歐美債務危機對中國債務管理的啟示

張悅 詹浩勇

【摘 要】 中國政府債務與歐美經(jīng)濟體存在相同的規(guī)模問題，但在管理體制和國內金融體制上則有很大不同，國家權力機關對政府預算有較少的約束，政府融資平臺很不規(guī)范，中國政府承擔了較多的建設性項目融資，未來政府債務償債能力存在較大的壓力。中國要在政府債務和國有銀行之間建立有效的“防火墻”，避免政府債務問題演化為金融風險。要統(tǒng)籌考慮政府融資與國內金融體系建設，明確融資主體與償債機制，建立有效的信息披露和評估體系。

【關鍵詞】 債務危機； 政府債務； 金融體系

一、緒言

2011年以來，歐美一些國家陸續(xù)爆發(fā)了主權債務危機，最嚴重的是美國債務突破上限，引起廣泛擔憂。雖然最終沒有帶來違約問題，但國債風險因此備受各界關注。歐洲主權國家債務危機則不僅僅發(fā)生在外圍的希臘、葡萄牙、愛爾蘭等國，也包括西班牙等較為核心的國家。而日本國家債務余額也高達943萬億日元。此次爆發(fā)的主權債務危機，第一次對國家信用打上了問號，也給各國政府預算和債務管理帶來的新的挑戰(zhàn)。

受國際債務危機的影響，中國政府債務問題也引起了國際和國內社會的關注。根據(jù)審計署2011年６月公布的審計結果，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元。從債務規(guī)?？矗绻簇撚袚Ｘ熑蔚膫鶆杖哭D化為政府償債責任計算，債務率為70.45％，低于100％的警戒線。從相關債務指標看，中國包括中央政府債務和地方政府債務在內的政府債務余額占國內生產(chǎn)總值的比例不到50％，低于發(fā)生債務危機的歐美國家。

二、中外債務問題的不同點

雖然按西方債務標準，中國公共債務問題尚未到十分嚴重的地步，但自從改革開放以來三十多年的時間里，政府債務從零到十多萬億元，這個速度也不可謂不快，雖然公眾容易把視點集中于債務規(guī)模上，但我們更應關注中國與歐美國家在債務形成環(huán)境和機制上的不同之處：

1.形成原因和經(jīng)濟發(fā)展背景不同。歐洲國家債務主要源于公民高福利和相對滯后的經(jīng)濟發(fā)展。美國則與其龐大的軍費開支、反恐怖戰(zhàn)爭和全球爭霸戰(zhàn)略有關。其債務形成于二戰(zhàn)后七十多年的經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展過程中，債務規(guī)模和歷次政府宏觀經(jīng)濟政策“反危機”有一定關聯(lián)。而中國政府債務增加則是在改革開放以來三十多年的時間內發(fā)生的，相比之下，公民福利體制尚未建立，而政府“反危機”政策僅與1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機有關，目前的高水平政府債務已經(jīng)限制了整個社會應對經(jīng)濟金融危機的能力。

2.債務約束體制不同。歐美國家預算體制較為健全，議會對政府預算擁有較強的約束力。而我國公共財政體制尚未建立，國家權力機關——人民代表大會對政府預算的約束較弱，預算的法制性差，客觀上限制了對政府債務規(guī)模的控制和資金使用的合理性。當前以政府為主導的資源分配體制的存在，使得政府的財政支出已逐漸偏離與民生相關的福利，如醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、養(yǎng)老、失業(yè)等方面。

3.國家內部區(qū)域發(fā)展差異程度不同。和歐美國家不同的是，中國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平相差較大，政策難以“一刀切”。我國是個發(fā)展中的大國，各地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相差很大，各地區(qū)債務規(guī)模是否合理難以采取統(tǒng)一的標準衡量，根據(jù)審計署發(fā)布的報告，2010年底，有78個市級政府和99個縣級政府負有償還債務的責任，債務率高于100%，分別占兩級政府總數(shù)的19.9%和3.56%；有22個市級政府和20個縣級政府的借新還舊率超過20%；有4個市級政府和23個縣級政府逾期債務率超過了10%。

4.政府融資體制有很大差異。歐美國家金融體系較為發(fā)達，政府融資與金融市場有較好的接軌。但我國地方政府融資管理較為混亂，潛在風險很大。由于體制上限制了地方政府以獨立身份發(fā)行債券，各地方政府一般通過各種融資平臺借債。根據(jù)審計署的報告，2010年底，各種融資平臺有6 576家。融資平臺公司政府性債務余額49 710.68億元，占地方政府性債務余額的46.38%，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負有擔保責任的債務和其他相關債務1 059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務80.04億元，逾期債務率平均為16.26%。部分融資平臺公司管理不規(guī)范、盈利能力較弱，有26.37%共計1 734家融資平臺公司出現(xiàn)虧損。政府債務的不規(guī)范運作不僅影響債務償還，而且容易引起債務糾紛，影響政府公信力，放大了金融風險。

三、中國公共債務問題的復雜性

中國作為發(fā)展中的大國，債務問題與西方發(fā)達國家相比，受國內財政預算管理體制和金融市場的限制，表現(xiàn)出鮮明的“發(fā)展中”經(jīng)濟體和“轉型”經(jīng)濟體的特點，主要表現(xiàn)在：

1.公共財政改革還不到位。目前我國公共財政改革仍處于初級階段，財政體制還面臨較艱巨的轉型任務，各級政府財權與事權不對稱的現(xiàn)象還比較突出，中國社會老齡化加劇，社會養(yǎng)老保障基金面臨較大的資金缺口，國內經(jīng)濟保持目前的增長速度面臨一定壓力，這些因素都會對未來財政的償還能力構成挑戰(zhàn)。

2.財政預算管理尚不夠健全。主要表現(xiàn)在：財政預算的透明度不高，預算的制定缺乏社會各階層的共同參與與關注，缺乏社會成員對財政支出“合理性”的討論，財政預算不夠細化，過于籠統(tǒng)。國家權力機關對財政預算監(jiān)督不夠有力。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)政府財政收入來源不夠穩(wěn)定，結構單一，存在較強的預算超支沖動。國家預算管理立法僅有《預算法》，大部分財政活動未納入法制化、規(guī)范化管理軌道。

3.國有控股銀行與地方債務之間還未建立有效的風險“防火墻”。由于經(jīng)濟粗放型的增長方式，地方政府片面追求GDP增長的動力很容易轉化成為國有控股銀行放貸的壓力，在銀行流動性充裕的情況下，銀行也樂于將資金投放于有政府背景的項目。使地方政府借助于銀行系統(tǒng)，借債投資于基礎設施建設或者生產(chǎn)型項目，當?shù)胤秸慕鑲?guī)模超出了當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平或償還能力，極易引發(fā)償債危機，誘發(fā)金融風險。

四、債務控制的核心在于加強預算管理

中國政府債務與歐美國家不同的是，由于市場機制不夠完善，中國各級政府承擔了較多的建設性項目，中國經(jīng)濟和社會發(fā)展仍處于轉型和體制不斷變革之中，人均收入和西方國家相比仍有較大的提高余地，這就決定了中國的公共債務管理需要有不同的解決思路。預防債務危機，不僅僅在于如何控制債務規(guī)模，更重要的是要建立有效的債務管理框架。對中國而言，控制債務規(guī)模的核心是建立公共財政制度框架，加強預算控制，提高財政資金使用效益。把債務規(guī)模管理和完善預算控制相結合，從根本上遏制政府債務規(guī)模失控的問題。

建立公共財政制度框架，首先要建立與完善國家權力機關即人大對公共預算的審查與批準機制，把全部政府收支納入人大全面預算監(jiān)督、審查和修正工作中，提高人大預算監(jiān)督、審查和修正能力。人大應擁有預算修正權，各部門應根據(jù)人大代表的意見修改預算，而不是各部門自行制定預算后由人大代表表決通過。人大代表不僅在人大開會期間討論預算，在人大閉會期間，也應擁有討論預算的權力，預算編制應該提前發(fā)給人大代表以供討論。

五、改善我國政府債務管理的政策建議

在當前預算管理體制較不健全的情況下，漸近地推進相應的改革措施，提高債務管理水平仍然是有必要的：

1.要統(tǒng)籌考慮政府融資和金融體系建設。與西方國家不同，我國的金融市場建設起步晚，市場機制不夠完善。今后，應借鑒西方國家的做法，逐步把政府融資平臺納入統(tǒng)一的金融體系中，取消各種不規(guī)范的融資平臺，形成健康的償債機制，在政府債務與銀行之間建立起“防火墻”。

2.要嚴格區(qū)分建設性項目和非建設性項目。要把政府承擔的基礎設施建設項目和城市改造項目逐步從政府債務中剝離出來。以企業(yè)法人的形式獨立發(fā)債，通過建設項目的收益償還債務。發(fā)債人應按金融市場要求對項目履行完善的信息披露義務，發(fā)債能否成功取決于項目收益和市場資金情況，充分發(fā)揮市場機制的篩選作用。對于非建設性項目要根據(jù)地區(qū)經(jīng)濟、財政收入情況合理確定借債規(guī)模，明確償債安排。

3.建立有效的信息披露和評估機制。目前，地方政府債務的信息披露還無正常化的渠道，這對控制公共債務規(guī)模是極其不利的。除了國家審計機關的報告外，國家應要求各省、市政府履行信息披露的義務，對借債規(guī)模、期限、結構、用途、償債安排、償債能力做出全面說明，以提高政府債務的透明度，也有利于形成良好的社會信用意識。

4.要加強立法建設，使公共債務規(guī)模和預算管理納入法制化的軌道，在立法上，要規(guī)范地方政府的借債、擔保行為和程序，限制地方政府“打白條”現(xiàn)象，避免債務規(guī)模失控。在預算管理上，要細化預算的編制，建立法制化、有序的公共債務償還機制。

【參考文獻】

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