我國(guó)縣鄉(xiāng)政府財(cái)政困難的原因及對(duì)策

郭世英

【摘要】在我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革逐步深化的過(guò)程中，出現(xiàn)了一系列的新的社會(huì)矛盾和問(wèn)題，其中一個(gè)重要方面就是縣鄉(xiāng)基層的財(cái)政困難問(wèn)題。造成我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的原因很多，從根源上看是由于財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等所導(dǎo)致的，其解決就是尋求縣鄉(xiāng)政府間財(cái)權(quán)事權(quán)的合理配置。

【關(guān)鍵詞】財(cái)政事權(quán)財(cái)權(quán)

一 縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的現(xiàn)況

1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制初步理順了中央與省級(jí)之間的財(cái)力分配關(guān)系。但同時(shí)出現(xiàn)許多地方縣鄉(xiāng)財(cái)政困難現(xiàn)象，財(cái)政收支矛盾尖銳，實(shí)際債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)膨脹，這不僅影響了城鄉(xiāng)和區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且嚴(yán)重影響了地方的社會(huì)穩(wěn)定和政府權(quán)威，進(jìn)而影響經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展。

因此，當(dāng)前的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難是一個(gè)迫切需要解決的重大問(wèn)題。建立一個(gè)有效的財(cái)政制度，緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難，再通過(guò)縣鄉(xiāng)財(cái)政支出促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這不僅關(guān)系到公共財(cái)政體系的建立，財(cái)政職能的實(shí)現(xiàn)，還牽涉到農(nóng)村稅費(fèi)改革、政府機(jī)構(gòu)改革等一系列改革的成敗。

二 縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的根源：財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等

1．財(cái)權(quán)上收，縣鄉(xiāng)政府財(cái)源減少

財(cái)力向中央集中是我國(guó)1994年分稅制財(cái)政體制改革的主要目標(biāo)之一。“中央75%，地方25%”的財(cái)政分配制度，實(shí)際上就是將地方財(cái)力通過(guò)二次分配上收中央。從結(jié)果來(lái)看，財(cái)力上收的效果明顯。地方級(jí)財(cái)政自給能力由1987年的1.03降到2004年的0.59，以年均4%的速度下降，其中，省級(jí)為1.6%，地市級(jí)為5.1%，縣級(jí)為3.4%，鄉(xiāng)級(jí)為4%。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)、地市級(jí)到省級(jí)，層層需要依靠上級(jí)政府轉(zhuǎn)移支付資金“過(guò)日子”。這樣一來(lái)，在縣鄉(xiāng)財(cái)源減少和財(cái)權(quán)不斷上收的雙重沖擊下，縣鄉(xiāng)財(cái)政困難明顯。

2．事權(quán)下放，縣鄉(xiāng)政府事權(quán)負(fù)擔(dān)過(guò)重

縣鄉(xiāng)財(cái)政事權(quán)負(fù)擔(dān)不合理主要表現(xiàn)為縣鄉(xiāng)政府承擔(dān)了許多本該由中央、省級(jí)政府承擔(dān)的事權(quán)負(fù)擔(dān)，如農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障這些大額支出事項(xiàng)，將這些事權(quán)責(zé)任都?jí)旱娇h鄉(xiāng)財(cái)政頭上，導(dǎo)致其沉重的負(fù)擔(dān)。由于行政集權(quán)體制及人事上的行政任命制， 我國(guó)高層級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府享有絕對(duì)的權(quán)威，而上下級(jí)政府的財(cái)政卻是相互獨(dú)立的，上級(jí)政府很容易把各種事權(quán)責(zé)任盡量推諉到下級(jí)政府，即“事權(quán)下放”。如中央只給承諾不給錢，將一些政策負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移到地方政府的身上，形成所謂“中央請(qǐng)客，地方出錢”的情況。我國(guó)上級(jí)政府諸種“下放事權(quán)”的行為大大增加了縣鄉(xiāng)基層政府的財(cái)政壓力，對(duì)當(dāng)前的縣鄉(xiāng)財(cái)政困難有不可推卸的責(zé)任。

三 解決縣鄉(xiāng)財(cái)權(quán)事權(quán)不對(duì)等的幾點(diǎn)思考

為了解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難問(wèn)題，必須改革和完善現(xiàn)行財(cái)政體制，堅(jiān)持事權(quán)與財(cái)權(quán)相結(jié)合的原則。從建立公共財(cái)政的角度，科學(xué)界定各級(jí)政府的事權(quán)，使每一級(jí)政府所擁有的財(cái)權(quán)與事權(quán)相對(duì)稱，支出與責(zé)任相統(tǒng)一，要事隨錢走，財(cái)力與責(zé)任掛鉤，從根本上改變上級(jí)層層剝奪縣鄉(xiāng)財(cái)力的狀況。

1．完善法治，以法律形式確定各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)政支出范圍

我國(guó)政府間的財(cái)政關(guān)系缺乏憲法和法律的保障，各級(jí)行政官員只重視上級(jí)政府的行政命令，而忽視本地民眾的實(shí)際要求，這必然導(dǎo)致我國(guó)政府間的財(cái)政關(guān)系缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性。因此，應(yīng)加快推動(dòng)我國(guó)法制化財(cái)政的建設(shè)步伐，以法制來(lái)規(guī)范和監(jiān)督財(cái)政。

要確保政府行為的規(guī)范，應(yīng)科學(xué)合理地界定縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)范圍，使之明確，并以法律形式確定下來(lái)，改變目前縣鄉(xiāng)政府集中過(guò)多的事權(quán)，與其掌握的財(cái)權(quán)嚴(yán)重不對(duì)稱的現(xiàn)狀，促進(jìn)財(cái)政的法制化發(fā)展。界定政府之間的事權(quán)，應(yīng)以公共產(chǎn)品的受益范圍為標(biāo)準(zhǔn)，屬于全國(guó)受益范圍的公共產(chǎn)品應(yīng)由中央政府來(lái)提供，屬于地方受益的公共產(chǎn)品，再按受益范圍的大小由相應(yīng)級(jí)次的政府來(lái)提供，跨區(qū)域的事務(wù)由中央?yún)f(xié)調(diào)，與受益地方共同承擔(dān)。

對(duì)于科學(xué)合理界定政府間的事權(quán)范圍，以對(duì)義務(wù)教育的支出為例，應(yīng)該實(shí)行中央財(cái)政與地方財(cái)政共擔(dān)的辦法，切實(shí)減輕基層財(cái)政的負(fù)擔(dān)。目前，教育支出是地方財(cái)政支出中最大的支出項(xiàng)目之一，對(duì)大多數(shù)縣鄉(xiāng)財(cái)政而言，教育支出在財(cái)政支出中的比重至少在 70%。目前，法律規(guī)定財(cái)政的教育支出要高于財(cái)政經(jīng)常性收入增長(zhǎng)的速度，而目前我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行的是“在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的管理體制，這種體制與其重要地位是不配套的。因此，應(yīng)該把“以縣為主”改為“中央和地方共同出資”，這樣才能發(fā)展事業(yè)的同時(shí)緩解縣鄉(xiāng)財(cái)政困難。

2．保障縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力，強(qiáng)化其財(cái)源建設(shè)

目前來(lái)看，縣鄉(xiāng)政府通過(guò)可以發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，利用民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)來(lái)增加財(cái)源。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)清晰，主體明確，機(jī)制靈活，越來(lái)越顯示出旺盛的生命力、強(qiáng)烈的吸引力和極大的競(jìng)爭(zhēng)力。首先，要引導(dǎo)規(guī)模企業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模發(fā)展，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)施強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，以龍頭優(yōu)勢(shì)輻射帶動(dòng)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)整體水平的迅速提升，從上到下實(shí)現(xiàn)以大帶小策略。其次，要通過(guò)建立新型的農(nóng)村互助組織，利用縣鄉(xiāng)政府的信息優(yōu)勢(shì)，鼓勵(lì)支持更多的農(nóng)戶介入務(wù)工經(jīng)商，壯大民營(yíng)經(jīng)濟(jì)群體規(guī)模，擴(kuò)大富裕面。最后，要激勵(lì)中小企業(yè)在現(xiàn)有基礎(chǔ)上增強(qiáng)技術(shù)創(chuàng)新能力，發(fā)揮優(yōu)勢(shì)，揚(yáng)長(zhǎng)避短，在某一產(chǎn)品、某一環(huán)節(jié)上做優(yōu)做強(qiáng)，提高市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力。在這個(gè)過(guò)程中，基層政府可以利用集體土地產(chǎn)權(quán)收益、公共財(cái)政催化三種核心力量啟動(dòng)農(nóng)戶自身和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資本積累機(jī)制，促進(jìn)財(cái)源建設(shè)的多元化發(fā)展。

3．盡快解決縣鄉(xiāng)財(cái)政債務(wù)問(wèn)題

首先，要明確縣鄉(xiāng)的債務(wù)規(guī)模，只有明確了才能有效控制。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村債務(wù)，要認(rèn)真清理，分清性質(zhì)，分清責(zé)任，不能將所有債務(wù)都由縣鄉(xiāng)財(cái)政償還。對(duì)賬外的非財(cái)政管制原因所造成的隱性債務(wù)部分，應(yīng)該堅(jiān)持“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，清查現(xiàn)有政府債務(wù)，明確其規(guī)模、結(jié)構(gòu)和責(zé)任人，落實(shí)到具體債務(wù)人、責(zé)任人等，主動(dòng)科學(xué)地清理財(cái)政債權(quán)與債務(wù)。

其次，要加強(qiáng)對(duì)債務(wù)的監(jiān)管，完善縣鄉(xiāng)財(cái)政管理辦法。認(rèn)真清理核實(shí)縣鄉(xiāng)債權(quán)債務(wù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)債權(quán)債務(wù)逐一登記報(bào)縣政府備案，有步驟地減少債務(wù)增量、控制債務(wù)存量。一是要建立債務(wù)預(yù)警機(jī)制，即不同的縣鄉(xiāng)及財(cái)政部門要根據(jù)自身債務(wù)承受能力，研究出正常的、可控的、能夠承受的負(fù)債臨界點(diǎn)，對(duì)可能出現(xiàn)的政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及早預(yù)警。二是建立債務(wù)化解長(zhǎng)效機(jī)制，要通過(guò)深化改革，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府經(jīng)濟(jì)行為，堅(jiān)持實(shí)行村務(wù)公開，大力推行村級(jí)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)委托代理和村賬鄉(xiāng)代管等制度，控制政府和部門經(jīng)費(fèi)支出的增長(zhǎng)，加快債務(wù)化解進(jìn)程。

4．做好對(duì)財(cái)政體制運(yùn)行過(guò)程中的問(wèn)責(zé)，完善責(zé)任追究機(jī)制

要加強(qiáng)財(cái)政立法和財(cái)政監(jiān)督的力度，保證政府間財(cái)政關(guān)系的穩(wěn)定性和嚴(yán)肅性，杜絕各級(jí)官員的不規(guī)范行為，很重要的一點(diǎn)就是要實(shí)施對(duì)財(cái)政體制運(yùn)行過(guò)程的問(wèn)責(zé)。通過(guò)問(wèn)責(zé)，可以保證財(cái)政資金按照既定的方向和用途進(jìn)行使用，避免人為因素干擾財(cái)政政策措施的運(yùn)行，維護(hù)財(cái)政政策措施的準(zhǔn)確性、效益性和及時(shí)性。

要想使得財(cái)權(quán)事權(quán)真正實(shí)現(xiàn)對(duì)等，就需要科學(xué)合理地界定縣鄉(xiāng)政府的事權(quán)范圍，并且以法律形式確定，落實(shí)法律政策的實(shí)施情況。在落實(shí)過(guò)程中最重要的就是問(wèn)責(zé)，建立責(zé)任追究機(jī)制，要確保政府行為的規(guī)范。對(duì)于類似上級(jí)政府把各種事權(quán)責(zé)任推諉到下級(jí)政府等違反規(guī)定的行為，不僅要發(fā)現(xiàn)，更要通過(guò)責(zé)任追究機(jī)制及時(shí)糾正，落實(shí)到具體部門、具體人員，約束政府官員的不良行為，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)的對(duì)等。