強(qiáng)化高等院校內(nèi)部控制建設(shè)

劉海麗

摘要：文章從內(nèi)控角度梳理了高等院校新校區(qū)建設(shè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)中可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，重點(diǎn)從強(qiáng)化高校內(nèi)控建設(shè)，規(guī)范業(yè)務(wù)層面控制的幾個(gè)環(huán)節(jié)規(guī)范新校區(qū)建設(shè)的工作流程，以確保工程質(zhì)量、進(jìn)度和資金安全。

關(guān)鍵詞：高等院校 大學(xué)城建設(shè) 內(nèi)部控制

中圖分類號(hào)：G475

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）11-075-02

高校內(nèi)部控制是高校黨委、行政為保證學(xué)校管理合法合規(guī)、資產(chǎn)安全、會(huì)計(jì)信息真實(shí)完整，提高辦學(xué)效率、實(shí)現(xiàn)發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)而建立的組織結(jié)構(gòu)、實(shí)施程序等，控制主體是校內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)、職能部門以及工作人員，控制客體是高校內(nèi)部的相關(guān)活動(dòng)。高校內(nèi)部控制包括管理體制以及組織結(jié)構(gòu)的控制，所以內(nèi)涵要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，其建立實(shí)施同樣遵循全面、重要、制衡、成本效益原則。

一、高等院校內(nèi)部控制現(xiàn)狀

1.高校內(nèi)控意識(shí)弱，內(nèi)控制度片面化。大多數(shù)高校認(rèn)為，內(nèi)部控制就是內(nèi)部會(huì)計(jì)控制，維護(hù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合理，是財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，因此高校的財(cái)務(wù)部門都有一套較系統(tǒng)的財(cái)務(wù)規(guī)章制度，但事實(shí)上僅僅依靠會(huì)計(jì)控制并不能實(shí)現(xiàn)整個(gè)高校的管理合法、資產(chǎn)安全等目標(biāo)。近些年來各地掀起的大學(xué)城建設(shè)更是如此，高校內(nèi)控意識(shí)仍然強(qiáng)不起來，主要是高校沒有制定出可供各部門相互監(jiān)督的內(nèi)控制度。即使各職能部門制定了各自的內(nèi)部管理制度，但結(jié)果也是各自為“政”。如財(cái)務(wù)部門核算人員，由于受專業(yè)性和業(yè)務(wù)能力制約，不了解某項(xiàng)工程是否經(jīng)過招投標(biāo)、承包單位資質(zhì)如何，不能判斷工程建設(shè)合同條款是否合理完備，或即使了解業(yè)務(wù)部門簽訂的合同不合規(guī)、不合理，但合同已經(jīng)法人簽章，也只能依據(jù)此約定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算。

2.高校未形成系統(tǒng)的整體內(nèi)部控制體系。盡管高校內(nèi)部各職能部門制訂了相應(yīng)的管理規(guī)章，但從整個(gè)學(xué)?？粗皇橇闵⒌模⑽葱纬刹块T間相互聯(lián)系、相互制約的內(nèi)控制度。當(dāng)某業(yè)務(wù)涉及到兩個(gè)及兩個(gè)以上職能部門時(shí)，該業(yè)務(wù)后一環(huán)節(jié)的職能部門僅以前一環(huán)節(jié)職能部門的活動(dòng)結(jié)果為依據(jù)，這樣部門之間就沒有制衡的作用。如財(cái)務(wù)部門在付款時(shí)，依據(jù)業(yè)務(wù)經(jīng)辦部門簽訂的合同付款，而未對(duì)合同甲乙雙方的資格及其他條款進(jìn)行審核。

3.高校內(nèi)控制度未適時(shí)調(diào)整。通常高校內(nèi)控制度是針對(duì)常規(guī)業(yè)務(wù)制訂的，對(duì)于新型業(yè)務(wù)達(dá)不到控制效果。如大學(xué)城建設(shè)中，高校新校區(qū)建設(shè)中涉及到的設(shè)計(jì)、檢測(cè)等相關(guān)業(yè)務(wù)，如不針對(duì)性地制定內(nèi)控制度，控制效果將會(huì)大打折扣。

二、強(qiáng)化高校內(nèi)控建設(shè)，規(guī)范業(yè)務(wù)層面控制

高等教育是貴陽市實(shí)施科教興市、人才強(qiáng)市、建設(shè)生態(tài)文明城市的重要支撐，而貴州省高等教育毛入學(xué)率遠(yuǎn)低于全國平均水平。實(shí)現(xiàn)貴州省高等教育跨越式發(fā)展，亟待解決的問題之一是省屬高校在中心城區(qū)布局集中，地域分布不合理，校園面積受限?！秶鴦?wù)院關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貴州經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展的若干意見》中也提出，大力發(fā)展教育等事業(yè)，支持貴州優(yōu)化高等學(xué)校布局結(jié)構(gòu)。貴陽市出臺(tái)了《中共貴陽市委、貴陽市人民政府關(guān)于支持駐筑省屬高校建設(shè)與發(fā)展的意見》，意見明確提到，爭(zhēng)取用5年左右時(shí)間建成配套設(shè)施齊全、功能完備的花溪高等教育聚集區(qū)。

在貴州省政府主導(dǎo)下的大學(xué)城建設(shè)中，貴州省高校面臨著巨大的機(jī)遇與挑戰(zhàn)。下面就集合大學(xué)城高校新校區(qū)建設(shè)，重點(diǎn)分析高校在新校區(qū)建設(shè)過程中相關(guān)業(yè)務(wù)層面的控制活動(dòng)，從內(nèi)控角度梳理高校新校區(qū)建設(shè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，提出以下幾點(diǎn)規(guī)范新校區(qū)建設(shè)工作流程的措施。

1.樹立正確的內(nèi)控意識(shí)，完善內(nèi)部控制制度。高校各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)提高新校區(qū)建設(shè)中對(duì)內(nèi)控的重視程度，同時(shí)進(jìn)一步明確相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，形成相互監(jiān)督、相互制約的內(nèi)控機(jī)制。如財(cái)務(wù)部門核算人員，應(yīng)對(duì)某職能部門簽訂的合同條款進(jìn)行審核，諸如某工程是否經(jīng)過招投標(biāo)、工程建設(shè)合同條款是否合理完備等內(nèi)容進(jìn)行具體審核，以起到相互制衡的作用。

2.規(guī)范招投標(biāo)階段的工作。高校應(yīng)貫徹2012年2月1日實(shí)施的《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》及《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)范圍和規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》等相關(guān)規(guī)定，降低因違規(guī)或規(guī)避招投標(biāo)等問題而導(dǎo)致無相應(yīng)資質(zhì)的投標(biāo)人中標(biāo)、中標(biāo)價(jià)格失實(shí)、投資失控等風(fēng)險(xiǎn)。

（1）對(duì)必須進(jìn)行招標(biāo)的工程建設(shè)項(xiàng)目（關(guān)系社會(huì)公共利益、公眾安全的公用事業(yè)項(xiàng)目，包括勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理及有關(guān)的重要設(shè)備、材料等采購達(dá)到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)）、已達(dá)到招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目依法進(jìn)行招標(biāo)，不通過分解劃分成幾個(gè)標(biāo)段來規(guī)避招標(biāo)。

（2）建立設(shè)計(jì)、勘察、監(jiān)理、施工單位資料庫，詳實(shí)記錄其資質(zhì)、負(fù)責(zé)人及曾承擔(dān)的項(xiàng)目等信息，并記錄對(duì)其曾負(fù)責(zé)項(xiàng)目的客觀評(píng)價(jià)。對(duì)潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格審查，了解是否有通過租借或受讓的資質(zhì)證書及資格進(jìn)行投標(biāo)，是否有投標(biāo)人串通以謀取中標(biāo)。如不同投標(biāo)人的投標(biāo)文件中載明項(xiàng)目經(jīng)理為同一人或通過其他現(xiàn)象判斷是否是通過轉(zhuǎn)讓相應(yīng)資質(zhì)、掛靠等形式，轉(zhuǎn)包工程。

（3）應(yīng)加強(qiáng)工程造價(jià)管理，確保概預(yù)算科學(xué)合理。高校應(yīng)向設(shè)計(jì)單位提供詳細(xì)的設(shè)計(jì)要求，通過多方案比選確定初步設(shè)計(jì)；應(yīng)要求施工圖設(shè)計(jì)單位的深度及圖紙交付進(jìn)度應(yīng)符合要求，防止設(shè)計(jì)深度不足造成工期、質(zhì)量、投資失控等問題。高?？晌杏匈Y質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)造價(jià)咨詢工作，并依據(jù)“背靠背”的原則對(duì)概預(yù)算進(jìn)行審核。

各高校新校區(qū)建設(shè)，分標(biāo)段招投標(biāo)，因設(shè)計(jì)文件不詳細(xì)等原因，工程最終竣工決算價(jià)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出合同價(jià)。如在進(jìn)行基礎(chǔ)施工時(shí)，通常實(shí)際地質(zhì)與勘察報(bào)告不符，無疑合同中基礎(chǔ)部份的造價(jià)會(huì)與實(shí)際施工費(fèi)用就不一致。所以應(yīng)本著“風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)”原則，合同中不能規(guī)定無限風(fēng)險(xiǎn)即所有風(fēng)險(xiǎn)歸校方。采用工程量清單計(jì)價(jià)的工程，應(yīng)在招標(biāo)文件或合同中明確風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)容及其幅度。

（4）應(yīng)約束中標(biāo)人按招標(biāo)要求履行義務(wù)。如工程建設(shè)招標(biāo)文件中明確要求中標(biāo)人提交履約保證金。但中標(biāo)的施工單位，通常以資金緊缺為由，向校方申請(qǐng)免交此保證金。這增加了中標(biāo)人不按合同約定履行義務(wù)，甚至不能完成中標(biāo)項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)?！墩袠?biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》第七十四條規(guī)定，中標(biāo)人不按招標(biāo)文件要求提交履約保證金，取消其中標(biāo)資格，投標(biāo)保證金不予退還。

3.拓寬新校區(qū)建設(shè)的融資來源渠道。資金短缺是目前各高校面臨的巨大難題，尤其對(duì)于地方非部屬高校而言。這使得高校最終仍以銀行貸款來解決資金缺口。大量的資金需求與政府投入不足矛盾，使得高校不得不通過向銀行貸款修建大學(xué)城。通過銀行貸款解決建設(shè)資金使高校面臨的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提高，融資成本大幅提高（長期借款借貸利率高），資產(chǎn)負(fù)債率難以保持在恰當(dāng)水平。

高校在保證較合理資本結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，應(yīng)建立有效的貸款風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。注重貸前充分論證，貸中全面監(jiān)管，貸后安排歸還。成立以校長為組長，財(cái)務(wù)、基建、監(jiān)察、審計(jì)、工會(huì)等部門負(fù)責(zé)人為成員的貸款資金管理領(lǐng)導(dǎo)小組。高校新校區(qū)建設(shè)過程中，應(yīng)根據(jù)建設(shè)進(jìn)度對(duì)資金的需求制定科學(xué)的資金使用方案，制訂切實(shí)可行的還款計(jì)劃，要按照本息歸還時(shí)間、額度要求，合理安排調(diào)度資金，以降低貸款成本、資金周轉(zhuǎn)等風(fēng)險(xiǎn)?？蓞⒄战逃?、財(cái)政部“高等學(xué)校銀行貸款額度控制與風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型”的思路，確定高校合理的貸款控制規(guī)模。

4.委托有實(shí)力、信譽(yù)好的監(jiān)理公司進(jìn)行全面監(jiān)理。施工階段全面監(jiān)理涵蓋工程施工、驗(yàn)收、交工、工程保修等階段，包括投資控制、進(jìn)度控制、質(zhì)量控制、合同管理、協(xié)調(diào)咨詢等工作。監(jiān)理方在高校大學(xué)城建設(shè)中的作用是顯而易見的。校方應(yīng)積極與監(jiān)理方溝通，督促其按相關(guān)規(guī)范進(jìn)行監(jiān)理，避免工程監(jiān)理不到位，物資質(zhì)次價(jià)高，導(dǎo)致工程質(zhì)量低劣，進(jìn)度延遲。

5.規(guī)范竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)。高校應(yīng)依照國家相關(guān)法律、規(guī)范的規(guī)定完成工程設(shè)計(jì)文件要求和合同約定的內(nèi)容，高校取得政府相關(guān)部門出具的工程施工質(zhì)量、消防、規(guī)劃、環(huán)保等驗(yàn)收文件或準(zhǔn)許使用文件后，組織竣工驗(yàn)收。如竣工驗(yàn)收資料中包括的由國家認(rèn)證的檢測(cè)部門出具的質(zhì)量檢測(cè)和功能性試驗(yàn)報(bào)告。對(duì)于檢測(cè)部門與該工程相關(guān)的設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理單位的關(guān)系在《建設(shè)工程質(zhì)量檢測(cè)管理辦法》第十六條中規(guī)定，不得隸屬關(guān)系或其他利害關(guān)系。因?yàn)槟硢挝豢赡芫哂性O(shè)計(jì)、監(jiān)理資質(zhì)的同時(shí)，是國家認(rèn)可的檢測(cè)機(jī)構(gòu)，所以高校在委托檢測(cè)機(jī)構(gòu)時(shí)，應(yīng)避免選擇該工程的設(shè)計(jì)、監(jiān)理等有厲害關(guān)系的單位。提高質(zhì)量檢測(cè)的客觀和公正性，降低工程交付使用后的質(zhì)量隱患。

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7.尚芳.建立健全高校內(nèi)控制度.會(huì)計(jì)之友，2010（4）

（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)務(wù)處 貴州貴陽 550004）

（責(zé)編：賈偉）