對湖南臨湘市保障性住房建設(shè)的調(diào)查與思考

毛高清　劉鶴生

全面推進保障住房建設(shè)是我國“保民生、促發(fā)展”的一項重大舉措，是解決城市住房困難、抑制房價過快增長、促進房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的有效途徑。來自岳陽臨湘市調(diào)查顯示，保證性住房建設(shè)雖然取得一定成就，但步履緩慢，金融支持不足是其中一個重要原因。

一、臨湘市保障房建設(shè)取得一定成績，但進展相對緩慢

自2008年啟動實施保障性住房建設(shè)以來，臨湘市保障性住房建設(shè)取得了一定的成績。2008年以來，新建廉租房項目6個1760套，其中204套已交付使用；發(fā)放租賃補貼 1722戶，發(fā)放金額489.2 萬元，惠及1722戶低收入家庭；實施城市棚戶區(qū)改造1100戶、國有工礦棚戶區(qū)改造1815戶；新建公共租賃住房項目4個431套；新建經(jīng)濟適用房216套。

但受地方財力、土地指標(biāo)、征地搬遷等因素限制，也存在諸多問題，比如項目開工率低、投資完成額低、問題整改率低等。有的廉租房建設(shè)項目至今沒有得到落實；有的公共租賃房建設(shè)竣工后，尚未正式分配。據(jù)統(tǒng)計，2009年至2012年，全市廉租住房建設(shè)實際完成1760套，僅占計劃項目5562套的32%，低于全省平均水平。

二、金融支持不足是保障房建設(shè)滯后的重要原因

臨湘市保障性住房建設(shè)相對滯后的原因是多方面的，但金融支持不足是其中重要原因。調(diào)查顯示，臨湘市保障性住房建設(shè)難以取得銀行信貸支持，銀信機構(gòu)不愿涉足保障性住房建設(shè)項目。截至2012年6月底，臨湘市保障性住房開發(fā)貸款僅800萬元，只占全市今年上半年新增貸款額的2.17%，個人住房按揭也因抵押問題還沒有實現(xiàn)零的突破。金融資金之所以沒有流入保障房領(lǐng)域，主要有以下原因：

（一）財政資金杠桿作用沒有發(fā)揮。目前臨湘市的保障性住房建設(shè)資金來源主要是中央和省市按比例的配套資金。2008年以來，累計爭取中央和省級補助資金近3億元。但巨額的財政資金并沒有吸引民間資本和金融資本的跟進，還遠沒有形成一種“政府主導(dǎo)、多方參與”的投融資渠道。調(diào)查顯示，目前臨湘幾乎所有在建項目都存在著建設(shè)資金嚴重短缺的問題，國有林場棚戶區(qū)改造項目資金缺口達到2807萬元。

（二）金融支持政策體系不完善。我國現(xiàn)在執(zhí)行的保障性住房建設(shè)政策框架內(nèi)，還沒有形成一整套完備的金融支持政策體系。在項目審批條件審查、資本金到位審查、資產(chǎn)質(zhì)量認定、不良貸款核銷等方面只能執(zhí)行等同于其他建設(shè)項目的金融政策，缺乏完善的擔(dān)保、保險機制和配套的激勵獎勵措施，使得金融機構(gòu)對保障性住房信貸投入動力不足。據(jù)調(diào)查的工、農(nóng)、中、建和農(nóng)信社負責(zé)人反映，金融監(jiān)管部門至今沒有出臺金融支持實施細則，各商業(yè)銀行也基本沒有制定保障房貸款管理的具體辦法，且延用商品房開發(fā)貸款的管理模式，難以操作實施。

（三）缺少專門的住房金融機構(gòu)。發(fā)達國家和地區(qū)大多有政府引導(dǎo)的專業(yè)化住房金融機構(gòu)，為公共住房建設(shè)提供資金支持、擔(dān)保和監(jiān)督，也可以為中低收入家庭購買住房提供貸款或擔(dān)保，并提高資金使用效率。而我國目前缺少類似的專業(yè)性住房金融機構(gòu)，主要還是依靠商業(yè)銀行，而商業(yè)銀行的盈利性原則不可能完全配合政府的政策意圖。保障性住房建設(shè)資金需求量大、建設(shè)周期長、回報率低，因而風(fēng)險也比較大，加之商品房市場的迅速發(fā)展所帶來的高利潤，造成了金融機構(gòu)的信貸資金對保障性住房支持不足的現(xiàn)狀。

（四）風(fēng)險防范機制不健全。受保障性住房推進進度要求和財政實力薄弱影響，部分保障房建設(shè)項目企業(yè)存在“四證”不全、自有資金比例不達標(biāo)等問題，甚至存在僅憑部門批文即先行開工的情況，使得個別保障房項目不符合銀行信貸投放條件。再說，保障性住房購買對象大多數(shù)沒有穩(wěn)定的職業(yè)，且一般為低收入家庭，缺乏有效的抵押物和合格的擔(dān)保人。保障性住房建設(shè)用地一般為劃撥土地，免交土地出讓金，無法作為抵押擔(dān)保物。盡管目前推動落實保障性住房建設(shè)的載體多為政府融資平臺企業(yè)，但受近年來政府投資項目多，融資需求大影響，負債率較高，且難以再提供用于融資的抵押物。

（五）信貸資金規(guī)模不給力。一方面，縣域四大國有商業(yè)銀行信貸項目授信權(quán)限均由上級行控制，沒有自主放貸能力，無法介入保障性住房建設(shè)項目。農(nóng)信社的信貸資金受到人民銀行信貸規(guī)模限制，在支持“三農(nóng)”發(fā)展，保證“三個高于”前提下，幾乎沒有信貸資金支持保障性住房建設(shè)。另一方面，近年實施穩(wěn)健的貨幣政策效應(yīng)逐步顯現(xiàn)，各金融機構(gòu)放貸能力受到了抑制。在這種情況下，利益最大化原則必然導(dǎo)致信貸資源投向那些風(fēng)險小、效益穩(wěn)定的項目，從而降低了對保障性住房的投入熱情。

三、突破融資瓶頸是保障性住房建設(shè)順利推進的重要保障

保障性住房建設(shè)是一項民生工程、民心工程和德政工程。在各職能部門進一步明確職責(zé)，密切協(xié)作，形成工作合力的基礎(chǔ)上，只有創(chuàng)新融資方式，加大金融信貸投入，突破融資瓶頸，才能加快推進縣域保障住房建設(shè)。

（一）創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道。保障性住房建設(shè)責(zé)任主體是政府，政府要建立長期穩(wěn)定的保障性住房預(yù)算資金。要按照“政府主導(dǎo)、多方參與”的投融資渠道，通過土地優(yōu)惠、稅收減免，引導(dǎo)社會資金投入保障性住房建設(shè)，減輕政府投資的資金壓力，使保障性住房建設(shè)的運作保持較大規(guī)模并且有可持續(xù)性。還可采取“捆綁開發(fā)，以商養(yǎng)廉”的模式，實施商品住房用地項目配建保障性住房等方式不斷拓展融資渠道，確保保障性住房建設(shè)資金及時供給。所謂“捆綁開發(fā)”，即：將土地整體規(guī)劃，其中一部分建設(shè)廉租房、一部分建設(shè)經(jīng)濟適用房、一部分建設(shè)商品房；開發(fā)企業(yè)通過商品房的開發(fā)所賺取的部分利潤，來彌補保障性住房資金的不足。

（二）健全政策體系，控制分散風(fēng)險。一是制定相關(guān)措施，確保保障性住房項目配套資本金能夠足額及時到位，為銀行發(fā)放保障性住房信貸資金支持提供必要的前提條件。二是成立專門機構(gòu)負責(zé)保障性住房項目資金監(jiān)管，全程監(jiān)控項目資本金、信貸資金、項目租售回收資金情況，最大限度地防范和降低信貸風(fēng)險。三是建立政府保障性住房抵押貸款擔(dān)保制度，明確保障性住房建設(shè)項目財政擔(dān)保的有效性和合法性，有效降低金融機構(gòu)面臨的由于借款人違約帶來的風(fēng)險。四是制定保障性住房政府回購管理辦法，并明確如果不能及時回購，對銀行貸款損失補償?shù)馁Y金來源。五是給予金融機構(gòu)一些稅收、風(fēng)險補償方面的特殊政策，解決金融機構(gòu)的后顧之憂，使之承擔(dān)的風(fēng)險與收益相匹配。

（三）履行社會責(zé)任，加大信貸投放。一是人民銀行要繼續(xù)加大對金融機構(gòu)履行社會責(zé)任評價制度，并把金融支持保障性住房建設(shè)情況作為考核的一項重要指標(biāo)，引導(dǎo)金融機構(gòu)強化社會責(zé)任意識，不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，自覺積極投入保障性住房建設(shè)項目。二是金融機構(gòu)要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，制定出支持保障性住房建設(shè)的工作方案和實施細則。一方面，適當(dāng)放寬保障性住房貸款受理條件；另一方面，積極開展信貸產(chǎn)品創(chuàng)新，盡力滿足信貸需求。三是商業(yè)銀行總行應(yīng)將保障性住房建設(shè)納入信貸投放傾斜和支持對象，單獨安排保障性住房貸款新增計劃，將普通商品房開發(fā)貸款業(yè)務(wù)與保障性住房開發(fā)業(yè)務(wù)區(qū)別開來，差別對待。監(jiān)管部門也要政策傾斜。

（四）建立專業(yè)機構(gòu)，服務(wù)民生工程。保障性住房建設(shè)是一項惠民工程，建立政策性住房金融機構(gòu)，才能推進保障住房建設(shè)工作規(guī)范化。借鑒其他國家住房金融體系的運作方式和經(jīng)驗，成立專門的政策性住房金融機構(gòu)，或者對現(xiàn)有的住房公積金中心進行改革，負責(zé)保障性住房建設(shè)和消費環(huán)節(jié)的金融服務(wù)。該機構(gòu)的資金來源可以是儲蓄，也可以是發(fā)行債券，還可以將人壽保險基金、養(yǎng)老基金吸收進來，形成穩(wěn)定的資金供給。政府除在貸款方面給予政策性住房金融機構(gòu)優(yōu)惠外，也可對其吸收的存款和發(fā)行的債券減免利息稅等，以幫助其籌集資金，增強實力。該機構(gòu)支持的保障性住房建設(shè)項目給予財政貼息，在項目的證照審查及貸款資產(chǎn)質(zhì)量認定、不良貸款核銷等方面采取寬松監(jiān)管，鼓勵保障性住房貸款證券化等金融創(chuàng)新。只有這樣，中低收入群體的住房難題才能得到有效解決，“住有所居”的目標(biāo)也才能夠得到實現(xiàn)。