群體性事件應(yīng)急處置機(jī)制的構(gòu)建研究

楊詩耀

摘要：中國的社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期是群體性事件的高發(fā)期和頻發(fā)期，及時(shí)有效地處置群體性事件，是黨和政府所面臨的一項(xiàng)重大課題。只有建立健全靈敏快捷的情報(bào)信息預(yù)警機(jī)制、健全高效的應(yīng)急處置指揮機(jī)制、完善配套的控制處置預(yù)案機(jī)制、公平正義的平等協(xié)商對(duì)話機(jī)制、及時(shí)發(fā)布的權(quán)威信息公開機(jī)制、快查快處的法紀(jì)責(zé)任追究機(jī)制，才能牢牢把握應(yīng)對(duì)群體性事件的制高點(diǎn)和主動(dòng)權(quán)。

關(guān)鍵詞：群體性事件 應(yīng)急處置 機(jī)制構(gòu)建

中圖分類號(hào)：C913文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）11-027-02

如何及時(shí)有效地處置群體性事件，直接考驗(yàn)著黨和政府的執(zhí)政能力和執(zhí)政水平，事關(guān)黨和政府的威信與形象。我們應(yīng)當(dāng)不斷健全應(yīng)對(duì)機(jī)制，完善各類預(yù)案，講究方法藝術(shù)，全面提高科學(xué)應(yīng)對(duì)和現(xiàn)場(chǎng)處置群體性事件的水平與能力，始終堅(jiān)持科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、務(wù)實(shí)的方法和作風(fēng)，快速反應(yīng)，果斷決策，有效應(yīng)對(duì)，牢牢把握應(yīng)對(duì)處置工作的主動(dòng)權(quán)。

一、靈敏快捷的情報(bào)信息預(yù)警機(jī)制

群體性事件從發(fā)生到消解，一般要經(jīng)歷潛伏期、暴發(fā)期、持續(xù)期和解決期四個(gè)階段，因此，建立群體性事件的預(yù)測(cè)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)搜集、辨別、分析和處理各種情報(bào)信息，有效察覺潛伏期的危機(jī)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并采取有效措施進(jìn)行遏制，能夠?yàn)槿后w性事件的及時(shí)有效的應(yīng)對(duì)處理贏得主動(dòng)權(quán)。群體性事件的醞釀、萌芽、發(fā)生、發(fā)展以及化解與平息，均會(huì)表現(xiàn)為具體的情報(bào)信息。掌控此類信息在應(yīng)對(duì)處置工作中具有提前預(yù)警、決策依據(jù)、處置導(dǎo)向和防止反復(fù)等重要作用。創(chuàng)設(shè)情報(bào)信息預(yù)警制度能夠藉此發(fā)揮情報(bào)信息在處置群體性事件中的主導(dǎo)性作用。情報(bào)信息預(yù)警制度包括信息立法、信息報(bào)告、信息公開、信息問責(zé)、信息管理和信息監(jiān)督等各項(xiàng)制度。實(shí)踐證明，把群體性事件解決在萌芽狀態(tài)，是有效化解群體性事件的重要環(huán)節(jié)。黨委政府依托情報(bào)信息預(yù)警機(jī)制，可以做到發(fā)現(xiàn)早、判斷準(zhǔn)、行動(dòng)快、處理妥、效果好。

靈敏高效的群體性事件的預(yù)警機(jī)制，具有信息、報(bào)告、分析、評(píng)估、應(yīng)對(duì)等功能價(jià)值，黨委政府可在國家安全情報(bào)系統(tǒng)、公安信息化指揮平臺(tái)、武警指揮系統(tǒng)、社會(huì)治安綜合治理系統(tǒng)等的基礎(chǔ)上，建立起群體性事件專門預(yù)警信息系統(tǒng)，通過各種渠道收集有關(guān)信息，進(jìn)行系統(tǒng)的分析、整理和評(píng)估，判明其可靠程度、發(fā)展趨勢(shì)，確立應(yīng)對(duì)處置對(duì)策。要樹立情報(bào)主導(dǎo)觀念，健全情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)工作機(jī)制，提升預(yù)測(cè)預(yù)警能力；要準(zhǔn)確掌握社情民意，主動(dòng)及時(shí)排查矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素，對(duì)可能發(fā)生群體事件的苗頭、隱患應(yīng)當(dāng)及時(shí)發(fā)現(xiàn)、報(bào)告和處理；要提高見微知著的敏銳性，善于從紛繁復(fù)雜的表象中明察秋毫，從偶然、表面、零碎的信息中發(fā)現(xiàn)苗頭性、傾向性問題；要有科學(xué)的判斷力，從源頭和本質(zhì)上識(shí)別問題性質(zhì)、把握發(fā)展趨勢(shì)，審時(shí)度勢(shì)、應(yīng)勢(shì)而動(dòng)，力爭(zhēng)把各類群體性事件消除和解決在萌芽狀態(tài)。要健全信息收集處理機(jī)制，建立社會(huì)穩(wěn)定情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)體系，依托遍及多層次、多領(lǐng)域的信息網(wǎng)絡(luò)，借助現(xiàn)代化傳輸系統(tǒng)，嚴(yán)格情報(bào)信息報(bào)送制度，使各類群體性事件苗頭在第一時(shí)間傳輸匯集到位，為各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)及時(shí)掌握情況、科學(xué)做出判斷、研究制定對(duì)策提供先決條件，避免信息不暢、情況不明、處置不及時(shí)等現(xiàn)象發(fā)生。

二、健全高效的應(yīng)急處置指揮機(jī)制

快速高效地處置群體性事件，必須建立一個(gè)職能明確、責(zé)權(quán)分明、組織健全、運(yùn)行靈活、統(tǒng)一高效的應(yīng)急處置的指揮機(jī)制，發(fā)揮直接指揮和組織協(xié)調(diào)的職能。根據(jù)群體性事件規(guī)模、發(fā)生地域等實(shí)際，分別建立不同層級(jí)的應(yīng)急指揮部，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、指揮、協(xié)調(diào)本級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的群體性事件處置工作，由當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任總指揮，全面負(fù)責(zé)對(duì)事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)處置工作的指揮控制。

要掌握原則策略，提高現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)變能力。應(yīng)對(duì)處置群體性事件應(yīng)掌握以下基本原則：一是堅(jiān)持迅捷原則。應(yīng)急處置效率不高必然會(huì)造成群體性事件蔓延擴(kuò)展，因此，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)必須十分注重效率，把握先機(jī)，爭(zhēng)取主動(dòng)，第一時(shí)間向上級(jí)報(bào)報(bào)告，第一時(shí)間趕赴現(xiàn)場(chǎng)，第一時(shí)間接待群眾，盡早化解矛盾糾紛。黨政主要領(lǐng)導(dǎo)在第一時(shí)間內(nèi)快速反應(yīng)，親臨現(xiàn)場(chǎng)靠前掌控，親臨現(xiàn)場(chǎng)一線做群眾工作，親自向上級(jí)黨委政府匯報(bào)，靠前指揮、果斷決策、處置到位，是成功處置群體性事件的關(guān)鍵所在。只有在事發(fā)之初及時(shí)趕赴現(xiàn)場(chǎng)，迅速判明情況，果斷拍板決策，實(shí)施強(qiáng)有力的指揮，與訴求群眾對(duì)話，直面矛盾困難，了解內(nèi)幕情況，發(fā)布真實(shí)信息，制定出解決問題的時(shí)間表，及時(shí)平息事件，避免激化出極端暴力行為，才能夠有效控制復(fù)雜局面，把危害和損失降到最低限度，把負(fù)面影響縮到最小范圍。絕不可避而不見群眾，錯(cuò)失有利時(shí)機(jī)，導(dǎo)致事態(tài)失控。二是堅(jiān)持民生原則。關(guān)注民生是處置群體性事件的第一要義，要有效控制群體性事件的態(tài)勢(shì)，就必須傾聽社會(huì)公眾心聲，反映社情民意，把妥善處理好群眾最關(guān)注的現(xiàn)實(shí)利益作為檢驗(yàn)應(yīng)急處置成效的最高標(biāo)準(zhǔn)。三是堅(jiān)持法治原則。要維護(hù)法律的權(quán)威性和政策的嚴(yán)肅性，嚴(yán)格按照國家法律和黨的政策切實(shí)解決群眾反映的問題。四是堅(jiān)持適度原則。妥善處置群體性事件要以疏導(dǎo)、化解為主，慎用警力、慎用武器警械、慎用強(qiáng)制措施，以防矛盾激化，事態(tài)擴(kuò)大，引發(fā)警民沖突，發(fā)生人員傷亡事件。對(duì)伴有打砸搶燒殺等嚴(yán)重暴力行為的群體性事件，必須當(dāng)機(jī)立斷，依法采取果斷措施，堅(jiān)決制止犯罪行為，迅速控制局勢(shì)，有效避免事態(tài)的擴(kuò)大升級(jí)，為及時(shí)解決事件奠定基礎(chǔ)。五是統(tǒng)籌原則。在現(xiàn)場(chǎng)迅速明確職責(zé)分工、落實(shí)工作措施：由政府牽頭負(fù)責(zé)做好安撫、善后和處理工作；由紀(jì)委、檢察院負(fù)責(zé)開展原因調(diào)查工作；由黨委宣傳部負(fù)責(zé)做好社會(huì)輿論引導(dǎo)工作；由公安部門負(fù)責(zé)做好社會(huì)治安工作。

準(zhǔn)確把握和科學(xué)處置每個(gè)細(xì)節(jié)，周密細(xì)致做好每個(gè)環(huán)節(jié)工作，是有效應(yīng)對(duì)群體性事件的關(guān)鍵舉措。加強(qiáng)處置工作的科學(xué)性，確保處置工作有條不紊進(jìn)行。要善于抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，靠前指揮、對(duì)證施策，防止缺位、失位而貽誤全局；要全面掌控、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方力量，周密布置善后處理的各項(xiàng)工作，防止顧此失彼、陷入被動(dòng)；要力戒急于求成、方法簡(jiǎn)單，提高關(guān)鍵環(huán)節(jié)的處置技巧，防止授人以柄、節(jié)外生枝。

三、完善配套的控制處置預(yù)案機(jī)制

凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。完善的處置預(yù)案是提高指揮決斷能力成功處置的基礎(chǔ)。黨委政府必須根據(jù)對(duì)社會(huì)治安形勢(shì)和情報(bào)信息的科學(xué)預(yù)測(cè)，制定出較為完善的處置計(jì)劃與行動(dòng)方案，并按照預(yù)案做好各項(xiàng)準(zhǔn)備工作，使工作預(yù)案在成功處置群體性事件中發(fā)揮出重要作用。應(yīng)當(dāng)結(jié)合實(shí)際情況，根據(jù)不同性質(zhì)、不同類型、不同規(guī)模的群體性事件，科學(xué)設(shè)計(jì)應(yīng)急處置工作預(yù)案，力求有備無患，快速反應(yīng)，穩(wěn)妥處置，防止事件蔓延擴(kuò)大，使事件始終處于可控范圍內(nèi)，并根據(jù)實(shí)際需要和情勢(shì)變化適時(shí)加以修正，形成統(tǒng)一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的處置機(jī)制，用程序化指揮系統(tǒng)來解決非程序化的問題，最大限度地確保領(lǐng)導(dǎo)決策正確、落實(shí)及時(shí)有效。黨政決策層應(yīng)根據(jù)事件性質(zhì)和發(fā)展動(dòng)態(tài)，及時(shí)啟動(dòng)相關(guān)預(yù)案，有力有序有效地指導(dǎo)應(yīng)對(duì)工作，抓住處置工作的最佳時(shí)機(jī)。通常需要制定三級(jí)預(yù)案：一是總體預(yù)案：即處置群體性事件的組織原則、紀(jì)律要求；二是分類預(yù)案：即針對(duì)具體類別群體性事件的處置工作方案；三是具體方案：即現(xiàn)場(chǎng)處置方案。

各級(jí)政府要建立專門的應(yīng)急處置力量，確保專業(yè)隊(duì)伍在關(guān)鍵時(shí)刻能夠快速趕赴現(xiàn)場(chǎng)、快速控制現(xiàn)場(chǎng)、快速疏導(dǎo)宣傳、快速處理現(xiàn)場(chǎng)、快速恢復(fù)秩序。要培養(yǎng)應(yīng)急處置素質(zhì)，提高快速反應(yīng)能力；要加強(qiáng)法制培訓(xùn)，熟悉應(yīng)急處理群體性事件的法律依據(jù)；要進(jìn)行處置群體性事件的模擬訓(xùn)練和綜合性演練，強(qiáng)化部門聯(lián)動(dòng)和應(yīng)急保障，提高應(yīng)對(duì)群體性事件的能力與水平。在力量部署上，實(shí)行劃區(qū)負(fù)責(zé)，遵循就近用兵、就近增援的原則。在易發(fā)多發(fā)群體性事件的地區(qū)，要建立足夠數(shù)量的應(yīng)急預(yù)備隊(duì)、機(jī)動(dòng)預(yù)備隊(duì)，遇有群體性事件發(fā)生時(shí)，能夠就近調(diào)動(dòng)應(yīng)急處置力量迅速趕赴事發(fā)現(xiàn)場(chǎng)，實(shí)施有效的控制與處置。

四、公平正義的平等協(xié)商對(duì)話機(jī)制

建立健全對(duì)話協(xié)商機(jī)制是有效處置群體性事件的必要條件，是得到社會(huì)認(rèn)同與諒解、實(shí)現(xiàn)矛盾化解的重要手段。黨委政府要善于在平等、法制的軌道內(nèi)解決利益沖突問題。對(duì)公民合法權(quán)益的保障和維護(hù)是有效化解群體性事件的制度前提。堅(jiān)持公共政策的公平正義，高度關(guān)注弱勢(shì)群體，切實(shí)解決群眾最關(guān)注的現(xiàn)實(shí)利益，才有助于解決中國社會(huì)長期積累的利益沖突問題。正確看待社會(huì)宣泄需求，重視公眾宣泄減壓機(jī)制的制度建設(shè)，是降低群體性事件頻度的疏解閥。一是要宣傳教育群眾，提高做群眾工作的能力。處置群體性事件是一種特殊的群眾工作。一旦發(fā)生群體性事件，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)要立即趕赴現(xiàn)場(chǎng)，按照可散不可聚、可解不可結(jié)、可順不可激的要求，面對(duì)面地做群眾工作，千方百計(jì)緩解、化解矛盾糾紛，及早分隔勸離，防止人員大量聚集、事態(tài)升級(jí)和場(chǎng)面失控。二是要注意工作方法和策略，加強(qiáng)對(duì)群眾的說服教育與情緒疏導(dǎo)，引導(dǎo)群眾以理性合法的方式表達(dá)利益訴求，解決利益矛盾。對(duì)其中的重點(diǎn)骨干人員要申明大義，明理釋法，促使其轉(zhuǎn)向正常合法的渠道解決問題。三是要控制群體集聚，減少從眾心理的助長蔓延。應(yīng)對(duì)處置群體性事件必須把握社會(huì)群體的心理特點(diǎn)：在心理結(jié)構(gòu)上，有思想堅(jiān)定型、借機(jī)渲泄型、猶豫仿徨型；在行為結(jié)構(gòu)上，有組織領(lǐng)導(dǎo)者、出謀劃策者、行動(dòng)破壞者、起哄助威者、一般隨從者和同情圍觀者；在性格結(jié)構(gòu)上，有強(qiáng)硬派和溫和派、沖動(dòng)型和理智型。要善于根據(jù)參與群體性事件人群的不同特點(diǎn)，采取各個(gè)擊破的辦法，減少從眾心理的滋長蔓延，努力縮小群體規(guī)模，分化瓦解群體陣營，削弱群體凝聚力。要根據(jù)團(tuán)結(jié)多數(shù)打擊少數(shù)、爭(zhēng)取溫和派分化強(qiáng)硬派的原則，對(duì)于組織者、謀劃者和破壞者，適時(shí)采取適當(dāng)?shù)姆ㄖ拼胧┦侄我婪ㄌ幹茫l(fā)揮強(qiáng)制措施的威懾作用，以平息事態(tài)。對(duì)一般群眾，要通過宣傳教育和耐心規(guī)勸，消除法不責(zé)眾的普遍性心態(tài)，使之盡早自覺離去。

五、及時(shí)發(fā)布的權(quán)威信息公開機(jī)制

及時(shí)傳遞和公開真實(shí)信息是有效處置群體性事件的重要原則和前提條件。絕大多數(shù)群體性事件都是在時(shí)間的遲滯中積累和爆發(fā)的，群眾的知情權(quán)得不到及時(shí)正確的回應(yīng)，最終會(huì)釀成群體性事件。在信息社會(huì)高度發(fā)達(dá)的條件下封鎖信息，是不明智不現(xiàn)實(shí)的。不能滿足群眾的知情權(quán)，流言謠言就會(huì)滿天飛，控制事態(tài)、處置問題的難度就會(huì)加大。因此，加強(qiáng)社會(huì)輿論引導(dǎo)是處置與化解群體性事件的重要工作機(jī)制。必須牢牢把握輿論引導(dǎo)的有效性：要堅(jiān)持第一時(shí)間發(fā)布權(quán)威信息，做到不捂蓋子、不遮面子，滿足公眾的知情權(quán)，搶占輿論的制高點(diǎn)；要及時(shí)、準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)乇硎鲂畔?，有效做好解疑釋惑工作，防止出現(xiàn)新的熱議焦點(diǎn)；要疏堵并舉地管控信息，最大限度地?cái)D壓流言謠言和惡意炒作的時(shí)間空間，確保主流信息廣泛傳播；要善于組織媒體力量傳達(dá)政府聲音，充分發(fā)揮輿論宣傳在理順群眾情緒、化解社會(huì)矛盾、協(xié)調(diào)利益關(guān)系方面的重要作用，不給輿論炒作的機(jī)會(huì)和條件；要善于把握輿論引導(dǎo)的時(shí)機(jī)、節(jié)奏、力度，確保在第一時(shí)間發(fā)出正確的聲音，做到在關(guān)鍵時(shí)刻不出現(xiàn)失音現(xiàn)象。

把握網(wǎng)絡(luò)輿情導(dǎo)向，防止惡意炒作形成焦點(diǎn)。在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代，必須時(shí)刻關(guān)注網(wǎng)上輿情，高度重視和加強(qiáng)網(wǎng)上監(jiān)控，主動(dòng)引導(dǎo)輿情，為迅速平息事態(tài)創(chuàng)造良好輿論環(huán)境，最大限度地減少負(fù)面影響。一是密切關(guān)注和及時(shí)掌握網(wǎng)上動(dòng)態(tài)，建立無縫對(duì)接的群體性事件新聞應(yīng)急處置機(jī)制，確保網(wǎng)上輿情平穩(wěn)。二是主動(dòng)加強(qiáng)輿情引導(dǎo)，堅(jiān)持現(xiàn)場(chǎng)處置與網(wǎng)上輿情引導(dǎo)同步，有效引導(dǎo)輿論向有利于事件處置的方向發(fā)展。三是及時(shí)發(fā)布權(quán)威信息，及時(shí)過濾不良和有害信息，不隱瞞事件真相，實(shí)事求是地對(duì)外公布事件基本情況、最新消息和處置工作，滿足公眾知情權(quán)和媒體報(bào)道權(quán)，提高社會(huì)公眾的辨別能力，為事件的處置營造良好的輿論氛圍。

六、快查快處的法紀(jì)責(zé)任追究機(jī)制

對(duì)群體性事件中涉及的違紀(jì)違法案件的處置，時(shí)間就是生命、時(shí)間就是穩(wěn)定，必須建立快查快處機(jī)制，快速做出反應(yīng)。只有快查快處，積極予以化解，才能穩(wěn)定人心、掌控局面。一要做到調(diào)查取證快：選調(diào)精兵強(qiáng)將連續(xù)作戰(zhàn)，迅速固定證據(jù)，迅速查明真相；二要做到處理問責(zé)快：在事實(shí)清楚、證據(jù)充分的情況下，要迅速研究結(jié)案，依紀(jì)依法及時(shí)做出處理；三要做到警示通報(bào)快：及時(shí)對(duì)社會(huì)進(jìn)行公布，充分發(fā)揮法紀(jì)在穩(wěn)定局面的重要作用。加強(qiáng)責(zé)任追究，有助于迅速平息民怨，扭轉(zhuǎn)局勢(shì)，重塑黨委政府的形象。群體性事件發(fā)生后，應(yīng)迅速啟動(dòng)問責(zé)程序，分清責(zé)任，果斷對(duì)失職、瀆職的官員進(jìn)行處理。實(shí)行屬地領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，切實(shí)增強(qiáng)地方黨委政府的責(zé)任感，完善地方黨委政府自身的激勵(lì)約束機(jī)制。在處置群體性事件的過程中，無論是事件發(fā)生期的預(yù)防和準(zhǔn)備、暴發(fā)期和持續(xù)期的應(yīng)對(duì)、還是結(jié)束期的恢復(fù)和善后，上級(jí)黨委政府和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)該建立同步監(jiān)督機(jī)制，全程參與、深入實(shí)際、深入現(xiàn)場(chǎng)，確保處置工作的開展程度與監(jiān)督工作的程度相同步，處置工作延伸的環(huán)節(jié)與監(jiān)督工作的環(huán)節(jié)相連接，全面把握動(dòng)態(tài)、全程跟進(jìn)監(jiān)督，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)督促整改，及時(shí)通報(bào)警示，把問題消滅在萌芽狀態(tài)，把損失減少到最低程度。

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（作者單位：中共商丘市委黨校 河南商丘 476000）

（責(zé)編：賈偉）