香港社會與高校廉政建設的經(jīng)驗及啟示

曲雁

摘要：香港被國際社會稱為廉潔之都，廉潔的氛圍為香港高校的發(fā)展提供了良好的條件。本文分析了香港社會與香港高校廉政建設的經(jīng)驗，就加強內(nèi)地高校廉政監(jiān)督工作提出了建議。

關鍵詞：香港高校廉政建設啟示

香港高等教育發(fā)展已經(jīng)歷了一百多年的歷史，從1911年成立香港大學到現(xiàn)在的8所公立大學，從無到有，不斷發(fā)展和崛起。據(jù)英國《泰晤士報高等教育副刊》與IDP教育集團全球首發(fā)2011—2012年世界大學排名，香港四所高校躋身全球高校200強。[1][2]香港高等教育的發(fā)展已成為內(nèi)地、臺灣等地教育界所關注的熱點。香港高校的國際化辦學、政府的大力支持、教授專家治學的管理架構(gòu)成為其成功發(fā)展的重要因素。要保證這些辦學措施發(fā)揮作用，使高校健康、穩(wěn)定的發(fā)展，需要具備良好的社會環(huán)境和有效的校內(nèi)外監(jiān)督體制和工作機制。本文分析香港社會和高校廉政建設經(jīng)驗，期望對內(nèi)地高校廉政建設有所啟示。

香港社會廉政建設經(jīng)驗概述

香港高校健康有序的發(fā)展根植于所處的社會環(huán)境。從“透明國際”連續(xù)多年發(fā)布的“清廉指數(shù)”看，國家的清廉指數(shù)與經(jīng)濟發(fā)展水平呈正相關，經(jīng)濟發(fā)展越是發(fā)達的國家，其政府的清廉指數(shù)程度越高，否則反之。香港廉潔的社會氛圍為高校的發(fā)展創(chuàng)造了良好的社會環(huán)境，為香港高校的成功提供了土壤。

1.設置獨立與專業(yè)的廉政機構(gòu)

香港地區(qū)治理腐敗的成功經(jīng)驗之一，就是廉政公署（ICAC）的成功運作。廉政公署下設執(zhí)行處、防止貪污處和社區(qū)關系處三個部門，分別承擔查處、預防和教育的任務。執(zhí)行處負責接受市民舉報貪污并開展調(diào)查；防止貪污處負責檢查各政府部門及公共機構(gòu)的工作常規(guī)及程序，預防腐敗現(xiàn)象發(fā)生；社區(qū)關系處負責宣傳法制教育，爭取市民積極支持反貪工作。香港“執(zhí)法、教育、預防”三管齊下的反貪策略有效地打擊了腐敗行為，為香港形成崇尚廉潔氛圍打下了堅實基礎。[3]廉政公署是直接對香港最高行政長官負責的完全獨立的反貪和監(jiān)督機構(gòu)，不屬于香港政府體系；人事、財政獨立，不受政府部門制約；法律賦予廉政公署獨立的搜查、扣押、跟蹤、審訊等調(diào)查權，這使廉政公署從體制和運行機制上切斷了受其他部門制約的可能，有效地避免了來自官場的權利、經(jīng)濟、人事干擾，在體制上保證了監(jiān)督的實效性。廉政公署有一支專業(yè)反貪隊伍，包括會計師、核算師、工程師以及電腦網(wǎng)絡、法律、刑偵等門類的專家，保證了工作的專業(yè)性。

2.爭取民眾支持的反腐理念

社會公眾的支持是香港廉政公署反貪成功的秘訣，廉政公署將市民對反腐支持的理念，貫穿到實際工作中。社會關系處作為與市民聯(lián)系的橋梁，將廉潔信息向市民傳播，許多組織，如工商企業(yè)、高校等與廉政公署合作，通過講座、會議、展覽等活動形式，對市民進行正確的價值觀教育，培養(yǎng)其誠信、廉潔意識和職業(yè)道德，讓公眾通過教育感受腐敗對社會的危害，使大眾配合反貪工作。從1974年ICAC成立前后的不同社會環(huán)境和懲治腐敗的效果來看，廉政公署的工作真正維護了公眾的根本利益，這些工作為廉政法制教育宣傳打下了很好的基礎，也推動了廉政法制教育取得實效性成果。[4]

3.培養(yǎng)良好行為習慣和道德誠信為主的廉政法制教育

香港法制教育是傳統(tǒng)的“廉政教育”制度的升華，其基礎離不開社會健全的法制。自1974年ICAC成立以來，《廉政公署條例》《防止賄賂條例》及《選舉（舞弊及非法行為）條例》三部條例作為法定依據(jù)，為反腐提供了法律保障。香港廉政教育的對象是社會中每一個自然人及組織。只有面向社會每一個群體和組織進行廉政法制教育，營造一個廉潔、健康的社會環(huán)境，貪污腐敗行為才能減少。大學作為社會組織，既是廉政法制教育的傳播者，也是受教育者。同時，ICAC主張全民廉潔教育，兒童教育是重點，通過移風易俗培育肅貪倡廉的好習慣。對兒童及青少年是好習慣的培養(yǎng)，對成年人是去除壞習慣。良好的行為習慣是道德誠信的基礎，道德誠信文化使廉政法制教育成效顯著，有力地促進了社會整體廉潔環(huán)境的形成。[5]

4.嚴格執(zhí)法的反腐措施

香港對貪污腐敗“零容忍”并不是體現(xiàn)在某個領域或個案的嚴懲上，而是做到了逢貪必究。一旦貪腐被受理，再小的案件也必須走完全部訴訟程序，罪名一旦成立，就要追究法律責任。這些處罰在一定程度上提高了腐敗的成本。在香港，貪污犯罪的主體既可以是政府部門公職人員，又可以是大學的教師或行政人員，也可以是私營機關的雇員。香港的法律規(guī)定，沒有“起點刑”“貪污一元錢也是貪污”，只要被查實，同樣受到懲處，廉政公署查辦的貪污金額最小的只有5港幣。[6]

5.多方位參與的監(jiān)督機制

除專門機構(gòu)外，民眾、媒體和輿論監(jiān)督在香港均發(fā)揮重要作用。香港政府高度開放，每件事都非常透明，各司、署、局每年要向立法會和特首做財務和總體工作報告，市民可以旁聽，行使知情權和表達權。輿論監(jiān)督是香港監(jiān)督的主要形式之一。[7]香港的媒體非常發(fā)達，每天數(shù)百份報紙可以對香港社會進行全方位的掃描，這些公開的監(jiān)督很大程度上抑制了腐敗行為的產(chǎn)生。香港高校也是在這樣的氛圍下，接受民眾的監(jiān)督。

香港高校廉政建設經(jīng)驗概述

香港高校在短時間內(nèi)，取得了令人矚目的成就，得益于香港廉政的社會環(huán)境，以及依法治校、公開的辦事程序及合理配置的治理架構(gòu)。

1.相互制衡的組織架構(gòu)

香港8所公立大學，都有獨立的大學法例，大學法例是經(jīng)香港特別行政區(qū)行政長官會同行政會議同意及通過，再經(jīng)立法會通過相關法例。法例規(guī)定，香港高校普遍設立校董會、教務委員會、管理層和學院各種院務委員會。實踐證明，這些機構(gòu)的協(xié)調(diào)運行，相互間起到了制衡作用。香港高校行政管理的特點是每所高校都普遍實行董事會領導下的校長負責制。校董會是學校的最高決策機構(gòu)，負責行使大學權力，執(zhí)行大學責任，處置大學資產(chǎn)。董事會成員從非公職人員或非大學雇員中選出，由具備豐富工商經(jīng)驗的社會人士擔任校董會主席、副主席等職。

教務委員會是學校的最高教務機構(gòu)，負責與教學和學術有關的政策制定，董事會不干涉。教務委員會的成員大部分是學術人員、教師、各學科的帶頭人，他們熟悉、了解學科的發(fā)展，行政人員占很少一部分，委員會制定政策后，行政部門負責實施，實現(xiàn)了專家治學，減少了行政權力的干預。[8]以校長為主的管理層，在制定政策時，須通過各種委員會的討論、論證，廣泛征求意見，制度形成后，由財務、教務等內(nèi)設的行政機構(gòu)人員執(zhí)行。這些機構(gòu)的設立模式，發(fā)揮了機構(gòu)間的制衡作用，從組織架構(gòu)上減少了行政權力的干預途徑，實現(xiàn)了高校自治、學術自由。

2.政府對高校的宏觀調(diào)控

香港高校按照大學條例開展各項學術工作，香港政府沒有干預大學內(nèi)部事務的權力，政府的宏觀調(diào)控通過法律的方式來實現(xiàn)。如大學監(jiān)督由香港特首擔任，學校的財務要公開，財務預算和決算要向指定人員報告。政府的調(diào)控方式，一方面對高校的行政權力和學術權力起到很好的制約作用，另一方面，法律對政府的權力加以制約，降低了政府官員的腐敗機會。[9]

3.社會機構(gòu)對高校的制衡

香港高校的經(jīng)費每年大約50%左右來自香港政府的撥款，香港政府委托大學教育資助委員會（以下簡稱“教資會”）這一中間機構(gòu)，實現(xiàn)對高校的撥款。教資會作為香港政府和高校的“中間人”對香港高校的發(fā)展及其撥款進行研究。教資會成員是由國際學術界知名人士和香港社會各界有成就的人組成。這樣，教資會在研究學校工作時才能以“內(nèi)行人”的角色開展工作。香港教資會的功能體現(xiàn)在：向政府提供意見，并監(jiān)督大學經(jīng)費的使用；代表大學保護大學的自主權。政府盡管通過教資會對大學進行撥款，但教資會的撥款計劃由政府決定。[10]

4.獨立運行的監(jiān)督機構(gòu)

香港高校之所以能做到規(guī)范、廉潔，發(fā)案率較低，高校獨立的行政監(jiān)督機構(gòu)發(fā)揮了重要作用。香港高校的監(jiān)督機構(gòu)是高校的審計部門，其職責為評估大學的財務、行政和大學內(nèi)部內(nèi)控制度的執(zhí)行效果和效率。以香港理工大學為例，大學設置了內(nèi)部稽核組（有的高校稱審計處），為保證內(nèi)部稽核組的獨立性，稽核組的工作對學校的審計委員會負責，審計委員會全部為校董會成員，不參與大學任何日常運作。同時，審計委員會制定《審計憲章》明確內(nèi)部稽核組的工作職能，并明確其不隸屬其他部門，有權了解所在大學的各類工作記錄，并對資產(chǎn)進行審計，獨立開展工作。內(nèi)部審計主要通過財務軟件、報表，檢查財務狀況和經(jīng)營成果。

5.服務和公開透明的辦事程序

香港高校在行政管理中堅持“服務至上”，對學校各項工作實行“小管理，大服務”，高校行政管理人員強調(diào)任職資格，實現(xiàn)專業(yè)化服務隊伍，每一個環(huán)節(jié)都非常清晰透明。如將高校中的財務管理、設備采購、科研管理中每項工作的程序公開透明，教師可以在網(wǎng)上隨時查詢。香港高校的行政管理隊伍，為高校的教授提供了專業(yè)的、精細化的服務，使教授全身心地投入科研、教學中。由于香港高校行政管理隊伍堅持服務理念，極大地淡化了權力的作用，也淡化了人們對權力的崇拜和敬畏。香港政府規(guī)定，高校學術自由，在香港社會廉潔的氛圍和完善細致的服務體系下，香港高校的科研、教學及人才培養(yǎng)碩果累累，教授安心教書、育人，沒有對權力的向往。

香港經(jīng)驗對內(nèi)地高校廉政建設的啟示

香港經(jīng)驗表明，高等教育應遵循自身的發(fā)展規(guī)律，通過完善高等教育體制和監(jiān)督模式，促進高校廉政建設。香港社會和高校廉政建設的經(jīng)驗，對內(nèi)地高校的廉政建設具有重要的借鑒意義。

1.提高監(jiān)督機構(gòu)的地位，實現(xiàn)監(jiān)督機構(gòu)設置的獨立性

從香港的反貪歷程來看，正因為廉政公署和高校監(jiān)督機構(gòu)設置的獨立性，經(jīng)費使用、人員使用等不受其他部門的限制以及利益制約，才使監(jiān)督效力得以顯現(xiàn)。香港高校監(jiān)督部門直接由校董會領導，人員的聘用、酬金由校董會決定。因此，建議內(nèi)地高校紀委監(jiān)察、審計部門由上級紀檢、監(jiān)察機關垂直領導，包括人員的安排及相關的待遇，全部由上級紀檢機關統(tǒng)籌安排和管理，實現(xiàn)體制制約作用。

2.強調(diào)黨委的領導作用，實現(xiàn)管理與辦學分離

香港高校具體管治架構(gòu)方面，不同院校略有不同，但普遍設有校董會、校務委員會、教務委員會，以及對校內(nèi)行政的制衡措施。校董會不參與學校的教學、科研的管理。香港高校的教學、科研管理是在校長領導下，享有學術自由權。真正實現(xiàn)了管理和辦學有效結(jié)合，淡化了行政權力。鑒于此，內(nèi)地高校在黨委領導、校長負責的領導體制下，應借鑒香港高校校董會的管理模式，內(nèi)地高校黨委的主要職責就是在黨的路線方針指引下，提名大學校長，維護大學權益，強調(diào)服務功能。而大學的人才培養(yǎng)和教學、科研管理全部由校長負責，實現(xiàn)管理和辦學的協(xié)調(diào)，淡化行政管理權力化，使高校享有充分的學術自由。

3.完善高校專業(yè)化管理，推進現(xiàn)代大學制度建設

香港地區(qū)的大學條例清晰地界定了政府與高校的關系，以及政府對大學資助、資源配置及監(jiān)督的管理方式，突出高校自治地位。借鑒香港地區(qū)大學內(nèi)部管治架構(gòu)模式，進一步完善高校黨委領導下的校長負責制，構(gòu)建決策權（黨委領導）、行政權（校長負責制）、學術權（學術委員會）相互制約的權力結(jié)構(gòu)，完善大學治理模式，推行民主管理?？梢钥紤]在條件成熟的高校，成立由校內(nèi)教師、學生、職工以及校友和社會相關專業(yè)人士組成的各種專業(yè)委員會，在黨委的管理下獨立開展工作，提高管理的專業(yè)化程度，強調(diào)專業(yè)化管理，弱化行政干預。圍繞高校人才培養(yǎng)、科學研究、服務社會和文化傳承創(chuàng)新四大功能，對各類事務進行清晰、具體的界定，制定相應的業(yè)務流程，并將高校的業(yè)務管理與行業(yè)職業(yè)化資格相結(jié)合，加快信息化管理的步伐，通過科技防腐，達到源頭治理的目標。

4.強化法制教育，營造廉潔氛圍

目前，國內(nèi)開展的反腐倡廉教育很大程度上集中在價值觀和世界觀上，這些教育價值理念主要來源于政府查處的案件所給予的啟發(fā)。因為受傳統(tǒng)思想的影響，內(nèi)地在有些領域形成了不良風氣。我們應借鑒香港的教育理念，從人們的行為習慣入手，加大法治宣傳教育，讓人們了解當辦事習慣或個人利益與法律沖突時，要遵從法律的規(guī)定，且應當讓大眾了解違反法律的后果，樹立公平誠信的價值觀，鄙視和自覺抵制腐敗行為。就目前情況，高校也應利用媒體宣傳國家反腐倡廉的法律法規(guī)、國家政策、舉報方式、執(zhí)法程序、懲罰力度及效果，使廣大教師和高校管理人員了解其中的內(nèi)容，從而使教職員工提高廉潔意識和法制素質(zhì)。

5.加大校務公開力度，拓寬社會參與反腐的渠道

香港廉政建設成效顯著很重要的原因是他們的工作取得了民眾的支持和信任。只有來自群眾的監(jiān)督才是最有力的監(jiān)督。讓群眾監(jiān)督的前提就是讓大家了解政策制定的過程、執(zhí)行的效果，這樣大家才能夠有渠道監(jiān)督、有監(jiān)督效果。香港高校各種辦事程序，如采購招標、職稱評定、基建招標辦事程序都可以在網(wǎng)上查詢，因此大學不僅有廣大教職工進行監(jiān)督，而且社會各界也可以通過不同方式開展監(jiān)督。建議內(nèi)地高校應加大信息公開力度，暢通監(jiān)督渠道，使高校廣大教師對腐敗現(xiàn)象“零容忍”，真正利用公開程序等手段，發(fā)揮監(jiān)督作用，提高監(jiān)督工作效率。

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（作者單位：北京科技大學）

[責任編輯：于洋]