城市,亟待構(gòu)筑減災(zāi)防災(zāi)的多重安全屏障

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導(dǎo)讀：由于規(guī)劃短板造成的諸多城市運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施漏洞與運(yùn)行管理問(wèn)題，第五屆《上海城市發(fā)展創(chuàng)新論壇》以“城市運(yùn)行安全和風(fēng)險(xiǎn)防范”為主題，論述了城市運(yùn)行管理中的公共安全問(wèn)題，對(duì)于城市的政府投資、避難場(chǎng)所、地下空間、保障體系、消防隱患、建筑工程、橋梁管理與越江隧道等的安全防范問(wèn)題進(jìn)行了深入科學(xué)的論證，對(duì)于城市如何鑄就未來(lái)的可持續(xù)發(fā)展屏障，闡述了各自創(chuàng)新性實(shí)踐成果和對(duì)策建議。

DOI:10.3969/j.issn.1674-7739.2012.01.021

2011年11月12日，由上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)、上海市城市科學(xué)研究會(huì)、上海市固定資產(chǎn)投資建設(shè)研究會(huì)和上海市市政公路工程行業(yè)協(xié)會(huì)共同舉辦的第五屆《上海城市發(fā)展創(chuàng)新論壇》在上海展覽中心友誼會(huì)堂舉行。針對(duì)由于規(guī)劃短板造成的諸多城市運(yùn)行的基礎(chǔ)設(shè)施漏洞與運(yùn)行管理問(wèn)題，論壇以“城市運(yùn)行安全和風(fēng)險(xiǎn)防范”為主題，邀請(qǐng)了8位專(zhuān)家作主題發(fā)言，并吸引現(xiàn)場(chǎng)的100多位專(zhuān)家學(xué)者，通過(guò)會(huì)場(chǎng)互動(dòng)，進(jìn)行交流提問(wèn)，體現(xiàn)了與會(huì)者對(duì)城市公共安全問(wèn)題的強(qiáng)烈關(guān)注。論壇由上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)兼秘書(shū)長(zhǎng)袁鋼主持，由上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)江綿康致開(kāi)幕詞及閉幕詞。其中專(zhuān)家們的主題發(fā)言分別從各自的工作與研究領(lǐng)域，論述了城市運(yùn)行管理中的公共安全問(wèn)題，對(duì)于城市的政府投資、避難場(chǎng)所、地下空間、保障體系、消防隱患、建筑工程、橋梁管理與越江隧道等的安全防范問(wèn)題進(jìn)行了深入科學(xué)的論證，對(duì)于城市發(fā)展中如何鑄就未來(lái)城市的可持續(xù)發(fā)展，闡述了各自創(chuàng)新性實(shí)踐成果和對(duì)策建議。

一、實(shí)現(xiàn)金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范的可續(xù)平衡

上海市城市建設(shè)投資開(kāi)發(fā)總公司總經(jīng)理孔慶偉在題為《政府性投資公司的運(yùn)行安全和實(shí)踐思考》的發(fā)言中認(rèn)為，城投類(lèi)企業(yè)在中國(guó)改革開(kāi)放和城市化浪潮中誕生發(fā)展，是地方政府推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)和建設(shè)的重要投融資平臺(tái)，上海城投在籌措資金機(jī)制、投資運(yùn)作機(jī)制和企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制方面體現(xiàn)了四重效應(yīng)：一是注重體現(xiàn)政府意圖、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制，有效發(fā)揮國(guó)有投資公司的引領(lǐng)帶動(dòng)效應(yīng)；二是注重優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、提升融資能級(jí)，有效發(fā)揮建設(shè)資金籌集的乘數(shù)倍增效應(yīng)；三是注重強(qiáng)化集約管理、打造服務(wù)高地，有效發(fā)揮設(shè)施運(yùn)行保障的專(zhuān)業(yè)協(xié)同效應(yīng)；四是注重把握產(chǎn)業(yè)機(jī)遇、深化企業(yè)改革，有效發(fā)揮城市資源經(jīng)營(yíng)的品牌載體效應(yīng)。

進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，政府投融資公司在持續(xù)健康運(yùn)作上將著力于四對(duì)關(guān)系的平衡把握，即平衡金融創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)防范之間的關(guān)系、平衡管建并舉與深化改革之間的關(guān)系、平衡市場(chǎng)機(jī)制與社會(huì)責(zé)任之間的關(guān)系、平衡發(fā)展轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)升級(jí)之間的關(guān)系。唯此才能在上海創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)、轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，確立履行政府投融資主體、重大工程建設(shè)主體、城市安全運(yùn)營(yíng)主體職責(zé)，把握城市化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的契機(jī)，主動(dòng)參與城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)和運(yùn)行管理，積極調(diào)整結(jié)構(gòu)，提高經(jīng)營(yíng)能力，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展、社會(huì)和諧穩(wěn)定和轉(zhuǎn)變發(fā)展方式中發(fā)揮政府性融資平臺(tái)的杠桿作用。

二、強(qiáng)化建筑工程與生產(chǎn)管理的安全機(jī)制

上海市建交委法規(guī)處副處長(zhǎng)陸榮根在《整頓規(guī)范建筑市場(chǎng)，確保工程質(zhì)量安全》的發(fā)言中認(rèn)為，建設(shè)工程質(zhì)量安全問(wèn)題直接關(guān)系到人們?nèi)罕娚拓?cái)產(chǎn)安全，加強(qiáng)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理對(duì)于維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和構(gòu)建和諧社會(huì)意義深遠(yuǎn)。但是11?15特大火災(zāi)折射出建筑市場(chǎng)管理的深層次問(wèn)題，表現(xiàn)為四個(gè)方面：一是部分項(xiàng)目游離在建設(shè)工程建設(shè)程序外，變更了管理程序，使部分不規(guī)范的企業(yè)有空子可鉆；二是建設(shè)工程招投標(biāo)存在不規(guī)范，明招暗定、虛假招標(biāo)、違法分包、層層轉(zhuǎn)包等現(xiàn)象比較突出；三是監(jiān)理單位未真正發(fā)揮作用，缺少應(yīng)有保障措施、監(jiān)理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)難以落實(shí)等問(wèn)題使建立很難真正履行職責(zé)；四是建筑務(wù)工人員素質(zhì)不高，管理層與勞務(wù)層分離，使一線操作工人被基本技能和安全意識(shí)都較差的外來(lái)務(wù)工人員替代。

為此，加強(qiáng)建筑工程質(zhì)量安全管理意義深遠(yuǎn)，特別是上海市政府2011年1號(hào)文件的頒布，對(duì)于目前建筑市場(chǎng)存在的各種違法違規(guī)行為，提出了具有操作性的管理措施。具體而言，就是開(kāi)展集中整治建筑市場(chǎng)，完善建設(shè)程序，加強(qiáng)建設(shè)工程安全源頭風(fēng)險(xiǎn)控制，規(guī)范承發(fā)包市場(chǎng)，加強(qiáng)施工現(xiàn)場(chǎng)管理，落實(shí)監(jiān)理責(zé)任，加強(qiáng)法人代表和從業(yè)人員管理，強(qiáng)化政府監(jiān)督管理職能，進(jìn)一步推進(jìn)政企分開(kāi)，規(guī)范政府管理部門(mén)的監(jiān)管行為，并加強(qiáng)對(duì)質(zhì)量安全監(jiān)管隊(duì)伍的考核。通過(guò)這樣的措施，建立起建筑工程質(zhì)量的創(chuàng)新管理機(jī)制，使得安全管理覆蓋建筑全過(guò)程，真正實(shí)現(xiàn)科學(xué)組織、嚴(yán)格管理、精心設(shè)計(jì)、安全施工四方面的長(zhǎng)效管理機(jī)制。

三、提升城市規(guī)劃與地下開(kāi)發(fā)的安全效能

同濟(jì)大學(xué)地下空間研究中心副主任、教授束昱在題為《中國(guó)城市地下空間安全防范的思考》的發(fā)言中認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)歷了改革開(kāi)放30年，特別是進(jìn)入21世紀(jì)，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展、東部沿海城市的快速崛起、城市現(xiàn)代化的進(jìn)程加劇、軌道交通的大規(guī)模規(guī)劃建設(shè)、轎車(chē)化引發(fā)的城市停車(chē)問(wèn)題、全國(guó)可耕地資源的銳減等等，都極大地推進(jìn)了城市地下空間資源的開(kāi)發(fā)利用。最顯著的特點(diǎn)是大城市軌道交通的規(guī)?；焖僖?guī)劃建設(shè)，促進(jìn)了車(chē)站地區(qū)及城市重要節(jié)點(diǎn)片區(qū)的立體化綜合開(kāi)發(fā)，中國(guó)因此正成為世界城市地下空間開(kāi)發(fā)的大國(guó)。

但是城市也逐漸顯現(xiàn)出許多安全問(wèn)題的癥候，例如對(duì)深層地下道路、地下雨水調(diào)儲(chǔ)池、地下污水處理等綜合開(kāi)發(fā)方面還存在規(guī)劃建設(shè)理念、投資建設(shè)模式、運(yùn)營(yíng)管理體制機(jī)制、相關(guān)法制建設(shè)等許多亟待探索和強(qiáng)化的領(lǐng)域。為此，諸如軌道交通的規(guī)劃建設(shè)如何與沿線特別是車(chē)站地區(qū)的房地產(chǎn)、地下空間、市政公用、公共服務(wù)、靜態(tài)交通、道路交通、城市防災(zāi)等設(shè)施的有機(jī)結(jié)合、系統(tǒng)整合和協(xié)調(diào)發(fā)展，都是當(dāng)前大城市規(guī)劃建設(shè)與經(jīng)營(yíng)管理面臨的重大議題。

四、優(yōu)化常態(tài)管理和應(yīng)急管理的安全模式

上海市市政市容管理聯(lián)席會(huì)議辦公室綜合部部長(zhǎng)王永文在題為《后世博上海城市安全運(yùn)行保障體系研究》的發(fā)言中認(rèn)為，世博期間上海大規(guī)模的城市治理改造為城市安全運(yùn)行積累了五大經(jīng)驗(yàn)，即集中償還了基礎(chǔ)設(shè)施等方面的歷史欠賬、建立了常態(tài)管理和應(yīng)急管理統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的運(yùn)行保障機(jī)制、建立了全面把握城市運(yùn)行狀態(tài)的體征指標(biāo)系統(tǒng)、創(chuàng)造性地以城市臨時(shí)通告等方式營(yíng)造了良好的法治環(huán)境、充分運(yùn)用信息化手段及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處置城市安全運(yùn)行隱患。但是由于上?；A(chǔ)設(shè)施數(shù)量巨大、人流車(chē)流急劇增加、建設(shè)工地遍布全市、市容環(huán)境管理難題不斷出現(xiàn)，使得城市運(yùn)行的安全管理機(jī)制呈現(xiàn)明顯的薄弱狀態(tài)，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)機(jī)制和分析評(píng)估機(jī)制尚未真正建立，社會(huì)參與共建、監(jiān)督志愿行為還未在全社會(huì)建立，這就使政府的公信力下降，不得不承擔(dān)較大的社會(huì)壓力和自以為的法律責(zé)任。

為此，后世博上海城市運(yùn)行必須要注重安全保障體系的研究，致力于繼續(xù)改善城市基礎(chǔ)，加強(qiáng)城市管理科學(xué)的投入，使“管建并舉”進(jìn)一步得到實(shí)質(zhì)性落實(shí)。同時(shí)，建立健全質(zhì)量和協(xié)調(diào)、預(yù)防為主、平戰(zhàn)結(jié)合的管理機(jī)制，堅(jiān)持把規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行統(tǒng)籌考慮，重點(diǎn)放在常態(tài)管理，形成“全市統(tǒng)籌、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、市區(qū)（縣）聯(lián)動(dòng)、社會(huì)互動(dòng)、分工負(fù)責(zé)、各司其職”的管理機(jī)制，增強(qiáng)城市安全運(yùn)行的綜合性、系統(tǒng)性、計(jì)劃性與協(xié)調(diào)性，切實(shí)優(yōu)化城市的安全保障模式，深化城市網(wǎng)格化管理，增強(qiáng)城市運(yùn)行管理的精細(xì)化和實(shí)效性。

五、制定高層物業(yè)與消防管理的安全對(duì)策

上海市公用事業(yè)局原副局長(zhǎng)、教授級(jí)高工芮友仁在題為《關(guān)于高層建筑消防管道安全運(yùn)行的對(duì)策》的發(fā)言中認(rèn)為，從調(diào)研實(shí)例中發(fā)現(xiàn)上海高層建筑的消防給水管道、管件和閥門(mén)均出現(xiàn)了不同程度腐蝕，部分管道外部鍍鋅層脫落、銹跡斑斑，內(nèi)部銹蝕淤塞嚴(yán)重、銹垢極厚，縮小了管子的有效口徑。還有些管件腐蝕程度超過(guò)管道，例如用于檢測(cè)的閥門(mén)無(wú)法關(guān)閉，或者不能開(kāi)啟。由于現(xiàn)有城市的消防條件，要依靠高層建筑的外部消防和逃生的幾率很小，因此對(duì)高層建筑的內(nèi)部消防手段就必須具有非常嚴(yán)格的審查要求，而現(xiàn)在物業(yè)與消防相互間的制約機(jī)制匱乏，使得高層建筑的消防設(shè)施長(zhǎng)期處于無(wú)人問(wèn)津的狀態(tài)，甚至處于癱瘓狀態(tài)，從而嚴(yán)重影響了管道的輸水能力，給高層建筑的防火安全帶來(lái)嚴(yán)重的隱患。一些高層建筑失火后，受制于大樓自身消防設(shè)備的自來(lái)水壓力，救災(zāi)的自救功能被大大削弱了，云梯消防也因城市道路狹窄，消防功能被大大削弱。

為了貫徹“預(yù)防為主、防消結(jié)合”的消防工作方針，對(duì)高層建筑消防管道的改造、管理已勢(shì)在必行、刻不容緩。為此，可以從兩方面落實(shí)：一是政府應(yīng)明確高層建筑消防設(shè)施運(yùn)行、改造、維修的主管部門(mén)，幫助落實(shí)資金來(lái)源、政策、協(xié)調(diào)相關(guān)單位的職責(zé)。二是構(gòu)建高層建筑消防設(shè)施安全性能考核評(píng)價(jià)系統(tǒng)，加快制定有關(guān)法規(guī)和管理技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)高層建筑消防設(shè)施的動(dòng)態(tài)管理，消防設(shè)備使用要進(jìn)行專(zhuān)業(yè)的普及與培訓(xùn)。

六、統(tǒng)籌避難場(chǎng)所與規(guī)劃運(yùn)行的安全聯(lián)動(dòng)

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院高工胡蕓在題為《城市避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)的基礎(chǔ)研究》的發(fā)言中認(rèn)為，避難場(chǎng)所作為一項(xiàng)重要的城市公益性基礎(chǔ)設(shè)施，在我國(guó)現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)體制下，需要有效整合規(guī)劃、投資、建設(shè)和應(yīng)急管理等眾多政府職能，建立高效、聯(lián)動(dòng)的實(shí)施機(jī)制，切實(shí)提高城市應(yīng)急避難場(chǎng)所的規(guī)劃建設(shè)質(zhì)量和運(yùn)行管理水平。

由于我國(guó)以大城市為主的應(yīng)急避難所規(guī)劃和建設(shè)實(shí)踐還處于起步階段，規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)和管理的相關(guān)規(guī)范有待進(jìn)一步健全，部門(mén)管理機(jī)制有待進(jìn)一步理順和加強(qiáng)。為了切實(shí)提高城市綜合防災(zāi)減災(zāi)能力的有效途徑，必須盡快提高全民對(duì)于災(zāi)害防范和應(yīng)急避難的意識(shí)，加強(qiáng)相關(guān)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)防災(zāi)救災(zāi)演練，普及應(yīng)急避難常識(shí)，培養(yǎng)廣泛的救災(zāi)志愿者隊(duì)伍，提升基于全民利益的城市公共安全水平。

七、消除城市橋梁與施工運(yùn)行的安全隱患

上海市公路管理處原總工程師、教授級(jí)高工馬廣德在題為《對(duì)上海城市橋梁安全管理的建議》的發(fā)言中認(rèn)為，近年來(lái)橋梁突發(fā)事故里，有不少是施工過(guò)程中或運(yùn)營(yíng)過(guò)程中并不一定是“危橋”原因到導(dǎo)致的突發(fā)事故，例如施工過(guò)程中施工設(shè)備部件損傷、混凝土模板的爆漲、預(yù)制梁斷裂坍塌、橋面錯(cuò)臺(tái)嚴(yán)重、起重吊裝計(jì)算錯(cuò)誤等，造成嚴(yán)重的安全隱患，甚至造成重大的人員傷亡。

為進(jìn)一步加強(qiáng)上海橋梁安全管理工作，必須狠抓落實(shí)五項(xiàng)工作：一是建立根據(jù)工程規(guī)模和工程風(fēng)險(xiǎn)技術(shù)難度分級(jí)批報(bào)制度，未經(jīng)批準(zhǔn)不能擅自開(kāi)工；二是對(duì)橋涵橋匝道的設(shè)計(jì)必須進(jìn)行穩(wěn)定驗(yàn)算立體研究，以便對(duì)有風(fēng)險(xiǎn)的橋梁采取補(bǔ)救措施；三是在現(xiàn)行設(shè)計(jì)規(guī)范中增添需要設(shè)置高護(hù)欄的相關(guān)條款，對(duì)橋下有行車(chē)、行人處設(shè)置防拋物網(wǎng)的規(guī)定；四是落實(shí)解決一些通航跨徑不能滿足要求的橋梁，消除船舶撞橋的隱患；五是對(duì)現(xiàn)有鋼筋混凝土護(hù)欄設(shè)施進(jìn)行檢查，對(duì)外側(cè)懸掛額外管線槽的路段進(jìn)行限制。

八、完善城市隧道與設(shè)施養(yǎng)護(hù)的安全措施

上海浦江橋隧管理有限公司高工胡錫嶺在題為《探索城市越江隧道安全運(yùn)行管理》的發(fā)言中認(rèn)為，確保市民的安全出行是管理隧道的首要任務(wù)，但是目前在城市越江隧道運(yùn)行中，存在著許多影響隧道安全的因素，主要有：災(zāi)害性天氣導(dǎo)致的通道結(jié)冰、積水，控制不力的火災(zāi)事故，車(chē)輛隨意變道、超載、超高等導(dǎo)致的路面損壞、設(shè)備損壞，隧道周邊施工對(duì)隧道結(jié)構(gòu)的損害，隧道設(shè)備老化和新設(shè)備的缺陷等，日常隧道維護(hù)不到位，防恐安保還沒(méi)有引起足夠重視等。

因此隧道設(shè)施養(yǎng)護(hù)企業(yè)必須堅(jiān)持“以人為本，管建并舉，重在管理，安全為先”方針，在隧道設(shè)施的管理養(yǎng)護(hù)過(guò)程中，堅(jiān)持標(biāo)準(zhǔn)化、專(zhuān)業(yè)化、機(jī)械化、信息化、精細(xì)化管理，做到“五全”，即運(yùn)行管理全過(guò)程、養(yǎng)護(hù)管理全壽命（全天候）、信息管理全方位、安全管理全覆蓋、應(yīng)急管理全響應(yīng)。只有這樣，才能有效提升設(shè)施的安全運(yùn)行水平，真正為城市的公共安全保駕護(hù)航。

最后上海市城市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)江綿康在閉幕詞上總結(jié)了這次論壇的主題發(fā)言，認(rèn)為有必要將城市公共安全運(yùn)行作為未來(lái)城市發(fā)展的一個(gè)重大課題，要認(rèn)真加以設(shè)計(jì)與落實(shí)。另外本屆論壇還匯集了44篇專(zhuān)業(yè)論文，對(duì)未來(lái)城市運(yùn)行安全及風(fēng)險(xiǎn)防范提出了許多富有建設(shè)性的思考和建議，必將有助于推進(jìn)上海在未來(lái)的發(fā)展中由體制內(nèi)到體制外得到全社會(huì)的積極響應(yīng)。

責(zé)任編輯：張煒