中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中的地方政府職能研究

孫常輝

［摘要］ 中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)作為后起的國(guó)家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，應(yīng)該充分發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，制定合理的規(guī)劃和政策體系，真正起到在經(jīng)濟(jì)起步階段的“助推器”作用。同時(shí)加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)、保護(hù)和培育，避免越位、缺位、錯(cuò)位等政府失靈，逐漸實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)型。

［關(guān)鍵詞］ 區(qū)域經(jīng)濟(jì)；中原經(jīng)濟(jì)區(qū)；地方政府職能

［中圖分類(lèi)號(hào)］F207［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2012）15- 0054- 03

我國(guó)仍處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略仍將是將來(lái)一段時(shí)期的重要發(fā)展戰(zhàn)略，政府仍將發(fā)揮重要作用，但在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、區(qū)域間惡性競(jìng)爭(zhēng)、資源過(guò)度消耗等問(wèn)題也與政府干預(yù)過(guò)多有關(guān)。因此根據(jù)既有理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府職能及政府失靈進(jìn)行分析具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。２０１１年初，國(guó)務(wù)院印發(fā)《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》，將中原經(jīng)濟(jì)區(qū)正式納入規(guī)劃，標(biāo)志著中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)已正式上升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。因此在中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)背景下，研究地方政府職能的要求和變化，對(duì)于加快中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義。

1區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地方政府職能

政府和市場(chǎng)是資源配置的兩種方式，對(duì)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系，在歷史上其爭(zhēng)議一直沒(méi)有停止過(guò)。經(jīng)濟(jì)史學(xué)家大多將政府與市場(chǎng)關(guān)系理論演進(jìn)歸納為5個(gè)階段，即“重商主義階段、自由放任主義階段、政府干預(yù)主義階段、新自由主義階段、新凱恩斯主義階段”。當(dāng)前現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)家普遍認(rèn)為，政府和市場(chǎng)各有優(yōu)勢(shì)。如張五常 （２００２ ）認(rèn)為市場(chǎng)和政府都是因?yàn)榻灰壮杀径穑?都是為了降低交易成本。自20世紀(jì)９０ 年代至今，市場(chǎng)自由與政府干預(yù)具有相互融合的趨勢(shì)。對(duì)于政府的職能，斯蒂格利茨（１９９８）認(rèn)為政府在兩個(gè)方面具有與眾不同的顯著特征： 第一， 政府是對(duì)全體成員具有普遍性的組織； 第二 ，政府擁有其他經(jīng)濟(jì)組織所不具備的強(qiáng)制力。米爾頓·弗里德曼（１９９９）認(rèn)為政府的必要性在于： 它是“博弈規(guī)則”的制定者， 又是解釋和強(qiáng)制執(zhí)行這些已被決定的規(guī)則的裁判者。關(guān)于政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用，有一種具有代表性的理論即波特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)理論，在其鉆石理論模型中，政府的作用不可忽視。其他的觀點(diǎn)還有 “地方法團(tuán)主義”、“地方政府即廠商”、“地方性市場(chǎng)社會(huì)主義”、“村鎮(zhèn)政府即公司”和“謀利型政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”等。但總體來(lái)說(shuō)，學(xué)者對(duì)地方政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中所扮演的角色研究尚不多見(jiàn)。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，地方政府的區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能有別于一般意義上的政府職能，其特殊性主要表現(xiàn)在以下4個(gè)方面。

1.1 強(qiáng)化宏觀管理職能

主要是強(qiáng)化戰(zhàn)略引導(dǎo)職能。各級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)國(guó)家中長(zhǎng)期發(fā)展戰(zhàn)略和全國(guó)統(tǒng)一的產(chǎn)業(yè)政策，結(jié)合本地實(shí)際，制定區(qū)域發(fā)展和結(jié)構(gòu)調(diào)整的戰(zhàn)略和規(guī)劃。除正確行使規(guī)劃職能外，地方政府還應(yīng)運(yùn)用好信息搜集、處理和發(fā)布手段，為企業(yè)提供信息服務(wù)。一些由專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)轉(zhuǎn)化成的行業(yè)協(xié)會(huì)，要盡快改變?cè)械恼\(yùn)作方式和習(xí)慣，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整過(guò)程中發(fā)揮好為企業(yè)服務(wù)的職能。

1.2 弱化微觀管理職能

向“服務(wù)型”政府轉(zhuǎn)變，是弱化微觀管理職能的基本方向。政府部門(mén)必須主動(dòng)應(yīng)對(duì)體制性挑戰(zhàn)，使政府的管理方式、管理機(jī)制首先與國(guó)際通行規(guī)則接軌，要適應(yīng)多元化經(jīng)濟(jì)模式的要求，樹(shù)立“服務(wù)型”政府的新形象，為河南省經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展帶來(lái)更高的效率；政企分開(kāi)，簡(jiǎn)政放權(quán)，加快行政審批制度改革。凡能由市場(chǎng)調(diào)節(jié)、企業(yè)自己決定、中介機(jī)構(gòu)能提供服務(wù)的事項(xiàng)，政府堅(jiān)決退出不再審批。能取消的堅(jiān)決取消，能下放的堅(jiān)決下放，杜絕“錯(cuò)位”、“越位”、“缺位”現(xiàn)象的發(fā)生。政府的職能要切實(shí)轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造寬松的環(huán)境；各級(jí)政府要進(jìn)一步樹(shù)立服務(wù)意識(shí)、公仆意識(shí)，熱心服務(wù)，提高政府部門(mén)的服務(wù)質(zhì)量。

1.3 合理劃分各級(jí)政府的行政職能

以事務(wù)性質(zhì)劃分各級(jí)政府職能，堅(jiān)持以事務(wù)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的地位及事務(wù)的性質(zhì)作為各級(jí)政府權(quán)限劃分的基本標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)各級(jí)政府的不同地位和作用來(lái)確定各自的核心區(qū)域，進(jìn)而配置相應(yīng)的職權(quán)。配置職權(quán)應(yīng)遵循事務(wù)同類(lèi)和職責(zé)相稱(chēng)原則，盡可能將職權(quán)作整體劃分，使其各自有專(zhuān)門(mén)的管轄領(lǐng)域，并在各自管轄領(lǐng)域內(nèi)擁有較為完整的權(quán)力。推進(jìn)各級(jí)政府關(guān)系規(guī)范化、法制化；建立科學(xué)合理的政府內(nèi)部分工系統(tǒng)。要建立一個(gè)以滿(mǎn)足公共需要為主要目標(biāo)的、高效運(yùn)行的政府內(nèi)部分工系統(tǒng)，按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，對(duì)各級(jí)政府的經(jīng)濟(jì)職能進(jìn)行更為合理的劃分；地方各級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)調(diào)控方面的權(quán)利，主要體現(xiàn)在地方公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和本地公用事業(yè)服務(wù)方面。

1.4 轉(zhuǎn)化各級(jí)政府的社會(huì)管理職能

政府應(yīng)促進(jìn)關(guān)于中介組織的法制建設(shè)，加快立法，建立完善的法制體系，使中介組織的活動(dòng)真正做到有法可依、有法必依；明確規(guī)范政府與中介組織之間的關(guān)系，保證中介組織的獨(dú)立性。要從機(jī)構(gòu)形式和組織制度上，擺脫中介機(jī)構(gòu)與政府部門(mén)的從屬關(guān)系，割斷其與政府和企事業(yè)單位之間的“臍帶”，實(shí)現(xiàn)真正的脫鉤；各級(jí)政府要根據(jù)中介組織的成熟程度進(jìn)行相應(yīng)的配套管理，對(duì)其發(fā)展進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，使其有計(jì)劃、有重點(diǎn)、健康地發(fā)展。

2區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府越位、缺位和錯(cuò)位

政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的特殊作用是無(wú)法替代的，尤其是在經(jīng)濟(jì)起步階段，強(qiáng)力、高效的政府可以通過(guò)區(qū)域經(jīng)濟(jì)規(guī)劃和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)政策，利用區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢(shì)資源，迅速實(shí)現(xiàn)趕超戰(zhàn)略。但政府不是萬(wàn)能的，也存在“政府失靈”。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，政府失靈的突出表現(xiàn)主要為政府職能的越位、缺位和錯(cuò)位。

政府職能的越位體現(xiàn)在政府超越自身應(yīng)該行使的職能范圍，插手了一些不該由政府管或管不好的事情，直接包攬了本來(lái)可以通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行的純粹私人產(chǎn)品的生產(chǎn)供應(yīng)，以及可以由政府、企業(yè)和非政府公共組織共同參與的混合性公共物品的生產(chǎn)，從而出現(xiàn)政府失靈現(xiàn)象。“任何利用權(quán)力對(duì)經(jīng)濟(jì)的過(guò)分介入和干預(yù)都會(huì)導(dǎo)致諸多問(wèn)題，也極易滋生權(quán)錢(qián)交易”。具體表現(xiàn)為政府與企業(yè)不分，政府經(jīng)營(yíng)的企業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，造成效率低下，并容易滋生腐?。辉谡猩桃Y上越俎代庖，政府直接出面談項(xiàng)目、拉投資，雖然能夠發(fā)揮一定積極作用，但應(yīng)該加強(qiáng)監(jiān)管或由企業(yè)主導(dǎo)、政府監(jiān)管；政府與社會(huì)中介組織不分，表現(xiàn)為政府組織通過(guò)主管、指導(dǎo)等方式直接介入各種協(xié)會(huì)、社團(tuán)的內(nèi)部管理與事務(wù)運(yùn)作。

政府職能的缺位，主要是指本來(lái)應(yīng)當(dāng)由政府生產(chǎn)和提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)，政府卻沒(méi)有盡職盡責(zé)，甚至在某些公共領(lǐng)域出現(xiàn)了“真空”。例如應(yīng)由政府提供的水利設(shè)施、生態(tài)環(huán)境保護(hù)和其他必要基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度不夠；醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)、救濟(jì)以及其他社會(huì)保障服務(wù)的公共供給不足；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序不健全，競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則不完備，信用體系不健全；應(yīng)由各級(jí)政府提供的公共教育服務(wù)、公共衛(wèi)生服務(wù)、城市公用事業(yè)服務(wù)等，不能滿(mǎn)足社會(huì)公共需要。以上問(wèn)題都會(huì)惡化當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的軟環(huán)境，從而嚴(yán)重削弱區(qū)域經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的基礎(chǔ)。

政府職能的錯(cuò)位，是指政府內(nèi)部發(fā)生的職能混亂現(xiàn)象，即你干我的事，我越你的權(quán)，互相打亂仗。在縱向上，既有中央政府對(duì)地方政府、上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府的職能越位，也有下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府、地方政府對(duì)中央政府的職能越位。在橫向上，主要是不同區(qū)域地方政府之間，對(duì)進(jìn)入本地市場(chǎng)設(shè)置種種壁壘，在打擊假冒產(chǎn)品、司法執(zhí)行等方面實(shí)行地方保護(hù)，在吸引外資方面進(jìn)行政策競(jìng)爭(zhēng)等。

政府職能的越位、缺位和錯(cuò)位，都不利于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的健康、可持續(xù)發(fā)展，例如由此引起的當(dāng)前產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、資源過(guò)度開(kāi)采、環(huán)境污染嚴(yán)重、地區(qū)間惡性競(jìng)爭(zhēng)等現(xiàn)象，已經(jīng)成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因此必須認(rèn)識(shí)到政府在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不是萬(wàn)能的，也需要轉(zhuǎn)變職能、合理定位。

3中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)中地方政府職能

東部地區(qū)、西部地區(qū)及東北地區(qū)較早地獲得國(guó)家區(qū)域政策的支持，發(fā)展迅速，中部地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)已形成經(jīng)濟(jì)洼地。國(guó)家及時(shí)啟動(dòng)中部崛起戰(zhàn)略，并出臺(tái)一系列支持政策，對(duì)于中部省份尤其是河南省來(lái)說(shuō)是重要的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，中部地區(qū)在發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟(jì)同時(shí)可以借鑒東部地區(qū)甚至西部地區(qū)政府的經(jīng)驗(yàn)，例如在制定規(guī)劃、政策和措施方面，可以少走彎路。但另一方面，也應(yīng)該避免照搬照抄東部地區(qū)的發(fā)展模式，因?yàn)榧词箹|部地區(qū)也存在浙江模式、蘇州模式、上海模式等不同的政府職能類(lèi)型。中部地區(qū)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后，人們的市場(chǎng)意識(shí)尚在培育之中，市場(chǎng)秩序脆弱，如果政府不能夠加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)的推動(dòng)和有效監(jiān)管，必然存在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢和市場(chǎng)失靈現(xiàn)象。因此對(duì)于中原經(jīng)濟(jì)區(qū)這樣一個(gè)后發(fā)地區(qū)，必須發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。

第一，結(jié)合中部地區(qū)具體情況，制定合理的規(guī)劃和政策體系，并在公共產(chǎn)品和服務(wù)供給、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、區(qū)域合作等方面發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，真正起到在經(jīng)濟(jì)起步階段的“助推器”作用。

第二，要加強(qiáng)對(duì)市場(chǎng)的引導(dǎo)、保護(hù)和培育，創(chuàng)造公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，維護(hù)正常的市場(chǎng)秩序，打擊惡性競(jìng)爭(zhēng)，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造可持續(xù)的動(dòng)力。

第三，要逐漸實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)型，政府應(yīng)適時(shí)退出相關(guān)領(lǐng)域，由主導(dǎo)型政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)型政府。著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，逐步形成責(zé)權(quán)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制，轉(zhuǎn)變政府經(jīng)濟(jì)管理職能，激發(fā)市場(chǎng)投資活力。結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，探索建立與大部門(mén)體制相適應(yīng)的地方政府管理體制。繼續(xù)削減和調(diào)整行政審批事項(xiàng)，切實(shí)把政府職能轉(zhuǎn)變到主要為市場(chǎng)主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來(lái)。

第四，加快建立綠色ＧＤＰ考核評(píng)價(jià)體系，引導(dǎo)樹(shù)立正確的政績(jī)觀。要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，逐步完善干部政績(jī)考核制度和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。探索建立“兩型社會(huì)”指標(biāo)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)體系，實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制和資源環(huán)境問(wèn)責(zé)制，建立科學(xué)的干部考核體系和綠色ＧＤＰ指標(biāo)體系。重點(diǎn)將節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)作為目標(biāo)考核，明確各級(jí)政府節(jié)能工作目標(biāo)，建立節(jié)能目標(biāo)責(zé)任評(píng)價(jià)考核體系，制定一系列有關(guān)約束和獎(jiǎng)勵(lì)政策。同時(shí)將產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、消費(fèi)模式、增長(zhǎng)方式與節(jié)能減排結(jié)合起來(lái)，正確引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部講成本、重質(zhì)量、求效益，在注重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度的同時(shí)，更加注重資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。

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