制定區(qū)域政策要立足各地實際

沙磊

“區(qū)別對待是區(qū)域政策的實質和核心?！眹野l(fā)改委地區(qū)經濟司司長范恒山在接受本刊采訪時表示。

為了進一步增強區(qū)域政策的針對性、有效性和可操作性，遵循區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略，從“十一五”時期開始，國家進一步加大了制定和實施區(qū)域政策的力度，相繼出臺了一系列區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策文件，推動了國家區(qū)域經濟發(fā)展版圖的進一步細化。范恒山強調，近年來，我國經濟社會發(fā)展的亮點是區(qū)域經濟，區(qū)域經濟的發(fā)展從來沒有像今天這樣精彩紛呈。

那么，國家是如何組織實施全國主體功能區(qū)規(guī)劃的；在不斷完善區(qū)域政策體系的過程中，堅持了哪些原則；這些區(qū)域政策在促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展、宏觀調控、破解體制機制障礙等方面是如何發(fā)揮重大作用的；區(qū)域協(xié)調發(fā)展仍然面臨哪些深層次矛盾和困難？

針對這些問題，國家發(fā)改委地區(qū)經濟司司長范恒山接受了本刊專訪。

分類指導 區(qū)別對待

“國家出臺區(qū)域規(guī)劃和政策性文件是有選擇、有依據、有目標的。為了促進我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展而推出的區(qū)域規(guī)劃和政策性文件都是按照國家的總體要求，遵循一定的線索推出并上升為國家戰(zhàn)略的。”范恒山告訴記者。

近年來，研究制定區(qū)域規(guī)劃和政策文件的出發(fā)點主要集中在兩個方面：一是圍繞促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展，縮小地區(qū)發(fā)展差距，推進基本公共服務均等化；二是圍繞落實國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，推動國民經濟社會又好又快發(fā)展，不斷增強可持續(xù)發(fā)展能力。

“區(qū)別對待是區(qū)域政策的實質和核心?！狈逗闵綇娬{。每一個區(qū)域規(guī)劃和區(qū)域政策文件，都是貫徹國家的意志和總體發(fā)展戰(zhàn)略，同時，又是從各個地方的實際出發(fā)，體現(xiàn)地方的比較優(yōu)勢，把每個地方的最具優(yōu)勢的東西挖掘出來。要始終把立足各地實際、體現(xiàn)差別化作為研究制定區(qū)域政策的基點。

因此，在不斷完善區(qū)域政策體系的過程中，必須堅持分類指導、區(qū)別對待的原則，在把握國家戰(zhàn)略方向的同時，充分考慮各地的具體差別和實際要求，設定不同目標，提出不同要求，制定不同政策，有效解決“一個規(guī)劃管全國，全國規(guī)劃一個樣”的問題，真正實現(xiàn)“一區(qū)一策”，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展。

范恒山說，區(qū)域政策有利于實施分類指導，解決重復建設，充分發(fā)揮各個地區(qū)的比較優(yōu)勢。由于區(qū)域政策立足于從各地實際出發(fā)，很大程度上體現(xiàn)了區(qū)域比較優(yōu)勢，從而有利于實現(xiàn)區(qū)域合理分工，避免惡性競爭，減少低水平重復建設。

以發(fā)展金融業(yè)為例，過去內地很多城市都提出建設金融中心，通過區(qū)域規(guī)劃的定位，明確上海建設國際金融中心，廣州、深圳配合香港國際金融中心錯位發(fā)展金融服務業(yè)，重慶、成都等建設區(qū)域性金融中心。這樣就減少了盲目定位和重復建設。

區(qū)域政策有利于避免“一刀切”造成經濟在大起大落中循環(huán)反復，真正實現(xiàn)國民經濟平穩(wěn)較快發(fā)展。“區(qū)域政策就是因地制宜、有保有壓?！狈逗闵街赋觯瑓^(qū)域政策完善了全國“一盤棋”的理念和思路，充分考慮地方的實際，把“一刀切”變成了分類指導，既照顧了地區(qū)差異性，調動了地方的積極性，又避免了各地重復建設的情況，維護了全局的統(tǒng)一性。

重視地方合理利益訴求

“作為宏觀調控政策的重要組成部分，區(qū)域規(guī)劃和政策文件實現(xiàn)了國家意志與地方發(fā)展思路的有效對接，體現(xiàn)了政策統(tǒng)一性與針對性的良好結合，在宏觀調控中發(fā)揮了特殊的作用，取得了積極的效果。”范恒山說。

歷史經驗表明，宏觀調控的有效性，不僅取決于調控內容的科學性，也取決于調控方式的適宜性。宏觀調控只有符合地方實際，才能落到實處、收到實效。宏觀調控環(huán)境與對象的不斷變化，要求不斷完善調控的思維和方式。

國家促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展采取的一系列重大舉措及所產生的顯著成效，給我們從思想上進一步深化對中央和地方關系的認識、從操作上進一步完善對地方發(fā)展的指導方式帶來了一些新的啟示。從根本上說，中央和地方是一個利益整體，國家的調控意志與地方的發(fā)展意愿是一致的。

由此我們體會到，宏觀調控的一個重要立足點，應該是要在體現(xiàn)國家整體布局、統(tǒng)一安排的前提下，高度重視各地的實際差異和客觀需要，基于發(fā)揮地區(qū)的比較優(yōu)勢，實施分類指導，實行區(qū)別對待。這就要求我們在謀劃國家戰(zhàn)略、思考全局問題和實施宏觀調控時，充分考慮地方的想法，兼顧地方的需要。

與此相應，在操作上要更加注重方式的靈活性和適宜性，特別是注重通過發(fā)展規(guī)劃、配套政策和組合項目等方式，把全局性重大改革發(fā)展戰(zhàn)略及明確的宏觀調控要求寓含到地方的發(fā)展思路和項目建設之中。這樣更有利于地方認真貫徹國家總體戰(zhàn)略意圖，保障中央各項政策的落地和有效實施。“因此，我們要積極主動地幫助地方謀劃發(fā)展思路、制定發(fā)展規(guī)劃、細化發(fā)展措施。通過改善對地方發(fā)展的指導方式，增強宏觀調控的有效性?！狈逗闵秸f。

突破體制機制困境

實踐表明，宏觀調控政策的空間指向越合理、越體現(xiàn)區(qū)域特點，就越實在、越具可操作性，作用也就越明顯?！皡^(qū)域政策不僅充分發(fā)揮了地區(qū)比較優(yōu)勢，有力地推動了地方經濟發(fā)展，而且破解了一些現(xiàn)有體制難以解決的關鍵難題，豐富和完善了國家宏觀調控手段和路徑。”范恒山強調。

第一，解決了地方發(fā)展思路與政策措施不連續(xù)、不穩(wěn)定的問題，有利于做到一張“藍圖”貫到底。區(qū)域政策有利于確保地方發(fā)展思路與政策措施的連續(xù)性和穩(wěn)定性，做到一張“藍圖”貫到底。由于干部任期制度、政績考核辦法、財稅制度和投融資體制等方面的原因，容易造成一些政府的短期行為。國家區(qū)域戰(zhàn)略的出臺可以有效避免換一個領導改變一次思路，換一屆班子重繪一次藍圖的格局，保持發(fā)展思路的連續(xù)性和有效性，使得好的規(guī)劃藍圖能夠一以貫之。

第二，解決了國家意志與地方發(fā)展思路不對接的問題，有利于把國家戰(zhàn)略落到實處，也有利于充分發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性。區(qū)域政策既體現(xiàn)了國家戰(zhàn)略的要求，又緊密結合各地實際，特別是注重通過發(fā)展規(guī)劃、配套政策和組合項目等方式，把全局性重大改革發(fā)展戰(zhàn)略及明確的宏觀調控要求寓含到地方的發(fā)展思路和項目建設之中，以服務代替管理、以支持代替約束、以引導代替規(guī)范，有利于地方認真貫徹國家的總體戰(zhàn)略意圖，保障中央各項政策的順利落地和有效實施。這一特點，使得區(qū)域規(guī)劃和文件的貫徹與地方發(fā)展緊緊連在一起，從而使扎實的和創(chuàng)造性的實施成為了地方政府自覺的行動。

區(qū)域增長格局形成重大轉變

范恒山告訴記者，區(qū)域政策有力地促進了區(qū)域協(xié)調發(fā)展，增強了國家經濟的整體活力。區(qū)域政策的實施取得了兩個革命性成就。

一是促進了我國區(qū)域增長格局的重大轉變。通過密集出臺的區(qū)域規(guī)劃等政策的有機配合，中西部地區(qū)增長速度落后于東部地區(qū)的狀態(tài)得到根本改變。同時，東部把重點放到轉變經濟發(fā)展方式上，發(fā)展質量得到提升。

長期以來，中西部地區(qū)經濟增長速度一直落后于東部地區(qū)。在國家區(qū)域發(fā)展總體戰(zhàn)略的指引下，隨著區(qū)域政策體系的不斷完善，特別是對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和貧困地區(qū)政策支持力度的不斷加強，中西部地區(qū)經濟增長速度落后于東部地區(qū)的格局得到了扭轉。

范恒山說，這是一個具有重大歷史意義的轉變，多年以來我們期盼的結果得以實現(xiàn)。速度指標雖然不是根本性指標，但這一象征性指標的改變，為公共服務水平和人均可支配收入等地區(qū)實質性差距縮小打下了堅實基礎，在促進區(qū)域發(fā)展進程中具有標志性意義。

二是推動形成了一大批經濟增長極。在區(qū)域政策的積極引導下，長三角、珠三角、京津冀等，繼續(xù)發(fā)揮帶動經濟增長的引擎作用；中西部地區(qū)培育形成了廣西北部灣地區(qū)、安徽皖江城市帶、重慶兩江新區(qū)等一批新的經濟增長極；同時，在區(qū)域規(guī)劃和政策的引導下，東部地區(qū)一些發(fā)達地區(qū)加快轉變經濟發(fā)展方式，大力推進經濟結構戰(zhàn)略性調整，著力增強自主創(chuàng)新，發(fā)展質量和效益明顯好于其他地區(qū)。

問題與對策

“盡管近年來區(qū)域發(fā)展取得了突出成績和突破性進展，但一些根本性問題并沒有得到解決，促進我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展仍然面臨許多深層次矛盾和困難?！狈逗闵奖硎尽?/p>

一是地區(qū)經濟發(fā)展差距仍在擴大；二是地區(qū)間公共服務水平差異明顯；三是區(qū)域無序和不良競爭仍然存在；四是促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的體制機制還不完善。

范恒山告訴記者，為解決這些問題，“十二五”時期統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展要堅持“一條主線”，即始終圍繞促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展這條主線；把握“兩個手段”，即充分發(fā)揮中央、地方政府的政策指導和規(guī)劃引導作用，切實強化市場機制促進資源優(yōu)化配置和發(fā)揮地區(qū)比較優(yōu)勢的基礎性作用；著力“三個基點”，即立足于促進重點地區(qū)加快發(fā)展，立足于推動形成經濟區(qū)，立足于建立健全促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的長效機制；依托“四個載體”，即加強區(qū)域規(guī)劃引導、完善區(qū)域政策調控、創(chuàng)新區(qū)域合作模式、健全區(qū)域法規(guī)體系；實現(xiàn)“五個目標”，即初步遏制人均地區(qū)生產總值差距擴大的趨勢，把地區(qū)差距控制在合理范圍內；使不同地區(qū)人民都能享受大體相當的基本公共服務，共享發(fā)展改革成果；促進區(qū)域分工趨于合理，充分發(fā)揮各地比較優(yōu)勢；推動區(qū)域一體化深入發(fā)展，基本建立開放合作、良性互動機制；實現(xiàn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境質量明顯改善，區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力全面增強。

“在新的發(fā)展時期，我們將按照國家促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展的部署和安排，充分利用好新優(yōu)勢和新條件，不斷克服各種困難和挑戰(zhàn)，努力服務于國家發(fā)展改革工作大局，繼續(xù)抓好區(qū)域政策的制定和實施，促進區(qū)域協(xié)調發(fā)展邁上新的臺階?！狈逗闵阶詈髲娬{。