山西推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)政策研究

摘 要：縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。文章總結(jié)了近年來山西新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要做法和顯著成效，深刻剖析山西推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的問題，并在充分吸收借鑒國內(nèi)先進(jìn)地區(qū)成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，提出未來一個(gè)時(shí)期，山西要在充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，全力打造一批“高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放、高品質(zhì)生活”的縣城城鎮(zhèn)化新樣板。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化 城鄉(xiāng)融合 縣城

中圖分類號(hào)：F207

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2024）04-140-05

縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對(duì)促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。黨的二十大報(bào)告指出，要以城市群、都市圈為依托構(gòu)建大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展格局，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)。2023年1月，習(xí)近平總書記在主持中共中央政治局第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)強(qiáng)調(diào)，要“全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)?！敝泄采轿魇∥昧稳珪?huì)明確提出，要“推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，與學(xué)習(xí)推廣‘千萬工程經(jīng)驗(yàn)結(jié)合起來，深入開展試點(diǎn)示范，推動(dòng)縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。”近年來，山西省立足資源型地區(qū)實(shí)際，準(zhǔn)確把握城鎮(zhèn)化發(fā)展階段性特征，堅(jiān)持以人為核心、以縣城為重要載體、以體制機(jī)制改革為動(dòng)力，著力優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局，提升城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展能力，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，努力走出一條具有山西特色、符合現(xiàn)代化要求的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

一、山西推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)意義重大

2020年以來，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《關(guān)于加快開展縣城補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)工作的通知》以及若干配套文件，形成了“1+N+X”系列政策性文件體系，并指導(dǎo)120個(gè)縣城建設(shè)示范地區(qū)積極探索實(shí)踐。2022年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，全面系統(tǒng)提出縣城建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求、發(fā)展目標(biāo)、建設(shè)任務(wù)、政策保障和組織實(shí)施方式。這一系列重要部署，為山西推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指明了發(fā)展方向。

（一）推進(jìn)縣城建設(shè)是完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要內(nèi)容

縣城是我國城鎮(zhèn)的中堅(jiān)力量，是城鎮(zhèn)體系的基礎(chǔ)組成部分。隨著我國經(jīng)濟(jì)從高速增長階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，把縣城作為新階段城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要著力點(diǎn)，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)齊縣城發(fā)展的短板弱項(xiàng)，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，有利于緩解部分大中城市功能過度集中、中心城區(qū)人口過度集聚等問題，有利于全面提升山西中部城市群一體化高質(zhì)量發(fā)展水平，加快形成全省“一群兩區(qū)三圈”的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展新布局。

（二）推進(jìn)縣城建設(shè)是擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的有效舉措

通過增加資金投入來推動(dòng)縣城建設(shè)，不僅可以創(chuàng)造短期投資回報(bào)，同時(shí)也可以吸引產(chǎn)業(yè)投資和促進(jìn)居民消費(fèi)，激發(fā)乘數(shù)效應(yīng)，創(chuàng)造良性循環(huán)，助推縣城的全面發(fā)展。在科學(xué)分析研判縣城的綜合比較優(yōu)勢(shì)和人口產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢(shì)基礎(chǔ)上，因地制宜確定發(fā)展方向和功能定位，加快補(bǔ)齊各類設(shè)施短板，營造宜居宜業(yè)環(huán)境，吸引人口產(chǎn)業(yè)集聚，有效增加居民收入，形成投資、生產(chǎn)、消費(fèi)的良性循環(huán)，是擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)形成新一輪增長的有效舉措。

（三）推進(jìn)縣城建設(shè)是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的必然要求

要把縣域作為城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要切入點(diǎn)，推進(jìn)空間布局、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施等縣域統(tǒng)籌，一體設(shè)計(jì)、一并推進(jìn)。截至2021年底，山西省91個(gè)縣城及縣級(jí)市城區(qū)常住人口為602.37萬人，占全省城鎮(zhèn)常住人口的31.8%，大部分人口仍居住在縣域內(nèi)的鄉(xiāng)村地區(qū)?？h城位于“城尾鄉(xiāng)頭”，是連接城市、服務(wù)鄉(xiāng)村的天然載體。推動(dòng)縣城建設(shè)，不僅滿足了農(nóng)民日益增長的就業(yè)和居住需求，還有助于促進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，加強(qiáng)縣城與鄰近城市的協(xié)同發(fā)展，為激發(fā)縣域發(fā)展活力，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供重要支撐。

（四）推進(jìn)縣城建設(shè)是人民美好生活的重要保障

要賦予縣級(jí)更多資源整合使用的自主權(quán)，強(qiáng)化縣城綜合服務(wù)能力?？h城既是縣域政治經(jīng)濟(jì)文化中心，也是全縣人口聚居中心。加快推進(jìn)縣城建設(shè)，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城鄉(xiāng)居民收入，是提升人民群眾幸福感獲得感安全感的重要途徑。完善的產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施，有利于培育發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴(kuò)大縣城就業(yè)崗位；健全的市政公用設(shè)施，能夠?yàn)榭h城提供基礎(chǔ)設(shè)施支持，確保城市運(yùn)行的可持續(xù)性；健全的公共服務(wù)設(shè)施，有利于提升大眾幸福度，滿足居民生活需求；完善的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，有利于提高縣城的居住環(huán)境質(zhì)量，改善居民生活條件。

二、山西推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的顯著成效及主要做法

城鎮(zhèn)是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念的重要載體，是構(gòu)建新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)。習(xí)近平總書記圍繞城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)、管理等方面提出了一系列新理念、新論斷、新要求，特別是視察山西時(shí)對(duì)全省的城鎮(zhèn)發(fā)展做出戰(zhàn)略擘畫，為全省城鎮(zhèn)建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展提供了根本遵循。近年來，山西省深入貫徹落實(shí)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅(jiān)持因地制宜、先行先試、大膽探索，加快轉(zhuǎn)變城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化高質(zhì)量發(fā)展取得明顯成效。

（一）探索創(chuàng)新體制機(jī)制，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提高

近年來，山西省積極探索創(chuàng)新體制機(jī)制，加快推進(jìn)戶籍制度改革，落實(shí)“三塊地”改革部署，重點(diǎn)推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾利用以及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶用地政策、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市等方面的土地制度改革，不斷完善農(nóng)村金融體系，城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提高。截至2021年底，山西常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到63.42%，較2016年提高6.15個(gè)百分點(diǎn)。其中，全省80個(gè)縣的城鎮(zhèn)化率為45.19%，高于全國縣平均城鎮(zhèn)化水平（44%）1.19個(gè)百分點(diǎn)；11個(gè)縣級(jí)市的城鎮(zhèn)化率為61.09%，也高于全國縣級(jí)市平均城鎮(zhèn)化率（58%）3.09個(gè)百分點(diǎn)。2021年，山西省縣城人口為602.37萬人，同比增長3.75%。2016年至2021年，縣城所在地鎮(zhèn)人口持續(xù)增加，全省縣城平均人口從7.65萬人增長至8.01萬人，平均增長率為0.94%，縣城就地城鎮(zhèn)化載體作用明顯提高。

（二）推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，城鎮(zhèn)化空間布局更加優(yōu)化

近年來，山西加快推進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化，深入實(shí)施主體功能區(qū)和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，促進(jìn)各類要素合理流動(dòng)和高效集聚，不斷優(yōu)化城鎮(zhèn)化空間發(fā)展格局。一是加快構(gòu)建“一群兩區(qū)三圈”的城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展新布局。全力提升太原國家區(qū)域中心城市首位度，帶動(dòng)山西中部晉中、忻州、陽泉、呂梁四市協(xié)同發(fā)展；強(qiáng)勢(shì)打造太忻一體化經(jīng)濟(jì)區(qū)、轉(zhuǎn)型綜改示范區(qū)南北雙引擎；加快建設(shè)晉北、晉南、晉東南高質(zhì)量城鎮(zhèn)圈，推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，不斷提高全省城鎮(zhèn)化水平。二是深入實(shí)施大縣城戰(zhàn)略。支持具有良好區(qū)位優(yōu)勢(shì)和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)、集聚人口經(jīng)濟(jì)條件較好的縣城重點(diǎn)發(fā)展；發(fā)揮清徐縣、陽城縣、孝義市國家級(jí)縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣引領(lǐng)作用，推進(jìn)全省市縣轉(zhuǎn)型綜改牽引性集成改革試點(diǎn)，加快縣域內(nèi)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。三是規(guī)范健康發(fā)展特色小鎮(zhèn)。建立特色小鎮(zhèn)清單，加強(qiáng)監(jiān)測(cè)監(jiān)督監(jiān)管；堅(jiān)持以業(yè)興鎮(zhèn)，培育一批特色小鎮(zhèn)，科學(xué)編制特色小鎮(zhèn)規(guī)劃，總結(jié)推廣典型經(jīng)驗(yàn)。

（三）強(qiáng)化特色產(chǎn)業(yè)支撐，縣域經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力連年攀升

山西牢牢把握高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)首要任務(wù)，立足自身資源稟賦，厚植產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持把制造業(yè)振興作為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的主攻方向，加快壯大農(nóng)產(chǎn)品精深加工產(chǎn)業(yè)集群，大力提升鏈長制和專業(yè)鎮(zhèn)兩大平臺(tái)，持續(xù)開展產(chǎn)業(yè)補(bǔ)鏈強(qiáng)鏈，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群集聚集約發(fā)展，強(qiáng)化創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，加快數(shù)實(shí)融合，縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。2016年至2021年，山西省縣域人均GDP不斷上升，平均增長率為15.03%。

（四）加快推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)，縣城綜合承載能力不斷增強(qiáng)

近年來，山西加快推進(jìn)縣城建設(shè)，充分發(fā)揮開發(fā)區(qū)、專業(yè)鎮(zhèn)、文旅康養(yǎng)集聚區(qū)、數(shù)字平臺(tái)等集聚縣域產(chǎn)業(yè)的重要作用，大力推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)。一是加快補(bǔ)齊基礎(chǔ)設(shè)施短板。大力推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，截至2021年底，全省91個(gè)縣（市）共有住房總面積3.04億平方米；縣城建成區(qū)面積為716.09平方公里，人均道路面積16.19平方米；公共供水普及率達(dá)到95.79%；燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到83.13%；集中供熱普及率達(dá)到93.91%。二是進(jìn)一步提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量。“兩下兩進(jìn)兩拆”專項(xiàng)整治行動(dòng)全面展開，完成各類管線入地0.2萬余公里，拆除整改各類廣告牌3萬余塊，拆除違建223萬余平方米，拆除、改造各類圍墻91萬余平方米；建成區(qū)綠化覆蓋率達(dá)到40.36%，人均公園綠地面積達(dá)到11.56平方米；污水處理率達(dá)到98.56%；生活垃圾無害化處理率達(dá)到96.39%。三是強(qiáng)化教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、托育等公共服務(wù)供給。2021年，全省91個(gè)縣（市）均通過國家縣域義務(wù)教育基本均衡評(píng)估認(rèn)定；設(shè)有94所縣級(jí)綜合醫(yī)院，公立中醫(yī)醫(yī)院88所，覆蓋率達(dá)到96.7%?？h級(jí)圖書館面積標(biāo)準(zhǔn)達(dá)標(biāo)率達(dá)到68.13%，美術(shù)館配比率達(dá)到30%；建有縣級(jí)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的縣（市）共87個(gè)，建有率達(dá)到95.6%。

（五）完善城鄉(xiāng)治理體系，治理能力和治理水平持續(xù)提升

近年來，山西深入推進(jìn)社區(qū)治理創(chuàng)新，進(jìn)一步健全完善城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系。一是改革創(chuàng)新社區(qū)管理模式。通過在各縣（市）設(shè)立專門的社區(qū)管理機(jī)構(gòu)——社區(qū)服務(wù)中心（社區(qū)辦事處、社區(qū)事務(wù)服務(wù)中心等）來統(tǒng)籌管理縣城社區(qū)事務(wù)。全省現(xiàn)有太原、大同、陽泉、晉中、運(yùn)城、忻州6個(gè)市25個(gè)縣設(shè)有專門社區(qū)管理機(jī)構(gòu)，社區(qū)治理機(jī)制逐步健全、服務(wù)能力逐步提高。2022年，省政府發(fā)布《山西省設(shè)街道標(biāo)準(zhǔn)》，進(jìn)一步明確了設(shè)街道的總體要求和具體條件，為優(yōu)化縣域治理層級(jí)，完善城鄉(xiāng)一體化治理體系奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。二是大力推進(jìn)數(shù)字化治理。截至2021年底，全省91個(gè)縣（市）中共有59個(gè)縣（市）建成了數(shù)字化城市管理平臺(tái)，總體覆蓋率達(dá)到64.8%。

三、當(dāng)前存在的主要困難和問題

近年來，山西推進(jìn)以縣城為重要載體的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)取得長足發(fā)展，但縣域經(jīng)濟(jì)總體實(shí)力偏弱、產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平落后、綜合承載能力不強(qiáng)、城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分等問題仍然存在。

（一）產(chǎn)業(yè)支撐能力不足，縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低

一是產(chǎn)業(yè)發(fā)展相對(duì)落后。91個(gè)縣（市）80%的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍以資源型產(chǎn)業(yè)為主，新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展不夠充分，農(nóng)業(yè)、旅游業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高，農(nóng)旅融合、文旅融合不足，產(chǎn)業(yè)支撐和輻射帶動(dòng)能力較弱?？h域間產(chǎn)業(yè)類別、重點(diǎn)方向趨同，沒有形成產(chǎn)業(yè)上下游互補(bǔ)、錯(cuò)位發(fā)展的格局。二是縣域經(jīng)濟(jì)總量偏小。山西縣域平均GDP不到全國縣域平均水平的60%。2021年，全省91個(gè)縣（市）的平均地區(qū)國內(nèi)生產(chǎn)總值為133.2 億元，其中44個(gè)縣（市）的地區(qū)生產(chǎn)總值小于100億元，16個(gè)縣（市）小于50億元。三是縣域財(cái)政收入規(guī)模低。2021年，全省一般公共預(yù)算收入為2834.6億元，首次突破2800億元。

（二）基礎(chǔ)設(shè)施相對(duì)薄弱，優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給不足

一是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不完善。縣域交通短板依然突出，交口、沁源、浮山、石樓四個(gè)縣未通高速；高速公路和普通國道的里程、面積密度在中部六省均居于靠后排位；縣城道路容量不足，低于國家標(biāo)準(zhǔn)。信息基礎(chǔ)設(shè)施薄弱，互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、數(shù)據(jù)中心等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度遲緩，信息化教育水平、信息消費(fèi)、信息技術(shù)應(yīng)用等縣域智慧應(yīng)用滯后于實(shí)際需求。二是優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給不足。優(yōu)質(zhì)教育資源，特別是普惠性幼兒園供給不足，全科醫(yī)師（含中醫(yī)）普遍短缺，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)主要以社區(qū)日間照料中心和社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心為主，缺乏多種功能為一體的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施；各縣（市）社區(qū)生活圈總量不足、密度不夠，功能配置不齊，社區(qū)文化活動(dòng)空間不夠，健身步行環(huán)境較差。三是產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施不足?？h域產(chǎn)城融合發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)園區(qū)和開發(fā)區(qū)離城獨(dú)居現(xiàn)象普遍；產(chǎn)業(yè)平臺(tái)配套設(shè)施、配送投遞設(shè)施、冷鏈物流設(shè)施等建設(shè)滯后，縣城產(chǎn)業(yè)集聚、就業(yè)增加、人口吸納能力偏弱。

（三）城鄉(xiāng)一體化程度較低，城鄉(xiāng)發(fā)展仍不平衡

一是城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)機(jī)制尚未健全。城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)通道還未完全打通，農(nóng)民工市民化難與城市優(yōu)質(zhì)人力資源下鄉(xiāng)渠道不暢同時(shí)并存，“三權(quán)分置”僅能為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，但仍存在農(nóng)村宅基地、農(nóng)村集體經(jīng)營性土地入市等制約因素，雙重土地制度安排制約著農(nóng)村土地資源要素價(jià)值的發(fā)揮。二是城鄉(xiāng)公共服務(wù)設(shè)施一體化程度較低。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營機(jī)制不健全，縣城輸變電、燃?xì)夂凸嵩O(shè)施建設(shè)中共建共享以及城鄉(xiāng)一體化考慮不足，周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象普遍存在；鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村給排水設(shè)施與管網(wǎng)建設(shè)較縣城明顯滯后。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給總量、效率不足，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育質(zhì)量、人均醫(yī)療衛(wèi)生資源占有水平差距進(jìn)一步拉大。三是城鄉(xiāng)居民收入仍不平衡。城鄉(xiāng)收入差距仍然比較明顯，2016—2021年，山西農(nóng)村居民可支配收入由10082元提高到15308元，城鎮(zhèn)居民可支配收入從27352元增加到37433元，城鄉(xiāng)收入比從2.71下降到2.44，但絕對(duì)差距卻從17270元增長到22125元。

（四）制度機(jī)制不夠健全，縣城治理面臨多重約束

一是發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌銜接不夠。經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境規(guī)劃等在縱向和橫向上多規(guī)并行、復(fù)雜交錯(cuò)，新舊規(guī)劃之間互相矛盾，缺乏統(tǒng)一性，“多規(guī)合一”未能深入推進(jìn)。二是市場(chǎng)化力量運(yùn)用相對(duì)不足。山西縣域治理仍以財(cái)政投入為主，市場(chǎng)化力量運(yùn)用不足。2021年，山西年度縣均市政公用設(shè)施建設(shè)固定資產(chǎn)投資財(cái)政預(yù)算占比達(dá)到了48%，在中部各省區(qū)中最高，而縣均國內(nèi)貸款占比僅為1%，為中部各省最低。三是縣城治理精細(xì)化程度較低?？h城公共服務(wù)質(zhì)量難以得到充分保障，不少縣城仍處于粗放式管理階段，社會(huì)治理手段科技含量較低，治理模式較為單一，信息化基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)應(yīng)用能力薄弱；現(xiàn)行的縣域社會(huì)保障制度、土地制度、財(cái)稅體制等存在與縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展責(zé)任不相匹配的情況；黨建引領(lǐng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)的體制機(jī)制還不完善，城鄉(xiāng)政務(wù)信息的高效管理、資源整合、業(yè)務(wù)協(xié)同能力差距較大。

四、國內(nèi)部分地區(qū)典型經(jīng)驗(yàn)做法與啟示

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，是鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。目前，全國各地在不斷的改革創(chuàng)新中，探索出各具特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，其經(jīng)驗(yàn)做法值得借鑒。

（一）典型經(jīng)驗(yàn)

浙江：持續(xù)創(chuàng)新山海協(xié)作“飛地經(jīng)濟(jì)”發(fā)展模式。浙江26個(gè)縣圍繞平臺(tái)共建、產(chǎn)業(yè)共興、項(xiàng)目共引等內(nèi)容開展結(jié)對(duì)合作，鼓勵(lì)和支持經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)主動(dòng)到發(fā)達(dá)地區(qū)，利用其人才、資本、技術(shù)、項(xiàng)目等資源，共同打造“飛地園區(qū)”。省級(jí)統(tǒng)籌安排每個(gè)山區(qū)縣1500畝建設(shè)用地規(guī)劃指標(biāo)，定向?yàn)轱w入地核減750畝永久基本農(nóng)田的保護(hù)任務(wù)。

北京：以“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”創(chuàng)新開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革。北京聚焦優(yōu)化用地布局，堅(jiān)持以鎮(zhèn)為基本單元，采取“一次授權(quán)、全權(quán)委托”“以地入股、以人入股”等方式，成立鎮(zhèn)級(jí)土地股份合作社或聯(lián)營公司。探索以掛牌出讓、協(xié)議出讓、作價(jià)入股、二次轉(zhuǎn)讓等方式入市交易，支持鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)以土地未來收益為保障、以不動(dòng)產(chǎn)登記證為抵押，創(chuàng)新貸款產(chǎn)品、貸款程序和置換方式，顯化土地資產(chǎn)價(jià)值。

山東：以智慧縣城建設(shè)提升數(shù)字化管理水平。山東大力推動(dòng)市級(jí)“城市大腦”向下賦能，實(shí)施智慧社區(qū)突破行動(dòng)，推進(jìn)公用設(shè)施智能化升級(jí)，提升供水、排水、燃?xì)狻崃?、電力、通信等設(shè)施設(shè)備動(dòng)態(tài)感知和智慧化管理能力，全面提高縣級(jí)智慧化的管理水平。

江蘇：發(fā)展縣鄉(xiāng)教育共建模式，推行縣鄉(xiāng)集團(tuán)化辦學(xué)機(jī)制。江蘇對(duì)中小學(xué)校實(shí)行集團(tuán)化管理，推行1所縣城學(xué)校帶動(dòng)5所鎮(zhèn)鄉(xiāng)村學(xué)校的發(fā)展模式，組建縣域初中教育、小學(xué)教育管理集團(tuán)，統(tǒng)一師資配備、統(tǒng)一教學(xué)計(jì)劃、統(tǒng)一質(zhì)量要求、統(tǒng)一干部任免、統(tǒng)一考核獎(jiǎng)懲，有效推動(dòng)了城鄉(xiāng)教育均等化。

四川：支持符合條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房公積金貸款。四川出臺(tái)引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口購房落戶的制度細(xì)則，建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房公積金制度。將符合年齡條件且有進(jìn)城購房愿望的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，全部納入住房公積金制度覆蓋范圍，繳存6個(gè)月以上的居民可在購房時(shí)申請(qǐng)住房公積金貸款。

福建：以公建民營方式發(fā)展普惠養(yǎng)老。福建實(shí)行社會(huì)化連鎖經(jīng)營，將所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院統(tǒng)一打包，公開招標(biāo)確定承包運(yùn)營方，要求承包運(yùn)營方須提供不少于50%的床位用于公益需要。統(tǒng)籌考慮財(cái)政收支、民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及周邊市縣養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)由財(cái)政負(fù)責(zé)兜底，補(bǔ)齊政府集中供養(yǎng)特困人員救助標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際價(jià)格間的差額。

（二）重要啟示

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，要統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，因地制宜補(bǔ)短板強(qiáng)弱項(xiàng)，增強(qiáng)縣城綜合承載能力，提升縣城發(fā)展質(zhì)量。

啟示一：統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃是縣城建設(shè)的前提基礎(chǔ)。規(guī)劃是縣城建設(shè)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。縣城建設(shè)必須堅(jiān)持“規(guī)劃先行”理念，按照著眼長遠(yuǎn)、統(tǒng)籌兼顧、合理布局、協(xié)同推進(jìn)等思路，提升規(guī)劃水平，盤活用地資源，提高縣城承載力和吸納力，城市與鄉(xiāng)村才能相互支撐，城鄉(xiāng)要素才能自由流動(dòng)，才能在推進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展的過程中避免資源浪費(fèi)或者生態(tài)破壞，保證城鎮(zhèn)化科學(xué)有序地推進(jìn)。

啟示二：增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力是縣城建設(shè)的根基所在。產(chǎn)業(yè)是縣城建設(shè)的根基。推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，應(yīng)遵循縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)在規(guī)律，突出特色、錯(cuò)位發(fā)展，重點(diǎn)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)明顯、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，以增強(qiáng)縣城產(chǎn)業(yè)支撐能力，促進(jìn)居民就地就近就業(yè)和持續(xù)增收，帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

啟示三：提升綜合承載能力是縣城建設(shè)的重要著力點(diǎn)。增強(qiáng)縣城綜合承載能力是優(yōu)化人口布局、推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的有效路徑。要將縣城作為縣域發(fā)展的輻射中心，著力提升產(chǎn)業(yè)配套、健全市政設(shè)施、優(yōu)化公共服務(wù)、美化居住環(huán)境，提升縣城人居環(huán)境水平，為更好推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展提供有力支撐。

五、推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的對(duì)策建議

縣城是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要戰(zhàn)略支點(diǎn)，是城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的關(guān)鍵樞紐。要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，處理好中心城市和區(qū)域發(fā)展的關(guān)系，推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展。未來一個(gè)時(shí)期，山西要在充分尊重縣城發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全的需要，實(shí)施縣城差異化發(fā)展戰(zhàn)略，提高產(chǎn)業(yè)支撐帶動(dòng)能力，提升公共服務(wù)水平，推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，全力打造一批“高質(zhì)量發(fā)展、高水平開放、高品質(zhì)生活”的縣城城鎮(zhèn)化新樣板。

（一）科學(xué)合理定位縣城功能，重點(diǎn)實(shí)施差異化發(fā)展戰(zhàn)略

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，科學(xué)定位是重大前提。要充分發(fā)揮縣城的比較優(yōu)勢(shì)，科學(xué)把握各縣域的發(fā)展定位，以差異化發(fā)展助推縣城高質(zhì)量發(fā)展。一是構(gòu)建縣城協(xié)調(diào)發(fā)展格局。推動(dòng)以省會(huì)太原為中心、1小時(shí)通勤距離為半徑覆蓋的縣城，主動(dòng)承接人口、產(chǎn)業(yè)、功能轉(zhuǎn)移，配套建設(shè)特色制造業(yè)集群、區(qū)域性物流基地和各類專業(yè)市場(chǎng)，強(qiáng)化與太原的交通連接水平，有效利用省會(huì)城市的技術(shù)能力、開放平臺(tái)、市場(chǎng)資源等優(yōu)勢(shì)，通過區(qū)域合作加強(qiáng)橫向聯(lián)動(dòng)。在大同、臨汾、長治、運(yùn)城等重點(diǎn)城市周邊，要建設(shè)通勤便捷、功能互補(bǔ)、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。二是因地制宜突出縣城功能。支持具有煤化工、冶金、雜糧等資源比較優(yōu)勢(shì)的縣城發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，培育先進(jìn)制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城，打造享譽(yù)全省乃至全國的縣域品牌。推動(dòng)位于五臺(tái)山、中條山、太行山等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的縣城因地制宜發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)和旅游休閑產(chǎn)業(yè)，積極探索生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制。推動(dòng)位于汾河平原農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)內(nèi)的縣城做優(yōu)做強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。三是促進(jìn)人口流失縣的轉(zhuǎn)型發(fā)展。結(jié)合城鎮(zhèn)人口流動(dòng)變化趨勢(shì)，推動(dòng)人口流失縣城加快轉(zhuǎn)型步伐，嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量、盤活存量，促進(jìn)人口和公共服務(wù)資源適度集中，有序引導(dǎo)人口向鄰近的經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)轉(zhuǎn)移。

（二）增強(qiáng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)支撐能力，穩(wěn)定增加縣城的就業(yè)崗位

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展是根本所在。要摸清縣城產(chǎn)業(yè)發(fā)展的底數(shù)，厘清產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展脈絡(luò)，延伸產(chǎn)業(yè)發(fā)展鏈條，不斷增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)支撐能力。一是培育特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)。鞏固壯大縣域?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，強(qiáng)化制造業(yè)和勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，統(tǒng)籌培育本地產(chǎn)業(yè)和承接外部產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，重點(diǎn)發(fā)展壯大制造業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)及文旅、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)，力爭(zhēng)每個(gè)縣城打造1～2個(gè)支柱型產(chǎn)業(yè)。二是支持產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展。結(jié)合區(qū)域主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)縣城所在鎮(zhèn)或中心鎮(zhèn)建立開發(fā)區(qū)（園區(qū)），引導(dǎo)高新項(xiàng)目、高端人才向平臺(tái)集中，構(gòu)建“創(chuàng)業(yè)苗圃+孵化器+加速器+產(chǎn)業(yè)園”的雙創(chuàng)全鏈條培育體系，打造一批競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)突出的產(chǎn)業(yè)集群和產(chǎn)業(yè)基地，持續(xù)加大對(duì)杏花村汾酒、清徐老陳醋、定襄法蘭、太谷瑪鋼等特色專業(yè)鎮(zhèn)建設(shè)支持力度。鼓勵(lì)和支持開發(fā)區(qū)（園區(qū)）融入中心城市產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，推動(dòng)開展跨區(qū)域合作，共建產(chǎn)業(yè)園區(qū)，發(fā)展“飛地”經(jīng)濟(jì)。三是完善商貿(mào)流通網(wǎng)絡(luò)。在縣城建設(shè)物流配送中心和專業(yè)市場(chǎng)，優(yōu)化縣城運(yùn)輸倉儲(chǔ)和集散分撥功能。推進(jìn)縣域公路和場(chǎng)站、電商配送中心、農(nóng)資配送中心與郵政快件處理場(chǎng)所集中布局，完善縣城物流配送體系。

（三）提高基本公共服務(wù)水平，提升縣城的綜合承載能力

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，公共服務(wù)是重要保障。要著力提升縣城首位度，完善縣城公共設(shè)施體系，促進(jìn)公共服務(wù)向鄉(xiāng)村延伸覆蓋，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。一是打造宜居宜業(yè)生活環(huán)境。提高縣城與周邊大中城市互聯(lián)互通水平，提升公路客運(yùn)站、公交場(chǎng)站服務(wù)功能，按需建設(shè)停車場(chǎng)及充換電設(shè)施。推動(dòng)老舊小區(qū)改造，增建口袋公園、文化體育等配套設(shè)施，發(fā)展多樣化、嵌入式便民服務(wù)。推進(jìn)縣城運(yùn)行一網(wǎng)統(tǒng)管、政務(wù)服務(wù)一網(wǎng)通辦、公共服務(wù)一網(wǎng)通享，將縣城建設(shè)成為數(shù)字城鄉(xiāng)的重要樞紐。二是推進(jìn)公共服務(wù)普惠共享。加強(qiáng)縣級(jí)醫(yī)院、疾控中心和婦幼保健院建設(shè)，推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校擴(kuò)容增位和普通高中辦學(xué)條件改善，增加公辦和普惠性幼兒園托位供給，構(gòu)建居家社區(qū)機(jī)構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系。合理引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老和醫(yī)療保險(xiǎn)，探索建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口住房公積金制度。三是促進(jìn)城鄉(xiāng)功能銜接互補(bǔ)。在保留鄉(xiāng)村社會(huì)特色的基礎(chǔ)上，推進(jìn)水、電、氣、網(wǎng)、物流、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營并軌，探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的基礎(chǔ)設(shè)施管護(hù)和運(yùn)營機(jī)制。依托縣城推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、制度并軌，推廣深化“醫(yī)共體”和“醫(yī)聯(lián)體”，發(fā)展城鄉(xiāng)教育聯(lián)合體和推進(jìn)教師輪崗制，探索構(gòu)建公建民營的普惠型養(yǎng)老服務(wù)體系。

（四）創(chuàng)新城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制，加快城鄉(xiāng)間要素雙向流動(dòng)

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鄉(xiāng)融合是核心目標(biāo)。完善人口、資金、土地等體制機(jī)制和政策措施，增強(qiáng)縣城可持續(xù)發(fā)展能力。一是健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機(jī)制。深化戶籍制度改革，取消除太原市中心城區(qū)之外的其他縣（市）和省轄市落戶限制，全面落實(shí)租賃房屋落戶政策。建立健全省以下財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制。二是建立多元化可持續(xù)投融資機(jī)制。鼓勵(lì)銀行機(jī)構(gòu)加大對(duì)縣城特色經(jīng)濟(jì)和支柱產(chǎn)業(yè)支持力度，增加重點(diǎn)項(xiàng)目中長期貸款投放量。建立全省新型城鎮(zhèn)化重點(diǎn)項(xiàng)目庫，謀劃儲(chǔ)備一批縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)項(xiàng)目，對(duì)符合條件的優(yōu)先入庫，省級(jí)統(tǒng)籌予以重點(diǎn)支持。推廣“政府+社會(huì)資本”合作模式，探索基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金試點(diǎn)。三是完善集約高效的土地利用機(jī)制。積極推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)，優(yōu)化新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)分配，推動(dòng)新增建設(shè)用地指標(biāo)向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)投放、向重大項(xiàng)目傾斜、向工業(yè)園區(qū)和物流園區(qū)集中。穩(wěn)妥有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，探索建立和完善農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)。

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［作者簡介：賈步云，山西省社會(huì)科學(xué)院（山西省人民政府發(fā)展研究中心）副研究員，研究方向：科技創(chuàng)新、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。］

（責(zé)編：賈偉）