淺論如何加強(qiáng)水利基本建設(shè)專項(xiàng)資金管理

陳新華

摘要：水利基本建設(shè)關(guān)系到農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和社會的安定和諧，近年來我國逐步加大了對水利基本建設(shè)的投入力度，但仍然存在眾多問題。本文通過我國水利基本建設(shè)的現(xiàn)狀進(jìn)行分析，剖析其專項(xiàng)資金管理存在的突出問題，進(jìn)而提出完善水利基本建設(shè)專項(xiàng)資金管理的一些建議和對策。

關(guān)鍵詞：水利基本建設(shè)；專項(xiàng)資金；農(nóng)業(yè)發(fā)展

一、引言

水利基本設(shè)施的完善與否直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展，水利基本建設(shè)是農(nóng)業(yè)健康、持續(xù)發(fā)展的命脈。作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)設(shè)施，水利基本建設(shè)在確保農(nóng)業(yè)的健康發(fā)展和社會的安定和諧中發(fā)揮著重要的作用。改革開放以來，我國的國民經(jīng)濟(jì)得到了飛速的發(fā)展，農(nóng)業(yè)也取得了迅速的進(jìn)步，這也對我國水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)提出了更高的新要求。而水利基本建設(shè)工程資金需求巨大、投資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)工期較長的特征，使得水利基本建設(shè)的資金籌集、使用和管理難度系數(shù)較大。因此，如何保證水利基本建設(shè)資金管理工作的正常展開，確保水利基本建設(shè)工程的順利實(shí)施，直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展，更關(guān)系到國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

近年來，隨著國家對“三農(nóng)”問題重視程度的不斷提高，中央和各級財(cái)政都逐步加大了對農(nóng)業(yè)的支持力度。作為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，水利基本建設(shè)在這幾年來得到了中央和各級財(cái)政廣泛的支持，各級財(cái)政都逐步加大了對水利基本建設(shè)的資金投入力度和政策扶植力度。而作為水利基本建設(shè)的重要核心，資金管理直接貫穿于整個(gè)水利基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算、控制、核算到分析考核的各個(gè)過程。因此，只有高度重視水利基本建設(shè)的資金管理工作，通過提高水利基本建設(shè)資金的使用效益，真正充分發(fā)揮出水利基本建設(shè)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效益。

二、水利基本建設(shè)的專項(xiàng)資金管理存在的問題

（一）籌資渠道單一，資金落實(shí)不到位

我國大多數(shù)水利基本建設(shè)項(xiàng)目都屬于公益性項(xiàng)目，其資金籌資來源都是政府投入，而且在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)大部分建設(shè)資金主要是依賴于中央和省級的財(cái)政投入。然而，由于當(dāng)前地方財(cái)政存在的困境，大多數(shù)地方政府往往并不能有效地落實(shí)申報(bào)水利基本建設(shè)時(shí)保證的項(xiàng)目配套資金，造成當(dāng)前許多水利基本建設(shè)項(xiàng)目的專項(xiàng)資金并不能得到充分落實(shí)。國務(wù)院關(guān)于籌集水利建設(shè)基金的決定，在許多地方并沒有得到有效的落實(shí)，這造成水利基本建設(shè)項(xiàng)目所需的專項(xiàng)資金并沒有得到充分的落實(shí)，進(jìn)而導(dǎo)致建設(shè)項(xiàng)目不能夠及時(shí)地開展和發(fā)揮作用，使得水利基本建設(shè)滯后于農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。我國水利基本建設(shè)項(xiàng)目不能有效地利用資本市場的資源調(diào)配機(jī)制，充分利用我國資本市場機(jī)制來開展項(xiàng)目資金的籌集工作。水利建設(shè)資金籌資渠道的單一性，制約了我國水利基本建設(shè)的充分開展，影響到農(nóng)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展和社會的安定和諧。

（二）投資機(jī)制不健全，資金使用效率不高

目前，我國水利基本建設(shè)項(xiàng)目存在的一個(gè)顯著問題在于項(xiàng)目投資機(jī)制的不健全，造成水利基本建設(shè)資金的使用效率不高，甚至存在建設(shè)資金被浪費(fèi)乃至被挪用、侵吞的情形。許多的地方政府抱著“不要白不要”的心態(tài)向國家申報(bào)水利基本建設(shè)項(xiàng)目，并沒有根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行足夠的調(diào)查研究和項(xiàng)目可行性論證，往往只重視從國家獲取水利基本建設(shè)項(xiàng)目的資金而不去考慮其是否符合當(dāng)?shù)貙?shí)際建設(shè)的需要以及項(xiàng)目建設(shè)的現(xiàn)實(shí)可行性。投資機(jī)制的不健全使得我國有限的水利基本建設(shè)資金并不能夠得到有效地利用，資金的使用效率不高，從而導(dǎo)致亟需資金的水利基本建設(shè)項(xiàng)目得不到實(shí)施，影響我國水利基本建設(shè)的發(fā)展。

而且，水利基本建設(shè)項(xiàng)目的主管部門繁多，項(xiàng)目資金的渠道非常繁雜，水利基本建設(shè)項(xiàng)目不能有效地集中項(xiàng)目資金，對項(xiàng)目資金和各種資源進(jìn)行合理地調(diào)配，從而實(shí)現(xiàn)水利基本建設(shè)資金使用效益的最大化。另外，項(xiàng)目資金籌集渠道的繁雜也造成水利基本建設(shè)的項(xiàng)目資金很難得到及時(shí)、有效地落實(shí)。一般情況下，水利基本建設(shè)項(xiàng)目的預(yù)算指標(biāo)下達(dá)后，許多地方政府會出于各種理由，不及時(shí)調(diào)撥水利基本建設(shè)資金，甚至出現(xiàn)某些地方政府挪用水利基本建設(shè)項(xiàng)目資金的情形。水利基本建設(shè)項(xiàng)目投資機(jī)制的不健全，使得項(xiàng)目資金不能得到合理的管控，這造成水利建設(shè)項(xiàng)目不能夠得到高質(zhì)量的實(shí)施和完成。

（三）專項(xiàng)資金管控不嚴(yán)，項(xiàng)目內(nèi)部控制缺失

目前，內(nèi)部控制在我國大多數(shù)的水利基本建設(shè)項(xiàng)目單位并沒有得到足夠的重視，內(nèi)部控制在項(xiàng)目決策、實(shí)施、考核中的作用沒有能夠得到充分的挖掘。而且，當(dāng)前我國大多數(shù)的水利基本建設(shè)項(xiàng)目都存在專項(xiàng)資金管控不嚴(yán)的問題，甚至出現(xiàn)水利專項(xiàng)資金被當(dāng)?shù)卣蚱渌麄€(gè)人、組織非法挪用乃至侵吞的情形。大多數(shù)的水利基本建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)施單位，僅僅抱著應(yīng)付相關(guān)部門檢查、審計(jì)的態(tài)度來制定項(xiàng)目的內(nèi)部控制章程和制度。沒有充分考慮到項(xiàng)目實(shí)際情形和實(shí)施單位特殊狀況的內(nèi)部控制制度，往往流于形式并不能夠發(fā)揮其應(yīng)有的作用，并不能對項(xiàng)目資金進(jìn)行有效地管控，保證專項(xiàng)資金能夠落實(shí)到實(shí)處、有效發(fā)揮資金作用。

（四）資金績效管理制度不健全

我國當(dāng)前大多數(shù)的水利基本建設(shè)都是由政府機(jī)關(guān)主導(dǎo)完成的，導(dǎo)致了在項(xiàng)目實(shí)施過程中大多數(shù)實(shí)施單位未對專項(xiàng)資金的績效管理予以足夠的重視，并不能建立起符合我國水利基本建設(shè)實(shí)際情況的資金績效管理制度。在項(xiàng)目的審定階段、實(shí)施階段和完工階段都缺乏一個(gè)健全有效的資金績效管理制度，不能對專項(xiàng)資金的實(shí)際使用效率進(jìn)行合理的考核和評估。資金績效管理制度的不完善，嚴(yán)重制約了水利基本建設(shè)專項(xiàng)資金使用效益的提高，影響到水利基本建設(shè)項(xiàng)目的順利實(shí)施及其完工的質(zhì)量。

三、加強(qiáng)水利基本建設(shè)專項(xiàng)資金管理的對策和建議

（一）拓展籌資渠道，推進(jìn)水利基本建設(shè)

改革開放三十年以來，我國農(nóng)業(yè)的飛速發(fā)展對水利基本設(shè)施的建設(shè)提出了更高的新要求。因此，為了滿足農(nóng)業(yè)發(fā)展和社會穩(wěn)定對水利基本建設(shè)的需求，國家必須高度重視水利基本建設(shè)的實(shí)際需要，不斷加大對水利基本建設(shè)的投入力度，通過加大財(cái)政投入、推出扶持政策等多種措施來推進(jìn)水利基本建設(shè)。

另外，還應(yīng)當(dāng)充分地利用我國資本市場機(jī)制，對當(dāng)前水利基本建設(shè)單一的籌資渠道進(jìn)行創(chuàng)造性地改造。水利基本建設(shè)應(yīng)當(dāng)拓展資金籌集渠道，考慮引入資本市場的資源調(diào)配功能，通過水利基本建設(shè)項(xiàng)目在資本市場上的運(yùn)作來吸引社會各方面廣泛的資金投入。水利基本建設(shè)項(xiàng)目可以考慮在資本市場上通過發(fā)行建設(shè)債券、發(fā)行股份等多種途徑，不斷拓展資金的籌資渠道，為水利基本建設(shè)的持續(xù)健康發(fā)展提供充足的資金保障，促進(jìn)水利基本建設(shè)的發(fā)展。

（二）優(yōu)化投資機(jī)制

水利基本建設(shè)項(xiàng)目投資機(jī)制的不健全，使得有限的資金不能夠得到合理、有效地調(diào)配，影響到水利基本建設(shè)資金使用效益的提高。許多地方政府基于地方利益，在未進(jìn)行充分的實(shí)際調(diào)研和可行性分析的情況下，就盲目地開展水利基本建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)工作，使得有限的水利建設(shè)資金不能真正落實(shí)到最需要的地方。

因此，必須對當(dāng)前水利基本建設(shè)的投資機(jī)制進(jìn)行充分優(yōu)化，及時(shí)、充分地引入市場機(jī)制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的監(jiān)督作用。通過對水利基本建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)的嚴(yán)格審核，發(fā)揮市場經(jīng)濟(jì)在資源配置方面的作用來完善水利基本建設(shè)項(xiàng)目的申報(bào)機(jī)制，確保有限的水利基本建設(shè)資金能夠合理地投入到最需要的地方。另外，通過投資機(jī)制的優(yōu)化，還可以引入市場機(jī)制對專項(xiàng)資金的落實(shí)進(jìn)行持續(xù)的跟蹤和監(jiān)督，并根據(jù)項(xiàng)目的開展?fàn)顩r及時(shí)落實(shí)項(xiàng)目資金，確保水利基本建設(shè)項(xiàng)目能夠按照計(jì)劃得到有效地開展，從而推動水利基本建設(shè)的推進(jìn)。

（三）全程管控專項(xiàng)資金的使用

水利基本建設(shè)工程資金需求巨大、投資結(jié)構(gòu)復(fù)雜、建設(shè)工期較長，項(xiàng)目資金管控的作用顯著。對項(xiàng)目資金的使用和管理進(jìn)行全程監(jiān)控，保證每一筆項(xiàng)目資金都能夠落實(shí)到實(shí)處，確保專項(xiàng)資金能夠得到有效地利用。

1、嚴(yán)格資金撥付管控

根據(jù)水利基本建設(shè)項(xiàng)目申報(bào)的核算，進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)工程投資計(jì)劃、工程建設(shè)支出預(yù)算的制定工作，加強(qiáng)對水利基本建設(shè)項(xiàng)目預(yù)算管理和監(jiān)督。另外，還需通過建立合理的項(xiàng)目內(nèi)部控制制度，實(shí)現(xiàn)對項(xiàng)目每一筆資金撥付的有效管控。通過對水利基本建設(shè)項(xiàng)目資金撥付的嚴(yán)格管控，可以有效地防止項(xiàng)目資金被個(gè)別人或組織截留、挪用甚至侵吞情況的出現(xiàn)，保證項(xiàng)目的每一筆資金都能夠得到真正的落實(shí)。

2、加強(qiáng)資金日常管理

水利基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照財(cái)政部、水利部關(guān)于《水利基本建設(shè)資金管理辦法》的規(guī)定，對水利建設(shè)的資金實(shí)行專戶專儲、?？顚Ｓ?，防止水利建設(shè)資金被擠占和挪用。項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)配備具有專業(yè)勝任能力和職業(yè)素養(yǎng)的財(cái)務(wù)人員，能夠?qū)λㄔO(shè)項(xiàng)目的日常資金使用和管理進(jìn)行充分地監(jiān)督和管控，保證項(xiàng)目資金的每一筆日常支出都有憑有據(jù)，都存在正當(dāng)理由和使用目的。

3、嚴(yán)格項(xiàng)目成本費(fèi)用核算

項(xiàng)目實(shí)施單位需要對水利建設(shè)項(xiàng)目的成本費(fèi)用進(jìn)行嚴(yán)格的控制，做好項(xiàng)目成本費(fèi)用的核算工作，杜絕浪費(fèi)資金現(xiàn)象的存在。由于水利建設(shè)項(xiàng)目的復(fù)雜性，水利建設(shè)成本包括建筑安裝工程投資支出、設(shè)備投資支出、人力資源成本支出以及其他各項(xiàng)成本和費(fèi)用支出，使得水利建設(shè)項(xiàng)目成本費(fèi)用的核算工作難度系數(shù)非常大，這就要求項(xiàng)目財(cái)務(wù)人員必須具備足夠的專業(yè)勝任能力和職業(yè)素養(yǎng)。只有把好項(xiàng)目的成本費(fèi)用核算關(guān)，才能保證項(xiàng)目的每一筆資金都能夠得到有效地利用，才能提高項(xiàng)目資金的使用效益，從而推動我國水利建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，為農(nóng)業(yè)的發(fā)展和社會的穩(wěn)定打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

4、審查項(xiàng)目竣工決算

在水利基本建設(shè)項(xiàng)目完工投入使用時(shí)，還應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格進(jìn)行項(xiàng)目的竣工決算審查。通過對整個(gè)水利基本建設(shè)項(xiàng)目工程的竣工財(cái)務(wù)決算，對水利建設(shè)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)工作進(jìn)行全面的評估和總結(jié)，也是對項(xiàng)目預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行情況進(jìn)行全面的考核。一方面，通過對項(xiàng)目工程決算實(shí)行造價(jià)審計(jì)控制，審查整個(gè)項(xiàng)目的建設(shè)成本、費(fèi)用開支、資金結(jié)余等情況，全面評價(jià)項(xiàng)目的投資效果。另外，及時(shí)組織有關(guān)單位驗(yàn)收，登記交付使用資產(chǎn)，及時(shí)清理債權(quán)、債務(wù)，防止項(xiàng)目完工后出現(xiàn)資產(chǎn)流失情形的出現(xiàn)。最后，還需對項(xiàng)目結(jié)余資金進(jìn)行有效地管理和監(jiān)督，防止項(xiàng)目完工后資金被截留或挪用。

（四）完善專項(xiàng)資金績效管理制度

項(xiàng)目實(shí)施單位還應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善專項(xiàng)資金的資金績效管理制度，將績效管理的理念融入到水利基本建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施的每一個(gè)環(huán)節(jié)。在項(xiàng)目的整個(gè)生命周期內(nèi)，在審定階段合理設(shè)定項(xiàng)目資金績效目標(biāo)，在實(shí)施階段展開資金績效管理，在完工階段實(shí)施資金績效考核。通過完善資金績效管理制度，在項(xiàng)目的整個(gè)生命周期內(nèi)對資金的使用管理進(jìn)行有效約束，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資金使用效益的最大化，推動我國水利基本建設(shè)的發(fā)展。

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