tǒng)中，“一票否決”制，是比較盛行的。根據(jù)尚虎平、李逸書的我國地方政府的“一票否決”式績效評價中的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，已經(jīng)蔓延到綜合治理、黨風廉政建設、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、城市管理、招商引資、信訪教育等領域?！懊旱V安全”、“人口出生漏報”、“導師學術(shù)道德”、“重點工程”、“防范大規(guī)模集體上訪”、“土地資源開發(fā)與管理”等紛紛進入?！耙黄狈駴Q”其實也是問責制，問責制的本質(zhì)是對政府公共權(quán)力的制約、監(jiān)督和行為過失的責任追究，它的最終目的是保證政府權(quán)力系統(tǒng)的正常運行。保護處于弱勢地位的公民個人的公共利益。但我國的問責制。問責的范圍、力度往往取決于領導人的意愿和意志，下級在問責程序中處于消極被動的地位，需要承擔責任的官員往往是下級。“替罪羊”的現(xiàn)象還廣泛存在著?！耙黄狈駴Q”的泛濫主要是因為在行政組織結(jié)構(gòu)上，權(quán)力安排過分集中。權(quán)力集中于行政組織的某一個人，行政組織會形成高度集權(quán)結(jié)構(gòu)，這種高度集權(quán)結(jié)構(gòu)的行政組織最容易形成“一把手”專斷，而缺乏民主，使政府行為出現(xiàn)不規(guī)范，民主集中制出現(xiàn)異化。

最后，黨與民主黨派之間的民主監(jiān)督機制的虛化。民主黨派的民主監(jiān)督是我民主建設中監(jiān)督體系的重要組成部分，是法律賦予民主黨派的權(quán)利與義務，是以保護人民基本權(quán)利為本位的監(jiān)督。但在我國民主政治建設中，民主黨派的監(jiān)督作用大多數(shù)情況下卻流于形式。從主觀意愿上看，民主黨派缺乏監(jiān)督的意愿。很多各民主黨派對民主監(jiān)督職能，怕傷和氣得罪人而不敢實行，另一方面雖然黨的歷代領導人也多次強調(diào)民主黨派的民主監(jiān)督的重要性，但在現(xiàn)實上，因為民主黨派在權(quán)力上處于弱勢地位，很多黨的領導人忽視民主黨派的監(jiān)督作用，因此民主黨派人士認為自己的監(jiān)督價值不如法律監(jiān)督效果明顯和受重視而不愿發(fā)揮。從民主監(jiān)督能力上看，民主黨派人士本身具有專業(yè)能力的優(yōu)勢，但是知情是監(jiān)督的前提。很多基層部門害怕被監(jiān)督，對民主黨派需要了解的信息，有所選擇，“報喜不報憂”，而民主黨派的監(jiān)督權(quán)又缺乏實質(zhì)的保障，有些被監(jiān)督對象，對前來調(diào)研的黨派人士封鎖消息，妨礙了民主黨派全面了解情況，妨礙了監(jiān)督的深入。民主黨派民主監(jiān)督實質(zhì)是保護人民權(quán)利的一種監(jiān)督。是民主集中合理運行，人民利益得以保護的保障，而它留滯于形式，也是民主集中制出現(xiàn)異化的重要原因。

四、提高貫徹民主集中制質(zhì)量

第一，提升公民參與度，暢通民意表達渠道。一直以來，參與始終是民主的理想和向往，近代以來民主國家?guī)缀鯇⒋h制與民主相結(jié)合作為公民參與最理想的制度形式，在代議制民主制下，公民利益的實現(xiàn)很大程度上取決于公民參與的機制和體制，這是公民參與的現(xiàn)實基礎和實踐形式。在我國憲法中明文規(guī)定公民的國家和社會主人的地位，我國公民主要參與渠道卻不是制度性的。非制度性參與很難確保公民參與的作用得以充分發(fā)揮，比如爆發(fā)頻率越來越高的公眾群體事件，將公民參與渠道制度化，暢通民意表達渠道顯得尤為重要，可以在公民與政府之間建立公共決策的協(xié)商制度，在公共決策的前端過程中，建立固定的協(xié)商制度，尤其是涉及公共利益較大的決策，必須通過協(xié)商制度。這樣可以通過協(xié)商制度使公民能夠暢通將自己的意見和建議等訴求表達給政府，參與公共決策的過程，也可以增強政府的民意基礎。因為中國國土面積廣闊。人口也眾多，要在公共決策中建立協(xié)商制度，還應該擴大地方政府的自主權(quán)，在涉及全國人民的公共決策的過程中，可以有全國人民與政府進行協(xié)商，可以參照我國“十二五規(guī)劃”的制定過程，吸納廣泛人民群眾的參與，但在地方事務上，應該通過擴大地方政府的自主權(quán)，讓地方政府與當?shù)厝嗣袢罕姵蔀閰f(xié)商面，這樣也可以提高決策效率。

第二，完善政府行為的民主機制?！爱斄⒎?quán)和行政權(quán)集中在同一個人或同一個機關之手時。自由便不復存在了；因為人民將要害怕這個國王或議會制定暴虐的法律，并暴虐地執(zhí)行這些法律?！绻痉?quán)同立法權(quán)合二為一，則將對公民的生命和自由實行專斷的權(quán)力；因為法官就是立法者。如果司法權(quán)同行政權(quán)合二為一，法官將握有壓迫者的力量?！薄耙磺杏袡?quán)力的人都容易濫用權(quán)力，……要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力”。所以，要規(guī)范政府行為，完善政府行為內(nèi)部的民主機制，必須健全權(quán)力的制衡作用，我國法律規(guī)定的司法、監(jiān)察、人大與政府相互獨立，司法、監(jiān)察、人大對政府行為進行監(jiān)督，黨政分開，防止權(quán)力的過于集中，出現(xiàn)“一把手專政”，如黨的十七大報告所指出：建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)果和運行機制。要使權(quán)力平衡。除了不同系統(tǒng)的制衡與協(xié)調(diào)外，可以在同一部門內(nèi)部分設不同的職能機構(gòu)，分別獨立行使三種不同的權(quán)力。

第三，加強參政黨監(jiān)督作用。1956年4月，毛澤東同志首次提出了共產(chǎn)黨與民主黨派“長期共存、互相監(jiān)督”的方針。鄧小平在中共八大關于修改黨章的報告中指出，黨外人士“能夠?qū)τ谖覀凕h提供一種單靠黨員所不容易提供的監(jiān)督，能夠發(fā)現(xiàn)我們工作中一些我們所沒有發(fā)現(xiàn)的缺點和錯誤，能夠?qū)τ谖覀兊墓ぷ髯鞒鲇幸娴膸椭！笔龑盟闹腥珪?，江澤民同志多次強調(diào)，“我們是執(zhí)政黨，必須接受人民群眾和民主黨派的監(jiān)督?jīng)]有監(jiān)督。就難以有效防止腐敗，堅持‘長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共的方針，主要是民主黨派監(jiān)督共產(chǎn)黨?！币虼艘鞔_政策界限，通過法律形式保護民主黨派的知情權(quán)等權(quán)益。擴展民主黨派知情的渠道，使執(zhí)政黨部門內(nèi)部能夠依法必須加強與民主黨派溝通，增強他們的主動性，在堅持政治原則、政治方向和重大方針一致的前提下，民主黨派對某些具體的方針政策有不同的意見。要保護民主黨派人士反映真實想法，并勇于堅持正確的意見，實行“言者無罪，聞者足戒”，并對侵犯參政黨監(jiān)督權(quán)力，或者對監(jiān)督的民主黨派人士采取打擊報復和誣告陷害等行為，要給予明確的法律制裁。

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