動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰權(quán)淺析

管艷平，孫亞紅，郭紅星

中圖分類(lèi)號(hào)：S851.34+2文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B文章編號(hào)：1007-273X（2012）12-0022-03

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法對(duì)違反動(dòng)物衛(wèi)生法律法規(guī)行為人所作出的一種法律制裁。依法實(shí)施處罰是依法行政的基本要求，也是相對(duì)人合法權(quán)益不受侵犯的根本保證。行政執(zhí)法必備4個(gè)條件：行政執(zhí)法主體合法，適用法律、法規(guī)和規(guī)章準(zhǔn)確，符合法定的程序，符合法定的形式。前兩者構(gòu)成執(zhí)法的實(shí)體問(wèn)題，后兩者構(gòu)成執(zhí)法的程序問(wèn)題。實(shí)體和程序，猶如鳥(niǎo)之兩翼、車(chē)之兩輪，缺一不可。但在實(shí)踐工作中，一些動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政處罰中一味考慮自身執(zhí)法的權(quán)威，而沒(méi)有考慮當(dāng)事人的權(quán)力和法律的嚴(yán)謹(jǐn)性，常常是邊執(zhí)法邊違法，嚴(yán)重影響了行政執(zhí)法的公正性和權(quán)威性。此文就基層動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政執(zhí)法程序應(yīng)注意的問(wèn)題進(jìn)行簡(jiǎn)要闡述。

1立案

（1）立案時(shí)間。立案是動(dòng)物防疫行政執(zhí)法的第一道法律步驟，為一個(gè)獨(dú)立的階段，只有經(jīng)立案后才可以進(jìn)行調(diào)查取證，否則視為程序違法。而在實(shí)際辦案過(guò)程中，一些辦案人員為求銷(xiāo)案記錄為零，不按法定程序規(guī)范辦案，多采用先調(diào)查取證，在認(rèn)為案件有了大概輪廓，甚至在將進(jìn)入結(jié)案階段時(shí)再補(bǔ)辦立案手續(xù)。

（2）立案審批。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員對(duì)依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的案件，應(yīng)當(dāng)及時(shí)填寫(xiě)《行政處罰立案審批表》，報(bào)本部門(mén)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。未經(jīng)部門(mén)負(fù)責(zé)人的批準(zhǔn)不得違反法定程序立案調(diào)查。一般程序案件不需要立案。

（3）管轄權(quán)。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督行政處罰案件管轄權(quán)問(wèn)題是屬于立案階段應(yīng)解決的首要問(wèn)題。《動(dòng)物防疫法》第八條規(guī)定了“屬地”管轄形式，《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第七條第一款也規(guī)定了“違法行為發(fā)生地”的管轄原則，同時(shí)又在第八條、第十條、第十一條、第十二條、第十三條中規(guī)定了指定管轄、管轄權(quán)的專(zhuān)一、級(jí)別管轄、報(bào)請(qǐng)管轄、移送管轄等多種特殊的管轄形式。如果動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在辦理行政處罰案件中一味機(jī)械地運(yùn)用“屬地”管轄原則，勢(shì)必會(huì)造成行政處罰超越管轄權(quán)的不當(dāng)行為，造成行政處罰決定的無(wú)效或引起行政訴訟。

（4）追溯時(shí)限。《行政處罰法》第二十九條規(guī)定：“違法行為在二年內(nèi)未被發(fā)現(xiàn)的，不再給予行政處罰?！眲?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)若違反行政處罰追溯時(shí)限規(guī)定辦案，該行政處罰將不發(fā)生任何法律效力。

（5）重復(fù)處罰?！缎姓幜P法》第二十四條規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰。”動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)不能為了抓罰款收入，對(duì)其他執(zhí)法部門(mén)已立案處罰的同一違法行為再次進(jìn)行立案。

（6）不予處罰規(guī)定。《行政處罰法》第二十五條、二十六條、二十七條規(guī)定，不滿(mǎn)14周歲的人有違法行為的、精神病人在不能辨認(rèn)或不能控制自己行為時(shí)有違法行為的、違法行為輕微并及時(shí)糾正沒(méi)有造成危害后果的，不予行政處罰。

2調(diào)查取證

調(diào)查取證是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)受理案件后，通過(guò)深入現(xiàn)場(chǎng)向有關(guān)人員了解事實(shí)真相，聽(tīng)取當(dāng)事人的陳述，取得證據(jù)并加以整理的過(guò)程。調(diào)查取證直接關(guān)系著案件的審理。然而，在實(shí)際工作中，執(zhí)法人員辛苦取得的證據(jù)不一定都是案件所需要的，有可能會(huì)是無(wú)效證據(jù)或錯(cuò)誤證據(jù)，這樣可能喪失取得有效證據(jù)的時(shí)間和機(jī)會(huì)，給動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督工作造成很被動(dòng)的局面，甚至導(dǎo)致敗訴的發(fā)生。因此，必須盡可能地做到取證的客觀性、合法性及全面性。

2.1調(diào)查取證的方法

（1）現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)筆錄。執(zhí)法人員到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，通過(guò)對(duì)現(xiàn)場(chǎng)的調(diào)查，記錄下與違法活動(dòng)有關(guān)的一切情況及活動(dòng)。對(duì)現(xiàn)場(chǎng)情況盡可能用法律術(shù)語(yǔ)客觀、真實(shí)地作以記錄，準(zhǔn)確記錄下與違法事件有關(guān)的事項(xiàng)。如出售病害肉，要記清肉品的總量，對(duì)未出售的病害肉的重量進(jìn)行稱(chēng)量，對(duì)病害肉品的形態(tài)、病理變化等詳細(xì)記錄，記錄內(nèi)容經(jīng)當(dāng)事人或見(jiàn)證人確認(rèn)無(wú)誤后，注明“以上內(nèi)容屬實(shí)”并簽字或蓋章，被調(diào)查人拒絕簽字的，辦案人要在筆錄上注明“當(dāng)事人拒絕簽字”，注明拒簽的理由，并讓最少2名在場(chǎng)見(jiàn)證人簽名或蓋章。

（2）詢(xún)問(wèn)筆錄。詢(xún)問(wèn)筆錄是對(duì)現(xiàn)場(chǎng)筆錄的補(bǔ)充。詢(xún)問(wèn)筆錄的事實(shí)內(nèi)容一定要言簡(jiǎn)意賅，文字確切精煉，字跡清楚，標(biāo)點(diǎn)符號(hào)正確。切忌漏項(xiàng)或用副詞等代替描述，使用模糊性語(yǔ)言，無(wú)數(shù)量概念等。在詢(xún)問(wèn)筆錄的卷面涂改處和結(jié)尾部分必須有被詢(xún)問(wèn)人注明的“以上所述情況屬實(shí)，經(jīng)核對(duì)無(wú)誤”，且被詢(xún)問(wèn)人要在筆錄材料上逐項(xiàng)簽名或按手印。

（3）物證。與案件有關(guān)的物品可以進(jìn)行扣押或登記保存，如病死的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品、涂改的檢疫證等。在證據(jù)可能滅失、變質(zhì)或者以后難以取得的情況下，經(jīng)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以先行登記保存和提取，但必須在7d內(nèi)及時(shí)對(duì)物品作出處理決定，在此期間當(dāng)事人或有關(guān)人員不得銷(xiāo)毀或者轉(zhuǎn)移證據(jù)。

（4）抽樣鑒定。對(duì)疑似不符合動(dòng)物衛(wèi)生要求的物品可進(jìn)行抽樣鑒定，并作出鑒定報(bào)告。如病害肉要寫(xiě)明肉品的大小、形狀、特征、病理變化、病變程度、鑒定依據(jù)、化驗(yàn)結(jié)果等詳細(xì)情況，最后一定要在鑒定報(bào)告上寫(xiě)明鑒定結(jié)論。技術(shù)鑒定人員要在鑒定報(bào)告上簽字，并加蓋鑒定單位公章才能生效。

（5）視聽(tīng)資料。辦案人經(jīng)當(dāng)事人同意后可以對(duì)當(dāng)事人問(wèn)詢(xún)過(guò)程進(jìn)行錄音。對(duì)與動(dòng)物衛(wèi)生案件有關(guān)的物品、地點(diǎn)、人員要進(jìn)行拍照錄像，多角度重點(diǎn)突出，盡可能有一張當(dāng)事人與物品在一起的照片，以證明物品與當(dāng)事人的所屬關(guān)系。錄音、照片、攝像最真實(shí)、全面，也最直觀。

另外，調(diào)查取證還可以通過(guò)書(shū)證、證人證言、查訪詢(xún)問(wèn)、查閱資料、復(fù)印等多種形式。只有取得的證據(jù)越充分、全面、客觀、真實(shí)，我們?cè)谵k理動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督案件時(shí)才會(huì)越準(zhǔn)確、可靠，才能辦成真正意義上的鐵案。

2.2調(diào)查取證的要求

（1）動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督人員調(diào)查取證時(shí)至少要有2名執(zhí)法人員在場(chǎng)，著裝整齊，佩戴標(biāo)志，持證執(zhí)法。如屬于回避對(duì)象的，應(yīng)依法申請(qǐng)回避。

（2）依法進(jìn)行。只有嚴(yán)格按法律要求調(diào)查取得的證據(jù)才是有效證據(jù)，調(diào)查時(shí)主動(dòng)、及時(shí)地調(diào)查和收集必要的證據(jù)，不得故意隱匿證據(jù)，不得限制當(dāng)事人的人身自由。

（3）執(zhí)法人員對(duì)收集到的各種證據(jù)必須經(jīng)過(guò)認(rèn)真細(xì)致的審查判斷，以確認(rèn)其客觀性和真實(shí)性。只有經(jīng)過(guò)審查屬實(shí)的證據(jù)，才能作為認(rèn)定案件的依據(jù)。

2.3行政強(qiáng)制措施

行政強(qiáng)制措施是為保證最終行政行為采取的一種臨時(shí)性措施，具有急迫性、及時(shí)性、直接性等特點(diǎn)，是案件開(kāi)展調(diào)查取證的重要手段之一。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)依法可以采取對(duì)住宅、加工等場(chǎng)所的進(jìn)入，對(duì)涉案物品的采樣、查封、扣押，對(duì)有關(guān)資料的查閱、復(fù)制等。

（1）采取行政強(qiáng)制措施必須有法可依，即當(dāng)事人涉嫌的違法行為所違反的法律法規(guī)中賦予了動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)行政強(qiáng)制措施的權(quán)利。如《動(dòng)物防疫法》第七十九條規(guī)定：“轉(zhuǎn)讓、偽造或者變?cè)鞕z疫證明、檢疫標(biāo)志或畜禽標(biāo)識(shí)的，由動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)沒(méi)收違法所得，收繳檢疫證明……”。動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)只能對(duì)上述違法行為采取沒(méi)收違法所得及收繳檢疫證明等強(qiáng)制措施，不得擅自擴(kuò)大應(yīng)用范圍，違法辦案。

（2）《動(dòng)物防疫法》第五十九條規(guī)定：“動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在執(zhí)行監(jiān)督檢查任務(wù)，可以對(duì)動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品采樣、留驗(yàn)、抽檢，對(duì)染疫或者疑似染疫的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品及相關(guān)物品進(jìn)行隔離、查封、扣押和處理……?！睂?duì)此措施依據(jù)，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)應(yīng)注意適時(shí)正當(dāng)合理運(yùn)用。

3結(jié)案

3.1行政處罰自由裁量

行政執(zhí)法中自由裁量權(quán)的存在是現(xiàn)代行政的必然要求，是對(duì)法治的一個(gè)補(bǔ)充，它具有法定性、靈活性及難以把握等特點(diǎn)。包括對(duì)事實(shí)要件認(rèn)定的自由裁量權(quán)、選擇處罰的種類(lèi)和幅度的自由裁量權(quán)、判定情節(jié)輕重的自由裁量權(quán)和選擇行為時(shí)限的自由裁量權(quán)等。自由裁量猶如一把“雙刃劍”，既可極大地提高行政效力，又極易導(dǎo)致行政權(quán)力行使的主觀性、任意性，造成行政權(quán)力的濫用與失控。

正確行使自由裁量權(quán)應(yīng)遵循的五個(gè)原則：①必須符合立法目的；②必須依法進(jìn)行，即只能在法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使；③行使自由裁量權(quán)必須合理公正；④不能超越行政機(jī)關(guān)的職權(quán)；⑤必須符合法定程序。

3.2行政處罰告知程序

《行政處罰法》第三十一條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利?！碑?dāng)事人有權(quán)進(jìn)行陳述、申辯或要求舉行聽(tīng)證。告知程序是一項(xiàng)基本的行政程序制定，當(dāng)事人可在告知程序中采用法定救濟(jì)途徑。

（1）《行政處罰事先告知書(shū)》必須在作出行政處罰決定之前下達(dá)，向當(dāng)事人告知擬給予的行政處罰內(nèi)容及其事實(shí)、理由和依據(jù)，并告知當(dāng)事人可以在收到通知書(shū)之日起3 d內(nèi)進(jìn)行陳述和申辯。

（2）行政處罰告知是公民實(shí)現(xiàn)實(shí)體權(quán)利的必要途徑，辦案人員不能將其作為一種形式、過(guò)場(chǎng)，對(duì)當(dāng)事人的陳述申辯聽(tīng)之任之，既不復(fù)核，對(duì)正確的也不予以采納，這就嚴(yán)重違反了《行政處罰法》及《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》，間接剝奪了當(dāng)事人的合法權(quán)益。

（3）不能用陳述申辯代替聽(tīng)證程序。《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第四十二條規(guī)定，“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷(xiāo)許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽(tīng)證的權(quán)利。對(duì)公民罰款超過(guò)三千元、對(duì)法人或其他組織罰款超過(guò)三萬(wàn)元屬較大數(shù)額罰款?！眲?dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)在作出處罰前要書(shū)面告知當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利，不能用陳述申辯程序代替聽(tīng)證程序。

（4）當(dāng)事人無(wú)正當(dāng)理由逾期未提出陳述、申辯或要求舉行聽(tīng)證的，視為放棄上述權(quán)利。

3.3《行政處罰決定書(shū)》的制作

《行政處罰決定書(shū)》是實(shí)施行政制裁的介質(zhì)，是動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)針對(duì)具體違法行為制作的記載處罰事實(shí)、理由、依據(jù)和決定等事項(xiàng)的具有法律強(qiáng)制力的書(shū)面文書(shū)。

（1）注明當(dāng)事人的基本情況、違法時(shí)間、違法行為發(fā)生地、違法事實(shí)、定性依據(jù)、處罰依據(jù)、處罰額度等。

（2）注明行政處罰的履行方式和期限，嚴(yán)格依照“罰繳分離”原則載明代收金融機(jī)構(gòu)的名稱(chēng)、地址等，如《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第六十條第一款：“到期不繳納罰款的，每日按罰款數(shù)額的3%加處罰款”執(zhí)行，也應(yīng)予以注明。

（3）注明不服行政處罰決定申請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟的途徑和期限等。

（4）動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法人員應(yīng)履行法定程序及符合《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第二十二條：“違法事實(shí)確鑿并有法定依據(jù)，對(duì)公民處以五十元以下、對(duì)法人或其它組織處以一千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當(dāng)場(chǎng)作出農(nóng)業(yè)行政處罰決定書(shū)?！辈荒苓`法超種類(lèi)、超額度實(shí)施當(dāng)場(chǎng)簡(jiǎn)易行政處罰。

3.4《行政處罰決定書(shū)》的送達(dá)

《行政處罰決定書(shū)》必須是書(shū)面形式的送達(dá)，填寫(xiě)《送達(dá)回執(zhí)》。送達(dá)方式的順序有先后：首先應(yīng)直接送達(dá)，無(wú)法直接送達(dá)的才可以留置送達(dá)、委托送達(dá)或郵寄送達(dá)（掛號(hào)回執(zhí)上注明的收件日期為送達(dá)日期），受送達(dá)人下落不明或者用其他方式無(wú)法送達(dá)的，才可以公告送達(dá)（自發(fā)出公告之日起60 d即視為送達(dá)）。

《行政處罰決定書(shū)》送達(dá)后，處罰決定就開(kāi)始發(fā)生法律效力，當(dāng)事人就應(yīng)該在期限內(nèi)完成為其設(shè)定的義務(wù)。

3.5處理沒(méi)收財(cái)物

動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)按照《動(dòng)物防疫法》等配套法規(guī)依法沒(méi)收的動(dòng)物、動(dòng)物產(chǎn)品和非法所得等，要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》第六十二條：“除依法應(yīng)當(dāng)予以銷(xiāo)毀的物品外，依法沒(méi)收的非法財(cái)物必須按照國(guó)家規(guī)定公開(kāi)拍賣(mài)或者按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定處理。罰款、沒(méi)收的違法所得或者拍賣(mài)非法財(cái)物的款項(xiàng)，必須全部上繳國(guó)庫(kù)，任何農(nóng)業(yè)行政處罰機(jī)關(guān)或者個(gè)人不得以任何形式截留、私分或者變相私分?！?/p>

3.6立卷歸檔

嚴(yán)格按照《農(nóng)業(yè)行政處罰程序規(guī)定》立卷歸檔，文書(shū)齊全，手續(xù)完備，一案一卷，避免出現(xiàn)立卷補(bǔ)簽名的現(xiàn)象。案卷歸檔后，任何單位和個(gè)人不得私自增加或抽取案卷材料，不得修改案卷內(nèi)容。

3.7申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行

對(duì)當(dāng)事人到期拒不履行行政處罰規(guī)定義務(wù)的，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)可用《強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書(shū)》向所在地人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)期限為：自被執(zhí)行人的法定起訴期限屆滿(mǎn)之日起180 d內(nèi)。經(jīng)行政復(fù)議程序的，法定起訴期限為三類(lèi)：一是復(fù)議機(jī)關(guān)不予受理的，自收到不予受理決定書(shū)之日起15 d內(nèi)；二是復(fù)議機(jī)關(guān)作出復(fù)議決定之日起15 d內(nèi)；三是復(fù)議機(jī)關(guān)受理后在60 d內(nèi)不做任何決定的，為行政復(fù)議期滿(mǎn)之日起15 d內(nèi)。如逾期申請(qǐng)，除非有正當(dāng)理由，否則人民法院將不予受理。

當(dāng)前，我國(guó)動(dòng)物防疫法律法規(guī)尚不夠完善，同時(shí)由于動(dòng)物防疫相對(duì)人素質(zhì)較差，法律意識(shí)淡薄。加之與其他執(zhí)法部門(mén)相比，該部門(mén)執(zhí)法手段落后，對(duì)相對(duì)人缺乏足夠的強(qiáng)制及制約措施，造成執(zhí)法辦案難度大，并承擔(dān)了較大的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。但我們絕不能為了懲罰違法份子，就去侵犯、甚至剝奪公民及法人的合法權(quán)益，違法行政、野蠻執(zhí)法。只有努力提高自身法律素質(zhì)，用活現(xiàn)有法律法規(guī)，才能降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。做到以保障自身有效依法行政與保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益為重，處罰與教育并重，文明規(guī)范執(zhí)法，為我國(guó)畜牧業(yè)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展及人民群眾吃上“放心肉”保駕護(hù)航。