長(zhǎng)沙市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)調(diào)研與思考

龔欣一 李麗純

摘要：加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立靈活有效的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高土地產(chǎn)出的有效手段。通過(guò)對(duì)長(zhǎng)沙市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的調(diào)查，分析當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面的基本問(wèn)題，提出在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、市場(chǎng)、政策以及管理等方面創(chuàng)造條件，是進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；流轉(zhuǎn)；長(zhǎng)沙市

中圖分類(lèi)號(hào)：Ｄ９２２．４文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Ａ文章編號(hào)：0439－８114（２０12）15－3401-05

Ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ａｎｄ Ｔｈｉｎｋｉｎｇ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ Ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ Ｒｕｒａｌ Ｌａｎｄ

Ｃｏｎｔｒａｃｔ－Mａｎａｇｅｍｅｎｔ Ｒｉｇｈｔｓ

ＧＯＮＧ Ｘｉｎ－ｙｉ１，ＬＩ Ｌｉ－ｃｈｕｎ２

（1. Ｓｃｈｏｏｌ ｏｆ ｔｈｅ Ｃｏｍｍｕｎｉｓｔ Ｐａｒｔｙ ｏｆ Ｃｈｉｎａ ｉｎ Ｙｕｅｌｕ， Ｃｈａｎｇｓｈａ ４１００13，China；

2. Ｈｕｎａｎ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ School of Economics & Trade，Ｃｈａｎｇｓｈａ ４１００８２，China）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｉｔ ｉｓ ｔｈｅ ｅｆｆｅｃｔｉｖｅ ｍｅａｎｓ ｏｆ ｈａｓｔｅｎing ｔｈｅ ｒｅｇｕｌａｔｉｎｇ ｆｒａｍｅｗｏｒｋ ａｎｄ ｉｍｐｒｏｖｉｎｇ ｔｈｅ ｏｕｔｐｕｔ ｉｎ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒｅ ｔｈａｔ ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎｉｎｇ ｔｈｅ ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｅｒｖｉｎｇｓ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｃｏｎｔｒａｃｔ－ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｉｇｈｔｓ ａｎｄ ｆｏｕｎｄｉｎｇ ｆｌｅｘｉｂｌｅ ａｎｄ ｅｆｆｅｃｔｕａｌ ｍｅｃｈａｎｉｓｍ ｏｆ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｃｏｎｔｒａｃｔ－ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｉｇｈｔｓ． Ｔｈｒｏｕｇｈ ｔｈｅ ｉｎｖｅｓｔｉｇａｔｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｃｏｎｔｒａｃｔ－ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｉｇｈｔｓ ｉｎ Ｃｈａｎｇｓｈａ ｃｉｔｙ， ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｐｒｏｂｌｅｍ ｏｆ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｏｆ ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ was analyzed． Ｔｈｅ viewpoint ｔｈａｔ the key of ｐｒｏｍｏｔｉｎｇ ｔｈｅ ｔｒａｎｓｆｅｒ ｉｓ ｔｈａｔ ｔｈｅ ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ ｓｈｏｕｌｄ ａｃｔｉｖｅｌｙ ｃｒｅａｔｅ ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ ｆｏｒ ｉｔｓ ｅｃｏｎｏｍｉｃ， ｓｏｃｉａｌ， ｍａｒｋｅｔ， ｐｏｌｉｃｙ， ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ａｎｄ ｓｏ ｏｎ．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： ｒｕｒａｌ ｌａｎｄ ｃｏｎｔｒａｃｔ－ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ ｒｉｇｈｔｓ； ｔｒａｎｓｆｅｒ； Ｃｈａｎｇｓｈａ cｉｔｙ

黨的十七屆三中全會(huì)上通過(guò)的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》中明確指出：“加強(qiáng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)”。農(nóng)村土地實(shí)行有序流轉(zhuǎn)是穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地承包關(guān)系的重要環(huán)節(jié)，是促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、提高土地產(chǎn)出的有效手段［１］。長(zhǎng)沙市根據(jù)中共中央關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)，堅(jiān)持“政府引導(dǎo)、農(nóng)民參與、市場(chǎng)運(yùn)作”的基本原則有序推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，取得了一定的成效。通過(guò)走訪座談、問(wèn)卷調(diào)查，對(duì)湖南省長(zhǎng)沙市六區(qū)三縣的３２個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、近２００名基層干部及農(nóng)民群眾進(jìn)行了調(diào)查，了解當(dāng)前長(zhǎng)沙市在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面的基本情況，分析了當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)方面存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議，以期為建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)機(jī)制提供參考。

１長(zhǎng)沙市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的基本情況及主要特征

截至２０１１年，長(zhǎng)沙市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)（含轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式）面積已達(dá)１０．６７萬(wàn)ｈｍ２，占全市農(nóng)用地面積的１２％，其中耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)４．０７萬(wàn)ｈｍ２，占全市耕地面積的１６．５％。耕地流轉(zhuǎn)面積比１９９５年第二輪承包土地開(kāi)始時(shí)提高了１５個(gè)百分點(diǎn)，比２００４年《農(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施前提高了１１個(gè)百分點(diǎn)。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)直接促進(jìn)了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模，據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模在６．６７ ｈｍ２以上的種養(yǎng)殖大戶或公司有５３４家，３３．３３ ｈｍ２以上的有１３４家，６６．６７ ｈｍ２以上的有６１家。

就目前的情況來(lái)看，長(zhǎng)沙市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)出經(jīng)營(yíng)主體多元化、流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)內(nèi)涵差異化以及流轉(zhuǎn)管理逐步規(guī)范化等主要特點(diǎn)。

１．１經(jīng)營(yíng)主體多元化

參與土地流轉(zhuǎn)的主體已經(jīng)不僅僅局限于親戚、朋友以及本村組的農(nóng)民，更多的農(nóng)業(yè)種養(yǎng)殖大戶、專業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)和工商企業(yè)等逐漸成為參與農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的重要主體。目前，全市共有４６家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)采取“公司＋基地”的模式受讓流轉(zhuǎn)土地０．９３萬(wàn)ｈｍ２，涉及農(nóng)戶達(dá)到１２萬(wàn)戶之多。如湖南盛湘米業(yè)為建立穩(wěn)定的原料生產(chǎn)基地，在寧鄉(xiāng)縣東湖塘鎮(zhèn)以租賃形式流轉(zhuǎn)土地７３３．３３ ｈｍ２，成為受讓農(nóng)村土地最多的龍頭企業(yè)。

１．２流轉(zhuǎn)形式多樣化

租賃和轉(zhuǎn)包是目前土地流轉(zhuǎn)的兩種主要形式，其次是入股、互換等流轉(zhuǎn)形式。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在所有參與流轉(zhuǎn)的土地中，出租流轉(zhuǎn)占２７．００％，轉(zhuǎn)包流轉(zhuǎn)占４６．６０％，置換承包地塊流轉(zhuǎn)占２．２７％，入股聯(lián)營(yíng)流轉(zhuǎn)占１６．９０％，其他方式流轉(zhuǎn)占７．２３％。另外，隨著農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的逐步形成與發(fā)展，農(nóng)戶已經(jīng)開(kāi)始以承包土地作為資本參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)。例如，瀏陽(yáng)市龍伏鎮(zhèn)拓莊村、石柱峰鎮(zhèn)和埠村的農(nóng)民以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股建立了石柱峰有機(jī)蔬菜生產(chǎn)合作社，４年時(shí)間合作社成員發(fā)展到９１０多戶，入股土地面積達(dá)２０６．６７ ｈｍ２，合作社建立之初與長(zhǎng)沙天野有機(jī)蔬菜公司合股經(jīng)營(yíng)，２００５年其產(chǎn)品取得了國(guó)家有機(jī)食品認(rèn)證，注冊(cè)“天野山”商標(biāo)，２０１２年合作社為提高綜合生產(chǎn)能力，拓展有機(jī)蔬菜銷(xiāo)售渠道，吸納臺(tái)商資本

２ ０００多萬(wàn)元，開(kāi)展生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，整修溝渠５ ０００多米，建設(shè)大棚５０多個(gè)，目前蔬菜產(chǎn)品進(jìn)入了長(zhǎng)沙的各大超市、酒店，６０％出口到香港、日本、新加坡及東南亞的其他國(guó)家和地區(qū)，成為湖南省惟一一家有機(jī)蔬菜出口基地。

１．３流轉(zhuǎn)內(nèi)涵差異化

一是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)形式的差異。城郊土地流轉(zhuǎn)的需求相對(duì)旺盛，承轉(zhuǎn)主體更加多樣化，經(jīng)營(yíng)形式以休閑農(nóng)業(yè)為主，加工業(yè)、市場(chǎng)服務(wù)業(yè)、規(guī)模種養(yǎng)業(yè)等共同發(fā)展，土地流轉(zhuǎn)效益較高。遠(yuǎn)郊地區(qū)流轉(zhuǎn)后的土地經(jīng)營(yíng)形式以規(guī)模種養(yǎng)業(yè)和林業(yè)為主，土地流轉(zhuǎn)效益相對(duì)較低。二是流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模的差異。各縣市之間參與流轉(zhuǎn)的土地面積存在顯著差異，其中土地流轉(zhuǎn)較多的瀏陽(yáng)市，其參與流轉(zhuǎn)的土地面積達(dá)５．６萬(wàn)ｈｍ２，占全市土地面積的５２．５％。三是流轉(zhuǎn)土地價(jià)格的差異。受地域、用途、效益和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重等因素影響，各地土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格存在差異。全市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)平均租賃價(jià)格為1年7 5００元／hｍ２，但最低價(jià)、最高價(jià)分別為4 5００元／hｍ２、45 ０００元／hｍ２，最高價(jià)是最低價(jià)的１０倍。從總體上看，越是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益高的地方，土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格越高。

１．４流轉(zhuǎn)管理逐步規(guī)范化

長(zhǎng)沙市的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理也經(jīng)歷了一個(gè)由不規(guī)范到逐步規(guī)范的過(guò)程。為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的管理工作，切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民和開(kāi)發(fā)者的合法權(quán)益，２００４年長(zhǎng)沙市政府下發(fā)了專門(mén)文件，并在瀏陽(yáng)市永安鎮(zhèn)進(jìn)行試點(diǎn)，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)經(jīng)站為依托，成立了長(zhǎng)沙市第一家農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，為開(kāi)展農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)建立了服務(wù)平臺(tái)。流轉(zhuǎn)中心主要負(fù)責(zé)農(nóng)戶出讓土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的信息搜集與整理，制定農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，向外發(fā)布土地流轉(zhuǎn)信息，引進(jìn)資金與項(xiàng)目，指導(dǎo)和幫助土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，調(diào)查處理土地流轉(zhuǎn)糾紛等?？h級(jí)土地流轉(zhuǎn)管理部門(mén)印制了統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)合同，全市規(guī)模土地流轉(zhuǎn)主體和受讓者之間都按照要求簽訂了合同。例如，長(zhǎng)沙縣金龍村目前已經(jīng)流轉(zhuǎn)的耕地面積為２０６．６７ ｈｍ２，涉及１５個(gè)組的４２３戶農(nóng)民，他們都與相關(guān)開(kāi)發(fā)企業(yè)簽訂了正式的土地流轉(zhuǎn)合同。

２長(zhǎng)沙市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)發(fā)揮的積極作用

農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于農(nóng)村既有生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，提高農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的整體效益，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變。具體地說(shuō)，長(zhǎng)沙市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在以下幾個(gè)方面發(fā)揮了非常積極的作用。

２．１推進(jìn)了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，加速了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變

一是擴(kuò)大了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)模。土地向農(nóng)業(yè)大戶、合作組織和龍頭企業(yè)集中，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)逐步走向生產(chǎn)規(guī)?；?、分工專業(yè)化、管理企業(yè)化、經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化。如超大現(xiàn)代農(nóng)業(yè)集團(tuán)整體受讓寧鄉(xiāng)縣夏鐸鋪鎮(zhèn)三橋村７３５戶農(nóng)民８０ ｈｍ２耕地，投資６ ０００萬(wàn)元，建設(shè)大棚１ ２００個(gè)，大規(guī)模種植綠色無(wú)公害蔬菜，實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。二是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整。通過(guò)土地流轉(zhuǎn)逐步實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域化、現(xiàn)代化。目前，全市糧食、經(jīng)濟(jì)作物面積已從２０００年的５５∶４５調(diào)整到４３．７∶５６．３，已經(jīng)形成了優(yōu)質(zhì)茶葉、優(yōu)質(zhì)水稻、優(yōu)質(zhì)水產(chǎn)、花卉苗木、小水果五大經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)帶，四個(gè)縣（市）至少“一縣一帶”。三是促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)要素的優(yōu)化整合。土地流轉(zhuǎn)促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，同時(shí)也使資金、人才和先進(jìn)技術(shù)引入農(nóng)村。土地流轉(zhuǎn)帶來(lái)各類(lèi)投資，成為長(zhǎng)沙農(nóng)村投資增長(zhǎng)的重要原因。尤其是城郊土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)催生了農(nóng)家樂(lè)等休閑農(nóng)業(yè)的快速發(fā)展。四是提高了土地資源利用率和農(nóng)業(yè)效益。在農(nóng)用地復(fù)種指數(shù)不斷下降、休耕拋荒現(xiàn)象日趨嚴(yán)重的情況下，經(jīng)過(guò)流轉(zhuǎn)后土地利用率明顯提高，土地資源得到了更充分的利用。如瀏陽(yáng)普跡惠農(nóng)蔬菜合作社、沿溪新圓蔬菜合作社等均是利用流轉(zhuǎn)后的土地全年耕作，四季循環(huán)不斷。而隨著新品種、新技術(shù)的引進(jìn)和管理水平的不斷提高，農(nóng)業(yè)增效十分明顯。

２．２提高了農(nóng)民的組織化程度，加速了傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)型農(nóng)民向現(xiàn)代科技型農(nóng)民的轉(zhuǎn)變

一是推進(jìn)了農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)。種養(yǎng)大戶和能手依托土地流轉(zhuǎn)組建新型農(nóng)民合作組織，將分散的農(nóng)民組織起來(lái)，進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。統(tǒng)一產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后和技術(shù)指導(dǎo)服務(wù)，發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，降低了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，農(nóng)民組織化程度得到較快提高，實(shí)現(xiàn)了合作組織與農(nóng)民利益雙贏。截至２０１１年，全市已有４７０家農(nóng)民專業(yè)合作社或協(xié)會(huì)，為長(zhǎng)沙市的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入了新的活力。二是提高了農(nóng)民科學(xué)技術(shù)水平。轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民主動(dòng)參加勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)培訓(xùn)，提高自身素質(zhì)以便外出務(wù)工；留守農(nóng)民被聘到企業(yè)做工，經(jīng)常參加企業(yè)組織的各項(xiàng)技術(shù)培訓(xùn)和實(shí)踐鍛煉。如瀏陽(yáng)龍伏鎮(zhèn)天野有機(jī)蔬菜公司常年對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，技術(shù)員深入田間地頭實(shí)地教育，農(nóng)民種養(yǎng)技術(shù)和管理能力明顯提升，同時(shí)市場(chǎng)意識(shí)也得到強(qiáng)化。三是加速了農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)轉(zhuǎn)移。土地流轉(zhuǎn)有利于人地分離，解除土地對(duì)農(nóng)民工的束縛，改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，促進(jìn)農(nóng)村勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、向城鎮(zhèn)聚集。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全市農(nóng)村外出勞務(wù)總?cè)藬?shù)達(dá)１３５．８萬(wàn)人，外出勞動(dòng)力占全市農(nóng)村勞動(dòng)力的５１．４４％。

２．３增加了農(nóng)民的可支配收入，促使農(nóng)民的收入形式由單一的生產(chǎn)性收入向多元的復(fù)合性收入轉(zhuǎn)變

土地流轉(zhuǎn)以前農(nóng)民的收入主要來(lái)源是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和外出打工，收入總量偏小且結(jié)構(gòu)單一。以長(zhǎng)沙縣金龍村為例，筆者發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)后農(nóng)民的收入結(jié)構(gòu)和收入水平都發(fā)生了明顯的變化。一是收入總量增加。通過(guò)隆平高科受讓村民耕地，村民年平均收入在原有基礎(chǔ)上增加了２ ０００元／人。二是收入結(jié)構(gòu)豐富。首先是財(cái)產(chǎn)性收入，村民通過(guò)出租土地獲得租金收入，同時(shí)還為生產(chǎn)企業(yè)提供房屋出租，獲得房屋租金；其次是工資性收入，農(nóng)民被企業(yè)聘到公司工作，月收入在１ ０００元左右；再次是服務(wù)性收入，開(kāi)發(fā)企業(yè)的引進(jìn)和產(chǎn)業(yè)工作的增加，帶動(dòng)了服務(wù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)民可提供服務(wù)獲得收入；此外部分農(nóng)民還有生產(chǎn)性收入。三是收入更趨穩(wěn)定。開(kāi)發(fā)企業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)土地，推行科學(xué)生產(chǎn)和現(xiàn)代管理，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益提升，使農(nóng)民的長(zhǎng)期收入更趨穩(wěn)定。同時(shí)嘗試土地作為資本入股經(jīng)營(yíng)或聯(lián)合經(jīng)營(yíng)，農(nóng)民參與經(jīng)營(yíng)，對(duì)收入的認(rèn)識(shí)和管理更到位。

３長(zhǎng)沙市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面臨的主要問(wèn)題

調(diào)研結(jié)果顯示，當(dāng)前農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)仍處于起步階段，既缺乏必要的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件，也缺乏完善的制度體系，這些都嚴(yán)重制約了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的進(jìn)一步擴(kuò)大。

３．１參與流轉(zhuǎn)的主體缺乏基本對(duì)等的談判能力

一般來(lái)說(shuō)，作為土地出讓方的普通農(nóng)戶，他所面對(duì)的土地受讓方多為各方面實(shí)力都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于自己的種養(yǎng)殖大戶、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、城市工商業(yè)者甚至是跨國(guó)企業(yè)集團(tuán)等，交易雙方的談判能力和地位處于極度的不對(duì)等狀態(tài)，因此，在土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的形成、流轉(zhuǎn)收益的取得和利益沖突的調(diào)解等方面，農(nóng)戶的利益訴求很難得到保證，這在一定程度上阻礙了農(nóng)戶及時(shí)作出參與土地流轉(zhuǎn)的決定，也延緩了土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程。

３．２土地流轉(zhuǎn)的周期總體偏短

就土地出讓方的農(nóng)戶而言，一是擔(dān)心務(wù)工經(jīng)商收入不穩(wěn)定；二是擔(dān)心國(guó)家政策發(fā)生變化，土地轉(zhuǎn)出后失去土地，萬(wàn)一務(wù)工經(jīng)商失敗，基本生活都沒(méi)有保障，所以大多采取短期轉(zhuǎn)包的方式。就土地受讓方而言，主要是為了規(guī)避自然和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，也傾向于采取短期承包的保守方式，承包期多數(shù)為１～２年，３年以上的很少。因此，經(jīng)營(yíng)者要在短期內(nèi)獲得較大利潤(rùn)，往往實(shí)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，不搞農(nóng)田基本建設(shè)，不施農(nóng)家肥，大量使用化肥、農(nóng)藥，結(jié)果是造成土地板結(jié)，地力下降，影響了農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

３．３規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的程度不高

一是由于參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)量有限，據(jù)估計(jì)，目前參與土地流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶數(shù)僅占農(nóng)戶總數(shù)的２％左右；二是由于農(nóng)戶承包的土地普遍分散，經(jīng)營(yíng)大戶雖然通過(guò)土地流轉(zhuǎn)承包了大量土地，但仍無(wú)法改變地塊分散的狀況，也就很難形成土地集中連片的規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從而影響了土地整體耕作效能的提高。三是由于缺乏有效的融資渠道，規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的資金總體偏小，而單純依靠農(nóng)戶自身的資金積累很難形成較大的土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模［２］。

３．４土地流轉(zhuǎn)的管理仍有待進(jìn)一步加強(qiáng)

目前，仍然有相當(dāng)一部分參與流轉(zhuǎn)的土地屬于自發(fā)形成，流轉(zhuǎn)雙方?jīng)]有遵循一定的程序和履行必要的手續(xù)，基本處于缺乏規(guī)范的無(wú)序狀態(tài)。一是未同發(fā)包方簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，留下了合同糾紛隱患。二是一些流轉(zhuǎn)不簽訂書(shū)面合同，而是口頭協(xié)議，雙方權(quán)益缺乏法律保障。有的即使簽訂了流轉(zhuǎn)合同，內(nèi)容也不完善，缺乏嚴(yán)肅性。三是土地流轉(zhuǎn)合同檔案不健全。由于私自流轉(zhuǎn)多、口頭協(xié)議多，多數(shù)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）土地承包合同管理機(jī)構(gòu)和村委會(huì)沒(méi)有土地流轉(zhuǎn)合同檔案，增加了解決土地流轉(zhuǎn)糾紛的難度。

３．５非市場(chǎng)的影響因素依然存在

主要是一些地方的基層干部過(guò)于強(qiáng)調(diào)集體對(duì)土地的所有權(quán)，甚至把土地集體所有權(quán)當(dāng)作是鄉(xiāng)村干部的所有權(quán)。因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，行政干預(yù)過(guò)多，人為因素過(guò)大，以致出現(xiàn)了許多違背農(nóng)民意愿，強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)，甚至隨意變更、撤消與農(nóng)民的承包經(jīng)營(yíng)合同的現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。如有的縣（區(qū)）甚至把土地流轉(zhuǎn)率列入當(dāng)年鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府的績(jī)效考核指標(biāo)。

４推進(jìn)長(zhǎng)沙農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策建議

４．１以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化帶動(dòng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)條件

在農(nóng)村內(nèi)部要以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為目標(biāo)，用“市場(chǎng)－企業(yè)－基地－農(nóng)戶”這根鏈條，拉動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。通過(guò)規(guī)模經(jīng)營(yíng)讓土地逐步自發(fā)地集中到種植能手經(jīng)營(yíng)，帶動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，提高土地經(jīng)營(yíng)效益。一是抓緊制定規(guī)模經(jīng)營(yíng)的發(fā)展規(guī)劃，細(xì)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局，用規(guī)劃引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)要向農(nóng)業(yè)園區(qū)和規(guī)模化、集約化的方向發(fā)展，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)鼓勵(lì)向農(nóng)業(yè)大戶、示范田、種田能手流轉(zhuǎn)。二是突出培育新的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，以“公司＋基地＋農(nóng)戶＋市場(chǎng)”的形式，發(fā)揮農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的輻射效應(yīng)。三是著力發(fā)展第二、三產(chǎn)業(yè)，開(kāi)拓新的就業(yè)途徑與就業(yè)崗位，使離開(kāi)土地的農(nóng)民有業(yè)可就、有錢(qián)可賺，讓部分農(nóng)民主動(dòng)放棄原承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，使種植能手獲得更多的土地使用權(quán)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民和非農(nóng)就業(yè)農(nóng)民都增收。

４．２創(chuàng)新農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)和社會(huì)保障制度，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造社會(huì)條件

積極統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)力市場(chǎng)，充分依托工業(yè)化與城市化發(fā)展進(jìn)程來(lái)解決農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)問(wèn)題。農(nóng)民到城市創(chuàng)業(yè)、就業(yè)，可以參照城市下崗職工失業(yè)再就業(yè)政策。同時(shí)，借鑒中心城區(qū)就業(yè)培訓(xùn)的形式和機(jī)制，為農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)提供多途徑、多形式、多方位的就業(yè)培訓(xùn)，讓農(nóng)民具備或具有離開(kāi)土地得以生存、生活及發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)、技能等本領(lǐng)。試行農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目用地與吸納本地農(nóng)民比例相結(jié)合的政策，創(chuàng)立農(nóng)民職業(yè)見(jiàn)習(xí)基地和職業(yè)農(nóng)民教學(xué)培訓(xùn)基地，探索“農(nóng)業(yè)企業(yè)化、農(nóng)民職業(yè)化、報(bào)酬工資化”的現(xiàn)代新型農(nóng)業(yè)運(yùn)作機(jī)制。建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的勞動(dòng)和社會(huì)保障制度，鼓勵(lì)農(nóng)民以“承包地?fù)Q保障”，并進(jìn)一步建立和完善多層次的農(nóng)村社會(huì)保障體系，包括農(nóng)村最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)、大病救助、子女教育、農(nóng)民工保護(hù)等，逐步弱化土地的福利性和社會(huì)保險(xiǎn)功能，為土地出讓者解決后顧之憂。

４．３完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造市場(chǎng)條件

一是建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡(luò)。以村組為單位，全面統(tǒng)計(jì)農(nóng)村土地承包情況、流轉(zhuǎn)情況、農(nóng)村勞動(dòng)力情況等，逐級(jí)上報(bào)匯總，實(shí)行年報(bào)制度。有條件的地方，逐步實(shí)行微機(jī)化聯(lián)網(wǎng)管理，實(shí)行信息資源共享。省農(nóng)業(yè)主管部門(mén)，積極研發(fā)農(nóng)村土地承包管理軟件，逐步實(shí)現(xiàn)全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)信息的網(wǎng)絡(luò)化管理。二是建立科學(xué)的農(nóng)地評(píng)定、評(píng)估體系，合理評(píng)價(jià)農(nóng)村土地價(jià)值，保護(hù)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)的收益。三是有條件的地方應(yīng)成立市場(chǎng)化運(yùn)作的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織。搜集統(tǒng)計(jì)土地流轉(zhuǎn)的供需和市場(chǎng)價(jià)格等信息資料，使農(nóng)戶和有意投資農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)者能及時(shí)、準(zhǔn)確獲得可靠信息，提高土地流轉(zhuǎn)交易的成功率，降低流轉(zhuǎn)交易成本，解決土地供需雙方因不能及時(shí)溝通而使流轉(zhuǎn)受阻的矛盾。同時(shí)，建立土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，對(duì)農(nóng)村土地實(shí)施征用、收購(gòu)、置換，然后對(duì)土地進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)和儲(chǔ)備，并形成共享、共贏的利益分配機(jī)制；設(shè)立土地儲(chǔ)備銀行和土地儲(chǔ)備資金，解決土地流轉(zhuǎn)交易中的現(xiàn)金流量問(wèn)題；按照市場(chǎng)規(guī)律的客觀要求，積極發(fā)展各類(lèi)為農(nóng)業(yè)服務(wù)的新興行業(yè)，逐步完善社會(huì)化服務(wù)體系，培育為規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體提供農(nóng)業(yè)產(chǎn)前和產(chǎn)中服務(wù)的專業(yè)公司和代理貿(mào)易、運(yùn)輸、生產(chǎn)設(shè)施維修等產(chǎn)后服務(wù)的專業(yè)性機(jī)構(gòu)［3］。

４．４制定和完善相關(guān)政策措施，為促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造政策條件

不斷加大農(nóng)業(yè)基本建設(shè)的投入，制定配套的差別化的扶持政策；在農(nóng)業(yè)專業(yè)化公司的發(fā)展進(jìn)程中，制定支持性的稅收政策及其相對(duì)應(yīng)的財(cái)政補(bǔ)貼政策。健全農(nóng)村金融體系，鼓勵(lì)長(zhǎng)沙銀行和農(nóng)村信用聯(lián)社積極開(kāi)拓農(nóng)業(yè)信貸品種，保障規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體的資金貸款等融通渠道［4］。重點(diǎn)是對(duì)有一定規(guī)模的專業(yè)大戶、中介組織、新型的農(nóng)村專業(yè)合作組織在政策、資金、技術(shù)上給予大力支持。建議市財(cái)政建立鼓勵(lì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)專項(xiàng)資金，用于獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)模經(jīng)營(yíng)企業(yè)或種養(yǎng)、加工、流通大戶以及專業(yè)合作組織。增加科技強(qiáng)農(nóng)投入力度，抓緊構(gòu)筑規(guī)模經(jīng)營(yíng)的科技服務(wù)體系，提高農(nóng)業(yè)科技自主創(chuàng)新能力。完善培養(yǎng)與吸引農(nóng)業(yè)人才政策，創(chuàng)造農(nóng)業(yè)人才成長(zhǎng)的政策環(huán)境，突出加強(qiáng)規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶的培訓(xùn)。

４．５建立和健全土地流轉(zhuǎn)管理體系，為土地流轉(zhuǎn)的規(guī)范化管理創(chuàng)造條件

區(qū)、縣（市）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)要成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦公室，負(fù)責(zé)土地流轉(zhuǎn)的政策研究、方案制訂和業(yè)務(wù)指導(dǎo)等工作。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)為依托，成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。村級(jí)成立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站，由村報(bào)賬員兼任土地流轉(zhuǎn)信息員，及時(shí)掌握村組農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)信息。同時(shí)，強(qiáng)化管理規(guī)范運(yùn)作，要推廣使用規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的土地流轉(zhuǎn)合同文本。按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的規(guī)定，實(shí)施規(guī)范的土地流轉(zhuǎn)程序。建立土地流轉(zhuǎn)糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。由區(qū)、縣（市）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)成立農(nóng)村土地承包糾紛仲裁委員會(huì)，負(fù)責(zé)仲裁農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛。建立土地流轉(zhuǎn)制度，包括登記備案制度、合同管理制度、糾紛調(diào)處制度和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)制度等。

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