基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的現(xiàn)狀與未來(lái)策略設(shè)計(jì)

王楓云 林志聰

導(dǎo)讀：政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是我國(guó)政府行政改革中重要的制度創(chuàng)新，對(duì)減輕政府公共服務(wù)供給負(fù)擔(dān)、提高公共服務(wù)效率有著十分重要的意義。目前，我國(guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還處于探索階段，實(shí)踐過(guò)程中還存在著這樣或那樣的問(wèn)題。對(duì)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)緣起與現(xiàn)狀進(jìn)行分析，進(jìn)而設(shè)計(jì)出我國(guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)未來(lái)策略具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：城市基層政府；公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)；緣起；現(xiàn)狀；未來(lái)策略

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)作為政府公共服務(wù)供給的一種新型制度安排，近年來(lái)已被我國(guó)各地的城市政府尤其是城市基層政府廣泛運(yùn)用，并逐漸成為提升城市政府公共服務(wù)水平的重要手段和途徑。對(duì)我國(guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)進(jìn)行研究，首先要厘清兩個(gè)基本概念：“城市基層政府”與“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”。

“所謂基層政府就是離當(dāng)?shù)鼐用褡罱?、最熟悉?dāng)?shù)厍闆r、最了解當(dāng)?shù)鼐用竦哪且患?jí)的政府，基層政府直接負(fù)責(zé)政治管制、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)等職能?！雹倬唧w到“城市基層政府”這一概念的界定，學(xué)界還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的說(shuō)法。但從我國(guó)實(shí)踐情況來(lái)看，我國(guó)城市基層政府可以界定為：直轄市、省會(huì)城市、地級(jí)市、縣級(jí)市等各種不同等級(jí)的城市政府下轄的區(qū)級(jí)政府以及不設(shè)區(qū)的縣級(jí)市政府，如北京市的朝陽(yáng)區(qū)政府、廣州市的天河區(qū)政府、惠州市的惠陽(yáng)區(qū)政府、江蘇省的江陰市政府等。城市基層政府與中央政府或上級(jí)政府的最大的區(qū)別是它能與管理客體之間不存在任何的中間環(huán)節(jié)，它直接面對(duì)城市市民，接受市民的監(jiān)督，是最為貼近市民的一級(jí)政府。

對(duì)于“政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)”這一概念，不同學(xué)者給出的定義不盡相同。筆者較為認(rèn)同以下這個(gè)說(shuō)法：“政府將原來(lái)由政府直接舉辦的、為社會(huì)發(fā)展和人民日常生活提供服務(wù)的事項(xiàng)交給有資質(zhì)的社會(huì)組織來(lái)完成，并根據(jù)社會(huì)組織提供服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，按照一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)估后支付費(fèi)用，是一種‘政府承擔(dān)、定項(xiàng)委托、合同管理、評(píng)估兌現(xiàn)的新型政府提供公共服務(wù)方式?！雹谠谡?gòu)買(mǎi)公共服務(wù)中，政府是委托主體，營(yíng)利、非營(yíng)利組織或其他各類(lèi)社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)是受托者，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)表現(xiàn)為一種通過(guò)政府財(cái)政支付的契約化購(gòu)買(mǎi)行為，即公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)是公共服務(wù)契約化提供模式。

一、我國(guó)城市基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的緣起

（一）對(duì)城市基層政府的財(cái)政支持弱化

目前，中國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的特殊時(shí)期，即舊制度未徹底破除，而新制度尚未完全建立。在這一階段，需要政府處理的社會(huì)管理工作大量出現(xiàn)，涉及到各個(gè)領(lǐng)域，社會(huì)管理事務(wù)的大量增加必然需要更多的財(cái)政支出。另一方面，分稅制實(shí)行以后，基層政府財(cái)政收入支配權(quán)得到一定的加強(qiáng)，但存在著基層政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不對(duì)稱(chēng)的問(wèn)題，使得基層政府沒(méi)有足夠的財(cái)政預(yù)算來(lái)提供相關(guān)公共服務(wù)，而基層政府又得不到中央和上級(jí)政府充足的財(cái)政支持。基層政府支出日益增加與中央和上級(jí)政府財(cái)政支持不足之間的矛盾直接導(dǎo)致了基層政府在公共服務(wù)供給方面存在資金困難。因此，為了轉(zhuǎn)移財(cái)政壓力，基層政府積極尋求社會(huì)資金，以保證公共服務(wù)有效供給。作為有效利用社會(huì)資金提供公共服務(wù)的重要方式，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)逐漸被基層政府所重視，并運(yùn)用于實(shí)踐中。財(cái)政支持弱化是促使政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的主要原因之一。

（二）對(duì)城市基層政府的政治壓力強(qiáng)化

基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)源于中央或上級(jí)政府對(duì)基層政府施加的政治壓力。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、社會(huì)轉(zhuǎn)型導(dǎo)致民眾對(duì)公共服務(wù)水平需要越來(lái)越高，日益增多的民意表達(dá)渠道使更多的民眾需求轉(zhuǎn)化為政府的壓力。中央或上級(jí)政府為滿足社會(huì)對(duì)公共服務(wù)的需求，進(jìn)行一系列的改革，這些改革的實(shí)際執(zhí)行任務(wù)最終會(huì)落在基層政府頭上。一方面基層政府不可能拒絕上級(jí)政府委派的任務(wù)，另一方面基層政府官員們也想通過(guò)完成上級(jí)委派的任務(wù)以求獲得更好的政績(jī)，以期更快的職位晉升。因此，基層政府承受的政治壓力越來(lái)越大，為了尋求更高效率的公共服務(wù)供給機(jī)制，基層政府不得不采取購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)這種有效方式來(lái)減輕自身負(fù)擔(dān)。

（三）政府公共服務(wù)與公共需求之間契合失衡

就我國(guó)目前情況來(lái)看，公共服務(wù)與公共需求之間契合失衡最典型的表現(xiàn)就是公共服務(wù)供給不足，以及不能達(dá)到公眾期望水平。就城市而言，經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展導(dǎo)致公共服務(wù)需求總量增加，需求種類(lèi)增多。日益增長(zhǎng)的公共需求與政府公共服務(wù)供給能力不足之間的矛盾不斷地被放大，特別是集中于主導(dǎo)性公共服務(wù)上，如教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面。從委托代理角度來(lái)看，公共需求更多的是通過(guò)政府職能來(lái)完成。但是由于受各種因素影響，政府一方面在理解公眾期望方面存在著各種障礙而無(wú)法準(zhǔn)確提供公共服務(wù)，同時(shí)，政府本身具有逐利性。因此，政府提供的公共服務(wù)與公眾期望可能會(huì)產(chǎn)生一定的偏差。那么尋求更貼近民眾生活、更加了解公共需要的主體代替政府生產(chǎn)公共服務(wù)成為解決政府公共服務(wù)供給局限性的重要途徑。社會(huì)組織作為與民眾聯(lián)系最為密切的組織之一，成為公共服務(wù)生產(chǎn)方的首選。而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)生產(chǎn)從政府過(guò)渡到社會(huì)組織的制度安排就是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)。

二、我國(guó)城市基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的現(xiàn)狀

（一）我國(guó)城市基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的發(fā)展及成效

城市基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)作為一種新事物，在我國(guó)發(fā)展迅速。政府購(gòu)買(mǎi)的范圍遍及各個(gè)領(lǐng)域：教育、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)、殘疾人服務(wù)、就業(yè)促進(jìn)與保障性住宅等，可謂是涉及社會(huì)生活的方方面面。1995年，上海浦東新區(qū)政府把一個(gè)綜合性市民社區(qū)活動(dòng)中心委托給上?；浇糖嗄陼?huì)進(jìn)行管理，這是中國(guó)最早的基層政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索。城市基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)實(shí)踐經(jīng)過(guò)幾年的發(fā)展，到2003年，北京、上海、廣東、浙江、湖南等地的城市基層政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的探索不斷深入，涉及的公共服務(wù)范圍日益擴(kuò)大。例如，2004年，佛山市南海區(qū)獅山政府向轄區(qū)內(nèi)民營(yíng)醫(yī)院購(gòu)買(mǎi)公共衛(wèi)生服務(wù)，嘗試探索新型的公共衛(wèi)生管理模式；2006年，上海浦東新區(qū)政府委托社會(huì)組織承接一系列的公共服務(wù)，包括慈善救助、農(nóng)民工子女教育等公共服務(wù)；2007年，郴州市積極探索教育服務(wù)項(xiàng)目的政府購(gòu)買(mǎi)，取得了良好的效果。

我國(guó)城市基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的探索初見(jiàn)成效，中央及各級(jí)政府對(duì)基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)探索也日益重視起來(lái)，基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)也被提上了政策議程。2002年，國(guó)家艾滋病防治社會(huì)動(dòng)員項(xiàng)目設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)資金，通過(guò)招標(biāo)等形式，把艾滋病防治工作委托給社會(huì)組織。2005年，上海市浦東新區(qū)政府出臺(tái)了《關(guān)于促進(jìn)浦東新區(qū)社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政扶持意見(jiàn)》，此外，又陸續(xù)出臺(tái)了一系列相關(guān)的指導(dǎo)意見(jiàn)。2008年，上海靜安區(qū)民政局、財(cái)政局共同下發(fā)《關(guān)于靜安區(qū)社會(huì)組織承接政府購(gòu)買(mǎi)（新增）公共服務(wù)項(xiàng)目資質(zhì)的規(guī)定》，對(duì)基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)相關(guān)操作做了明確的規(guī)范。

由于我國(guó)各地方的實(shí)際情況差異很大，各城市基層政府的執(zhí)政理念及焦點(diǎn)有所不同，這就決定了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的形式也不盡相同。根據(jù)是否具備公開(kāi)招標(biāo)、建立在不同的主契約關(guān)系之上的購(gòu)買(mǎi)程序與購(gòu)買(mǎi)合同這兩個(gè)要件，可以把城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)分為：競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)與非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)。競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式“完全滿足契約雙方主體獨(dú)立、具有明確的購(gòu)買(mǎi)目標(biāo)、具有可選擇性的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)和公開(kāi)的競(jìng)標(biāo)程序三個(gè)條件，達(dá)到競(jìng)爭(zhēng)性契約關(guān)系，是公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的典型模式”。③非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)模式“符合契約雙方主體獨(dú)立、具有明確的購(gòu)買(mǎi)目標(biāo)兩個(gè)條件，但是購(gòu)買(mǎi)政策是政府部門(mén)單方制定的，服務(wù)承接方也是政府部門(mén)通過(guò)非競(jìng)爭(zhēng)性過(guò)程決定的”。④而非競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)又可細(xì)分為：體制內(nèi)吸模式與體制外非正式的按需購(gòu)買(mǎi)模式。除此之外，根據(jù)不同的劃分標(biāo)準(zhǔn)以及結(jié)合我國(guó)具體的實(shí)踐情況，我國(guó)的基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還可以有多種的劃分類(lèi)型，如項(xiàng)目發(fā)包形式、“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”、公開(kāi)招標(biāo)、特許經(jīng)營(yíng)等。

（二）我國(guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)存在的問(wèn)題

1、認(rèn)識(shí)上的偏差與思想慣性

公共產(chǎn)品供應(yīng)和生產(chǎn)之間的可分離性理論，為確定公共服務(wù)供給的不同制度安排提供了理論基礎(chǔ)，更重要的是，它是“政府角色界定的基礎(chǔ)”。⑤但城市基層政府往往沒(méi)有認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，往往陷入政府充當(dāng)提供者的同時(shí)也一定要充當(dāng)生產(chǎn)者的誤區(qū)。由于對(duì)供應(yīng)與生產(chǎn)之間可分離這一特性認(rèn)識(shí)不足，導(dǎo)致基層政府長(zhǎng)期承擔(dān)過(guò)多的公共服務(wù)生產(chǎn)工作。每當(dāng)上級(jí)政府下派公共服務(wù)任務(wù)時(shí)，基層政府往往會(huì)通過(guò)增加政府機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充編制、擴(kuò)大人員規(guī)模、追加額外開(kāi)支等手段來(lái)應(yīng)對(duì)，以求完成上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)，提高政績(jī)。這樣一來(lái)不僅導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹、資金緊缺嚴(yán)重，還使得公共服務(wù)供給效果低下。

在政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)思想認(rèn)識(shí)上不到位不僅僅是城市基層政府這一主體，實(shí)際上，受傳統(tǒng)價(jià)值觀的影響，普通民眾對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)也存在偏差，這種認(rèn)識(shí)上的偏差甚至形成了根深蒂固的定勢(shì)思維。相當(dāng)一部分民眾會(huì)存在這樣的顧慮：公共服務(wù)牽涉公共利益，如果由非政府組織供給，是否會(huì)造成公平的缺失，最后導(dǎo)致公共利益的損失。社會(huì)組織也會(huì)有顧慮，它們因缺乏對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)相關(guān)事項(xiàng)的了解和操作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而缺乏積極爭(zhēng)取公共服務(wù)生產(chǎn)的內(nèi)在動(dòng)力。

2、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的數(shù)量不足

目前，隨著改革開(kāi)放的不斷深入，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式在各地區(qū)得到一定的推廣，同時(shí)，也不斷探索著適合各地區(qū)情況的政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)模式。但是受傳統(tǒng)思想模式的影響，城市基層政府還存在大包大攬地提供公共服務(wù)的行為，城市基層政府過(guò)分包攬供給職能使得供給的公共服務(wù)不能很好地回應(yīng)社會(huì)的需求。對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)問(wèn)題上的關(guān)注度不夠，集中體現(xiàn)在城市基層政府對(duì)這方面的財(cái)政支出上。對(duì)比國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)財(cái)政支出占預(yù)算支出比例來(lái)看，我國(guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)支出還是明顯偏少。如“廣東省深圳市羅湖區(qū)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的金額占預(yù)算支出的比例僅為10.4%，規(guī)模相對(duì)偏小”。⑥財(cái)政支持不夠，必然導(dǎo)致購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的數(shù)量不足。

此外，在城市基層政府購(gòu)買(mǎi)領(lǐng)域上也存在局限性。雖然目前城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)已經(jīng)涉及多個(gè)領(lǐng)域，但是都主要集中在養(yǎng)老、社會(huì)服務(wù)和承接政府部門(mén)部分職能等領(lǐng)域，至于環(huán)境、文化、公共衛(wèi)生等方面關(guān)注不夠。特別是環(huán)境方面購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)數(shù)量不足，而城市環(huán)境問(wèn)題恰恰是當(dāng)前城市面臨最復(fù)雜、涉及問(wèn)題最多、與城市民眾生活最為密切的問(wèn)題之一。如果基層政府在這方面的公共服務(wù)不加大購(gòu)買(mǎi)力度，隨著城市化的不斷推進(jìn)，政府就會(huì)被困于繁雜的環(huán)境事務(wù)中，使得政府既無(wú)能力處理所有的環(huán)境問(wèn)題，也會(huì)因顧此失彼導(dǎo)致其他公共服務(wù)得不到妥善處理。因此，城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的領(lǐng)域應(yīng)該擴(kuò)大到各主導(dǎo)性公共服務(wù)，力求做到主導(dǎo)性公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)達(dá)到相對(duì)均衡。

再者，城市基層政府的購(gòu)買(mǎi)對(duì)象還非常狹窄。目前,很多城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)都是直接委托下屬的社會(huì)組織，或?yàn)槌薪踊鶎诱陨砟承┞毮芏M建的社會(huì)組織，直接管理并委托服務(wù)，開(kāi)放、公開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買(mǎi)則較少。因此，城市基層政府購(gòu)買(mǎi)行為對(duì)一些社會(huì)急需的公共服務(wù)回應(yīng)不足，相關(guān)的公共服務(wù)未能有效提供。

3、購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的流程失范

我國(guó)城市基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)尚未建立起公開(kāi)透明規(guī)范的流程。主要體現(xiàn)在購(gòu)買(mǎi)相關(guān)信息不公開(kāi)、監(jiān)督管理機(jī)制不完善這兩個(gè)方面。

（1）政府購(gòu)買(mǎi)相關(guān)信息不公開(kāi)。首先是購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金預(yù)算不公開(kāi)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)涉及大量財(cái)政資金，理應(yīng)建立公開(kāi)透明的信息公開(kāi)機(jī)制以滿足納稅人知情權(quán)。但現(xiàn)實(shí)情況是，我國(guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的資金使用情況并沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi)，或公開(kāi)幾個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)目，難以從中了解政府購(gòu)買(mǎi)使用資金情況。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)資金預(yù)算不公開(kāi)，難免會(huì)導(dǎo)致政府濫用資金，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)不到位。其次，政府購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目的相關(guān)信息不公開(kāi)，政府購(gòu)買(mǎi)行為“內(nèi)部化”。為了節(jié)省交易費(fèi)用，城市基層政府更愿意直接指派特定社會(huì)組織承接某項(xiàng)公共服務(wù)，社會(huì)組織淪為“次級(jí)政府”。一些本應(yīng)該公開(kāi)招標(biāo)的公共服務(wù)項(xiàng)目“內(nèi)部消化”，使得公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)過(guò)程缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，因而資源無(wú)法達(dá)到最優(yōu)配置。

（2）監(jiān)督管理機(jī)制不完善。我國(guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中，以政府內(nèi)部監(jiān)督為主，缺乏其他主體的監(jiān)督。究其根源，是因?yàn)檎?gòu)買(mǎi)相關(guān)信息不公開(kāi)，無(wú)法為其他監(jiān)督主體的監(jiān)督提供條件。又因政府購(gòu)買(mǎi)涉及范圍和領(lǐng)域相對(duì)較廣，專(zhuān)業(yè)性比較強(qiáng)，加上購(gòu)買(mǎi)主體與監(jiān)督者之間信息不對(duì)稱(chēng)，因此，這些客觀條件為其他監(jiān)督主體監(jiān)督政府購(gòu)買(mǎi)設(shè)置了一道道屏障。而缺乏監(jiān)督管理機(jī)制的政府購(gòu)買(mǎi)行為極易誘發(fā)腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

4、社會(huì)組織能力的培育不足

我國(guó)的社會(huì)組織在20世紀(jì)90年代中期得到快速發(fā)展。但隨著社會(huì)對(duì)公共服務(wù)需求量不斷增大，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的頻率增加，作為政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的生產(chǎn)方和出售方，社會(huì)組織的能力就顯得不足了。主要體現(xiàn)在：社會(huì)組織在數(shù)量和規(guī)模上未能滿足政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的要求；缺乏獨(dú)立性；服務(wù)意識(shí)與服務(wù)水平有待提升；組織結(jié)構(gòu)不合理；缺乏專(zhuān)職專(zhuān)業(yè)人員等。其中，社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性是社會(huì)組織不能很好地扮演公共服務(wù)生產(chǎn)方和出售方的重要原因之一。當(dāng)前我國(guó)相當(dāng)一部分的社會(huì)組織缺乏獨(dú)立性，表現(xiàn)出很強(qiáng)的依附性和依賴性。如果社會(huì)組織受政府控制而推動(dòng)獨(dú)立地位來(lái)為政府購(gòu)買(mǎi)提供公共服務(wù)，那么就有違政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的初衷了。另外，“由于在項(xiàng)目的選取和實(shí)施中聽(tīng)命于政府的行政指令，對(duì)社會(huì)實(shí)際需求知之甚少，不僅造成了資源的重復(fù)配置、社會(huì)財(cái)富的大量浪費(fèi)，而且未能滿足大眾的需求，獲得社會(huì)的支持，缺少自我發(fā)展的社會(huì)根基，不得不再次陷入依賴政府的循環(huán)怪圈?！雹咭虼?，培育社會(huì)組織，使之成為基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的支柱力量，是一個(gè)需要長(zhǎng)期努力的課題。

5、完善法律體系的保障缺乏

我國(guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還處于起步階段，相應(yīng)的法律體系尚未健全，導(dǎo)致當(dāng)前基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)發(fā)展迅速而缺乏相關(guān)法律法規(guī)支持的局面。我國(guó)雖然有《政府采購(gòu)法》，而政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是政府采購(gòu)中的一部分，但是城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)具有其特殊性，《政府采購(gòu)法》未能較全面地指導(dǎo)和保障城市基層政府公共服務(wù)的購(gòu)買(mǎi)。此外，各地區(qū)因經(jīng)濟(jì)水平、地理位置、風(fēng)俗習(xí)慣等的不同，如果沒(méi)有相關(guān)適合地區(qū)特點(diǎn)的規(guī)范性法律文件的補(bǔ)充，難于發(fā)揮上位法的作用。有些城市基層城市政府根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)制訂了政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的相關(guān)指導(dǎo)性意見(jiàn)，但由于各地基層政府對(duì)于政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)操作普遍缺少理論指導(dǎo)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，所以出臺(tái)規(guī)范性法律文件往往缺乏現(xiàn)實(shí)指導(dǎo)性和可操作性。

法律除了具有約束效力外，還具有一定的激勵(lì)作用，如對(duì)社會(huì)組織的地位和優(yōu)惠政策在法律上的認(rèn)可，必定能大大推動(dòng)社會(huì)組織投身公共服務(wù)的供給中。如果相關(guān)法律體系不完善，社會(huì)組織會(huì)對(duì)不確定或不穩(wěn)定因素造成的風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生顧慮，從而不愿意參與公共服務(wù)的提供。目前，我國(guó)仍缺乏對(duì)參與公共服務(wù)供給的社會(huì)組織的各種優(yōu)惠政策和服務(wù)費(fèi)支付的相關(guān)法律保障，使社會(huì)組織在公共服務(wù)提供上畏首畏尾，積極性也大打折扣。

三、我國(guó)城市基層政府公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的未來(lái)策略設(shè)計(jì)

（一）樹(shù)立正確的行政理念和社會(huì)參與意識(shí)

行為是在一定的意識(shí)支配下的產(chǎn)物，意識(shí)對(duì)行為具有強(qiáng)大的反作用。因此，政府行為的修正必須先從政府行為理念入手。在傳統(tǒng)行政理念影響下，城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)受到了很大的阻礙。要破除政府購(gòu)買(mǎi)壁壘，就要先打破舊的行政理念，樹(shù)立正確的政府購(gòu)買(mǎi)理念。并且要積極引導(dǎo)社會(huì)參與，爭(zhēng)取社會(huì)對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的廣泛認(rèn)可和支持。首先，要清楚定位政府在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的角色。根據(jù)公共產(chǎn)品的生產(chǎn)和供應(yīng)可分離性原理，政府應(yīng)該把公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)交由社會(huì)去承擔(dān)，打破唯一供給主體的地位，轉(zhuǎn)變?yōu)椤百?gòu)買(mǎi)者”和“監(jiān)督者”；其次，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是一種平等的契約關(guān)系，而非管制與被管制關(guān)系、統(tǒng)治與被統(tǒng)治關(guān)系，因此，政府應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)“居高臨下”的地位，與社會(huì)組織建立一種公平平等的契約關(guān)系。第三，積極引導(dǎo)社會(huì)組織與公眾參與政府購(gòu)買(mǎi)。政府僅僅“獨(dú)善其身”是不夠的，還要引導(dǎo)社會(huì)組織與公眾參與進(jìn)來(lái)。政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)只有得到社會(huì)的廣泛支持才能有效進(jìn)行。如果缺乏社會(huì)的支持和參與，政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)就只能單打獨(dú)斗，難成大器。因此，政府要通過(guò)宣傳、政策引導(dǎo)等手段提升社會(huì)組織與公眾對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的認(rèn)知度，糾正對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的認(rèn)識(shí)偏差，增強(qiáng)對(duì)政府的信心，從而為社會(huì)組織與公眾參與和支持基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（二）逐步擴(kuò)大公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的領(lǐng)域和范圍

近年來(lái)，我國(guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)理念逐步得到深化。但是受各方面因素影響，公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)范圍和形式一直存在局限性。一方面是購(gòu)買(mǎi)的范圍過(guò)窄。對(duì)于一些主導(dǎo)性公共服務(wù)的數(shù)量與規(guī)模過(guò)小，未能滿足社會(huì)的需求，造成公共服務(wù)供給短缺；另一方面，簡(jiǎn)單地將公共福利、財(cái)政撥款和對(duì)社會(huì)組織的資助等同于購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，忽略了公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)關(guān)系的構(gòu)成要素，最終限制了購(gòu)買(mǎi)的范圍和形式。

從實(shí)踐來(lái)看，絕大部分的公共服務(wù)都可以納入城市基層政府購(gòu)買(mǎi)的范圍?！疤貏e適合購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的包括：教育、職業(yè)教育和特殊教育；公共衛(wèi)生；養(yǎng)老服務(wù)；殘障服務(wù)；社區(qū)服務(wù)；社區(qū)矯正和青少年輔導(dǎo)；文化與傳統(tǒng)保護(hù)；公民教育和科普教育；就業(yè)促進(jìn)、保障性住宅和其他社會(huì)問(wèn)題解決；城市規(guī)劃、環(huán)境和其他政策咨詢等?！雹嘤捎诿總€(gè)地區(qū)的情況不同，城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)范圍和規(guī)模的確定應(yīng)該以該地區(qū)社會(huì)公眾需要焦點(diǎn)和公共服務(wù)產(chǎn)品屬性為依據(jù)，有計(jì)劃有步驟地?cái)U(kuò)大購(gòu)買(mǎi)范圍?？梢韵葟酿B(yǎng)老、社區(qū)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)等領(lǐng)域入手，從實(shí)踐中不斷積累經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)方法，爭(zhēng)取獲得更多的社會(huì)支持。然后可逐步擴(kuò)展到公共衛(wèi)生、文化服務(wù)、教育服務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等方面，把購(gòu)買(mǎi)機(jī)制引入到可以進(jìn)行政府購(gòu)買(mǎi)的各個(gè)領(lǐng)域中，實(shí)現(xiàn)基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的常態(tài)化。

（三）努力完善公開(kāi)透明規(guī)范的購(gòu)買(mǎi)流程

一個(gè)規(guī)范完善的公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)流程不僅僅能夠提高購(gòu)買(mǎi)的效率和質(zhì)量，更重要的是它能明確規(guī)范政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)行為，為監(jiān)督主體提供一個(gè)明確的監(jiān)督政府購(gòu)買(mǎi)行為的標(biāo)準(zhǔn)，因此完善規(guī)范的購(gòu)買(mǎi)流程具有重要的意義和作用。完善公共透明規(guī)范的購(gòu)買(mǎi)程序應(yīng)該從以下方面著手：首先，要制定好基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的預(yù)算，為保障公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)順利進(jìn)行提供財(cái)力支持；其次，應(yīng)當(dāng)建立健全購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)信息發(fā)布平臺(tái)，積極做好政府購(gòu)買(mǎi)預(yù)算與購(gòu)買(mǎi)項(xiàng)目?jī)?nèi)容、要求、招標(biāo)流程等信息公開(kāi)工作，以吸引更多的社會(huì)組織參與到競(jìng)爭(zhēng)中來(lái)；再次，建立購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)專(zhuān)家獨(dú)立評(píng)審委員會(huì)，競(jìng)標(biāo)結(jié)果需由專(zhuān)家綜合評(píng)估后產(chǎn)生，而且專(zhuān)家評(píng)估委員會(huì)應(yīng)該以相對(duì)獨(dú)立的身份出現(xiàn)，以避免受政府或外界影響而造成的公正缺失；最后，應(yīng)該進(jìn)一步細(xì)化《政府采購(gòu)法》，使采購(gòu)法中的“服務(wù)”從行政機(jī)構(gòu)接受的服務(wù)擴(kuò)展到公共服務(wù)這一過(guò)程在法律程序上得到銜接，從而使公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)的標(biāo)的有明確的法律依據(jù)。

（四）積極培育可供公共服務(wù)的社會(huì)組織

社會(huì)組織作為基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要對(duì)象，如果發(fā)育不良必然會(huì)影響購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的效果。目前，我國(guó)社會(huì)組織發(fā)展不理想，已經(jīng)成為制約購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的重要因素。當(dāng)前我國(guó)提出“支持社會(huì)組織參與公共服務(wù)和社會(huì)管理，形成公共服務(wù)供給的社會(huì)和市場(chǎng)參與機(jī)制”。⑨培育社會(huì)組織使其充分發(fā)揮在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中的主體作用成為政府當(dāng)前重要的任務(wù)。首先，要營(yíng)造健全的法律政策環(huán)境。從西方國(guó)家社會(huì)組織發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立健全的社會(huì)組織的相關(guān)法律法規(guī)體系是保障社會(huì)組織蓬勃發(fā)展的重要因素，也是有效管理社會(huì)組織的強(qiáng)有力的手段。因此，城市基層政府應(yīng)根據(jù)現(xiàn)有的法律法規(guī)，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，制訂出更加具體、且能落地的規(guī)范性法律文件，從法律上規(guī)范社會(huì)組織行為、明確社會(huì)組織的獨(dú)立地位。但這個(gè)過(guò)程不是一勞永逸的，因?yàn)槟壳拔覈?guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)較為缺乏，為了避免制訂出來(lái)的規(guī)范性法律文件脫離實(shí)際，基層政府應(yīng)該在購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)過(guò)程中不斷積累和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以便更好地完善相關(guān)法律法規(guī)體系。其次，積極加快推進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范化發(fā)展，強(qiáng)化人才隊(duì)伍建設(shè)，提高服務(wù)意識(shí)和專(zhuān)業(yè)化水平。城市基層政府與社會(huì)組織應(yīng)該保持一定的距離，確保社會(huì)組織相對(duì)獨(dú)立性，同時(shí)兩者也要保持良好的合作互動(dòng)關(guān)系。再次，加強(qiáng)社會(huì)組織內(nèi)部的制度建設(shè)，促使社會(huì)組織建立健全自律機(jī)制和自我評(píng)估機(jī)制，進(jìn)一步探索相對(duì)獨(dú)立的第三方專(zhuān)業(yè)評(píng)估機(jī)制，以不斷完善社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。

政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)是當(dāng)前國(guó)際上通用的有效解決公共服務(wù)供給不足、政府供給效率低的問(wèn)題，是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變、促進(jìn)社會(huì)服務(wù)均等化的新途徑。目前我國(guó)城市基層政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)還處于探索階段，尚未能發(fā)揮其最大的功效。但只要城市基層政府不斷吸取國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，注重結(jié)合本地區(qū)情況，購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)會(huì)越來(lái)越受到社會(huì)的支持與認(rèn)可，必將在城市公共服務(wù)供給中發(fā)揮更大的作用。

注釋?zhuān)?/p>

①?gòu)垈?城市基層政府公共服務(wù)職能與公眾期望契合研究[D].武漢大學(xué)，2010.7.

②吳紅查，江大緯.無(wú)錫11項(xiàng)公共事業(yè)實(shí)行“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)”[N].中國(guó)社會(huì)報(bào)，2006-06-19(2).

③④瞿振雄.中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究[D].湖南師范大學(xué),2010.51.

⑤[美]E.S.薩瓦斯.民營(yíng)化與公私部門(mén)的伙伴關(guān)系[M].北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002.68.

⑥魏靜.中國(guó)地方政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)——理論與實(shí)踐研究[D].上海交通大學(xué),2008.23.

⑦朱彬彬.我國(guó)第三部門(mén)在公共產(chǎn)品供給中的實(shí)現(xiàn)機(jī)制與路徑研究[D].南京師范大學(xué)，2008.15.

⑧賈西津，蘇明.中國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)公共服務(wù)研究終期報(bào)告摘要[R].亞洲開(kāi)發(fā)銀行，2009.3.

⑨新華社.扎扎實(shí)實(shí)推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)全面提高為人民服務(wù)能力和水平[N].光明日?qǐng)?bào),2008-02-24.

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責(zé)任編輯：張煒