大學(xué)章程的制定

［摘要］ “公眾參與”作為一種新的民主形式，已經(jīng)成為公共事務(wù)管理和決策中的基本制度。公眾參與大學(xué)章程的制定過程將更加情景化和語境化。在此過程中：“公眾”的角色呈現(xiàn)特殊性；在大學(xué)章程制定時(shí)為公眾提供了接觸“大學(xué)精神”的“空間”，并且“參與”是“理解”大學(xué)章程的重要途徑和基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，提出公眾參與大學(xué)章程的制定應(yīng)給予程序上的關(guān)注。

［關(guān)鍵詞］ 大學(xué)章程； 公眾參與； 程序

doi : 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 16. 068

［中圖分類號(hào)］G471［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1673 - 0194（2012）16- 0109- 04

世界一流大學(xué)都有自己的章程。章程不僅是大學(xué)辦學(xué)的權(quán)威性、基礎(chǔ)性的總綱，而且也是大學(xué)的“基本法”?！秶抑虚L期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（２０１０－２０２０年）》明確提出，完善中國特色現(xiàn)代大學(xué)制度，要加強(qiáng)章程建設(shè)。各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學(xué)校。由此可見，依法制定學(xué)校章程并嚴(yán)格依照章程治理，既是法律對每一所高校的基本要求，也是大學(xué)設(shè)立、運(yùn)行、發(fā)展合法性的前提。換言之，沒有章程，大學(xué)就不符合法律的要求，就不能設(shè)立大學(xué)。大學(xué)章程作為大學(xué)精神的集中體現(xiàn)和大學(xué)行為的總規(guī)范，實(shí)際上是法的治理模式、法的精神和法律條規(guī)在一所大學(xué)的進(jìn)一步延伸和具體化、個(gè)性化。本文從公眾參與的角度出發(fā)，討論大學(xué)章程制定過程中特殊的情景和意義，在此基礎(chǔ)上，提出基于公眾參與大學(xué)章程制定的程序關(guān)注。

１大學(xué)章程制定——公眾角色的特殊性

考察目前我國大學(xué)章程的制定主體及其呈現(xiàn)形式，可以發(fā)現(xiàn)，章程制定主體不甚明確，呈現(xiàn)形式也表現(xiàn)出多樣化特征。比如，有些大學(xué)章程由其學(xué)校黨委制定，例如廣東外語外貿(mào)大學(xué)、重慶文理學(xué)院；有些大學(xué)章程由學(xué)校黨委會(huì)和校長共同制定，例如上海交通大學(xué)；有些大學(xué)章程由校長辦公會(huì)制定，例如華北電力大學(xué)；有些大學(xué)章程由教學(xué)委員會(huì)制定，例如陜西兵器工業(yè)職工大學(xué)；有些大學(xué)章程由其理事會(huì)或董事會(huì)制定，例如黑龍江東方學(xué)院、武漢大學(xué)東湖分校等。無論主體怎樣，我們都有不能忽視公眾在此情景中的角色，如“大學(xué)章程的接受者”、“大學(xué)章程的支持者”、“章程的見證人”、“大學(xué)章程制定的參與者”，這提示我們在理解公眾參與大學(xué)章程的制定過程時(shí)，同樣要區(qū)別對待不同角色的“公眾”。王錫鋅認(rèn)為可以在2個(gè)層次上理解“公眾”： ① 指與決策具有過程和結(jié)果上利害關(guān)系的個(gè)體或者組織；② 泛指對公共決策和行政正義有心理需求、期待和責(zé)任感的一般公眾。比較而言，在大學(xué)章程制定過程中，公眾的角色更具有特殊性。公眾并不是簡單地以一種或另一種方式在那里等待著大學(xué)章程的出臺(tái)，而是在不同的傳播場合中被詮釋。

１．１師生——大學(xué)章程的落腳點(diǎn)

章程制定的過程，應(yīng)當(dāng)充分考慮和尊重學(xué)校師生主體利益與意見表達(dá)權(quán)的過程，需要構(gòu)建圍繞師生的一個(gè)多元化的框架。因此，法律應(yīng)明確授權(quán)各大學(xué)組建具有廣泛代表性的章程起草機(jī)構(gòu)，其成員應(yīng)當(dāng)包括教師代表、學(xué)生代表、家長代表。章程的起草機(jī)構(gòu)應(yīng)積極聽取和吸收他們的意見和建議，必要時(shí)應(yīng)引入聽證、論證、協(xié)商、告知和公開程序，使章程草案盡可能地體現(xiàn)出大學(xué)的辦學(xué)理念和發(fā)展特色，并最大限度地保障大學(xué)各利益相關(guān)者參與大學(xué)治理的權(quán)力，為各利益相關(guān)主體間權(quán)力的規(guī)范行使和監(jiān)督制衡進(jìn)行科學(xué)合理的安排。

１．２政府——大學(xué)章程的推動(dòng)者

政府應(yīng)積極參與而非主導(dǎo)大學(xué)章程的制定過程。政府要為大學(xué)的發(fā)展提供制度保障和資源支持，但這不意味著政府包攬大學(xué)的所有事務(wù)，在學(xué)校管理中政府應(yīng)當(dāng)有所為、有所不為。政府職能的缺位、越位和錯(cuò)位都會(huì)制約章程作用的發(fā)揮，影響大學(xué)的發(fā)展。通過章程的制定，政府從主要以行政命令直接干預(yù)大學(xué)的發(fā)展轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控、教育立法、政策指導(dǎo)、公共服務(wù)等多樣化的手段上來，以章程來約束政府干預(yù)大學(xué)辦學(xué)活動(dòng)的權(quán)力，并以章程的法律文本形式予以明確。

１．３社會(huì)及其他利益相關(guān)者——大學(xué)章程的見證人

社會(huì)公眾以及與大學(xué)密切相關(guān)的利益相關(guān)者是大學(xué)章程制定的成員之一。社會(huì)公眾、政府和高校的關(guān)系是，社會(huì)公眾作為大學(xué)的所有者，把舉辦大學(xué)委托給政府，初始委托代理關(guān)系發(fā)生在全民和政府之間，政府對下級(jí)政府或?qū)W校進(jìn)行再次委托通過層層委托到大學(xué)組織。實(shí)際上，社會(huì)公眾才是大學(xué)真正的舉辦者，因而社會(huì)公眾的杰出代表理應(yīng)代表公眾參與大學(xué)章程的制定。隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，政府提供給大學(xué)的人力、財(cái)力、物力等資源難以滿足大學(xué)自身發(fā)展的需要，大學(xué)也逐漸融入到市場經(jīng)濟(jì)體制中，成為市場經(jīng)濟(jì)的主體之一，通過培養(yǎng)人才、科研開發(fā)和產(chǎn)品研制等直接為企業(yè)和社會(huì)其他組織服務(wù)獲取自身發(fā)展所需資源。與大學(xué)密切相關(guān)的利益相關(guān)者直接關(guān)心大學(xué)的發(fā)展，通過參與大學(xué)章程的制定來界定利益相關(guān)者和大學(xué)之間的權(quán)利和義務(wù)，使利益相關(guān)者能夠在不侵犯大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的范圍內(nèi)獲得自身利益，并監(jiān)督大學(xué)的辦學(xué)行為。

２大學(xué)章程制定——為大學(xué)精神與公眾提供“相遇空間”

清華大學(xué)前校長梅貽琦有言：“所謂大學(xué)者，非謂有大樓之謂也，有大師之謂也”。 這一著名論斷昭示了大學(xué)精神乃是大學(xué)品位的根本體現(xiàn)。然而，何謂大學(xué)精神？借用陳寅恪先生為王國維先生所題寫碑文的兩句話，大學(xué)的精神就是 “自由之思想，獨(dú)立之精神”。 “自由之思想” 是說大學(xué)是一個(gè)自由思索、自由探索的地方；“獨(dú)立之精神” 是說大學(xué)必須具有獨(dú)立品格，有獨(dú)立于權(quán)力和金錢的自主性。承繼于此，如今人們達(dá)成的共識(shí)是：大學(xué)是以探究學(xué)問、追求真理、培育人才、崇尚學(xué)術(shù)自由為特征的學(xué)術(shù)組織。每一所大學(xué)都是學(xué)校發(fā)展積淀傳承的精華，都是學(xué)校獨(dú)特內(nèi)涵的凝練。大學(xué)的章程正是大學(xué)精神的體現(xiàn)。在大學(xué)章程制定過程中，為大學(xué)精神與公眾提供“相遇空間” （ｓｐａｃｅｓ ｏｆ ｅｎｃｏｕｎｔｅｒ ｂｅｔｗｅｅｎ ｃｈａｒｔｅｒ ａｎｄ ｐｕｂｌｉｃｓ）?！翱臻g”這個(gè)概念具有豐富的內(nèi)涵：“空間”說明，空間的概念說明互動(dòng)過程是多維性和非均勻性的；公眾理解大學(xué)章程中的大學(xué)章程所彰顯的大學(xué)精神總是發(fā)生在具體場合，空間的概念體現(xiàn)了大學(xué)精神和公眾的互動(dòng)并非以相同方式發(fā)生在邊界上。

第一空間——明確致力于大學(xué)精髓傳播的空間。包括大學(xué)的?；?、校旗、校歌、校慶日、紀(jì)念日以及公眾直接接觸的空間，如學(xué)校的校門、校園、博物館、科技周或科技節(jié)等。第二空間——大學(xué)文化生產(chǎn)和傳播的空間。師生在教學(xué)相長的過程中，無處不體現(xiàn)大學(xué)章程的烙印，當(dāng)大學(xué)文化生產(chǎn)和傳播，大學(xué)精神在不同的領(lǐng)域不斷地?cái)U(kuò)展，當(dāng)大學(xué)新的知識(shí)的生產(chǎn)與傳播研究需要在文化層面拓展疆域的時(shí)候， 大學(xué)精神展示了更新的視角， 提供了一個(gè)學(xué)科擴(kuò)容和深化的增長點(diǎn)。第三空間——混合參與者的空間，主要包括大部分非政府組織的活動(dòng)，如產(chǎn)學(xué)研用的合作過程。第四空間——公眾與職業(yè)知識(shí)相遇的空間，主要包括公眾與專家的對話和互動(dòng)，如公眾咨詢和技術(shù)預(yù)見。第五空間——大學(xué)提供的社會(huì)科技服務(wù)。

大學(xué)章程的制定，提供立體的全方位“相遇空間”。從國家出臺(tái)教育中長期發(fā)展規(guī)劃，民眾的關(guān)注，以及學(xué)術(shù)上的回應(yīng)，到不同大學(xué)具體章程的制定（這是一個(gè)包括大學(xué)章程制定的提出、議程、形成、討論、反饋、評估、調(diào)整等環(huán)節(jié)的過程），在大學(xué)章程的制定過程中，涉及眾多的利益相關(guān)者和行動(dòng)者，師生、政府、社會(huì)、企業(yè)、校友等。在不同的制定階段，參與者不同，與公眾進(jìn)行互動(dòng)的行動(dòng)者也相應(yīng)不同，另外，參與的具體內(nèi)容也不同。例如揚(yáng)州大學(xué)在２００３年６月由校黨委成立了１４人組成的《揚(yáng)州大學(xué)章程》起草委員會(huì)，負(fù)責(zé)章程的起草工作，先后召開了近２０次不同范圍、不同層次、不同形式和不同要求的工作會(huì)議和座談會(huì)，對揚(yáng)州大學(xué)章程的制定原則、框架結(jié)構(gòu)、章節(jié)內(nèi)容、具體條款，向黨政部門負(fù)責(zé)人、學(xué)院院長和書記、民主黨派及無黨派人士、法律教師和有關(guān)專家、上級(jí)主管部門負(fù)責(zé)人等，廣泛深入地征求了意見，數(shù)易其稿，凝結(jié)著起草同志的心血，匯集了廣大教師的智慧。９月初拿出章程的初稿，于２００３年１２月１９日經(jīng)校第二屆第二次教職工代表大會(huì)通過。在此過程中，在公眾和其他參與者互動(dòng)時(shí)，會(huì)產(chǎn)生與大學(xué)章程相遇的各種不同的“空間”。與大眾輿論、利益集團(tuán)和師生互動(dòng)產(chǎn)生混合參與者的空間，與精英和專家智囊互動(dòng)產(chǎn)生公眾與職業(yè)知識(shí)相遇的空間，與行政部門和機(jī)構(gòu)互動(dòng)產(chǎn)生社會(huì)科技服務(wù)的空間。通過混合參與者的空間，公眾可以通過理解其他參與者對于大學(xué)章程的認(rèn)識(shí)和看法，從而對大學(xué)章程有一個(gè)深入而立體的認(rèn)識(shí)；通過公眾與職業(yè)知識(shí)相遇的空間，公眾獲得與專家直接對話和互動(dòng)的機(jī)會(huì)，在參與過程中，公民可以獲得大量機(jī)會(huì)通過各種方式如質(zhì)詢、對話等與專家交流，從而促進(jìn)相互之間的理解。

３大學(xué)章程制定——公眾在“參與”中“理解”大學(xué)章程

“大學(xué)之道，在明明德，在親民， 在止于至善”。 大學(xué)回歸本真，才能捍衛(wèi)和守望大學(xué)的神圣職責(zé)，才能提升大學(xué)的專業(yè)與學(xué)術(shù)地位。大學(xué)章程的制定，既是大學(xué)精神孕育的過程，也是公眾在“參與”中“理解”大學(xué)章程的過程?！袄斫狻迸c“參與”的過程是雙向互動(dòng)的。公眾可以在過程中理解大學(xué)章程，并且大學(xué)章程的制定也需要理解公眾。這種參與式、互動(dòng)式的理解活動(dòng)，分為不同的層次階段，在不同的階段中，公眾的介入程度也不一樣，是逐步的接觸（ｃｏｎｔａｃｔ）、理解（ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｄ）、交流（ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ）、互信（ｔｒｕｓｔ）、教化（ｔｅａｃｈ）的內(nèi)化過程（見表１）。

此外，在參與中理解大學(xué)章程的程度也是不一樣的，大學(xué)章程制定的過程包含兩個(gè)維度，①參與程度的“參與階梯”，②從大學(xué)章程制定“相遇的空間”中引出的公眾參與的不同主體?！肮姟钡木唧w角色和“公眾參與”的具體活動(dòng)本身提供了情景和語境。大學(xué)章程制定過程的公眾參與，不僅強(qiáng)調(diào)“參與”促進(jìn)了公眾理解大學(xué)章程，事實(shí)上，這種遞進(jìn)式的參與，已經(jīng)說明了公眾對于大學(xué)章程的理解，也是公眾參與到大學(xué)章程制定過程中的重要準(zhǔn)備和基礎(chǔ)。

這個(gè)過程也應(yīng)該理解為一個(gè)整合過程。有必要為公眾接觸、理解科學(xué)、交流、互信、教化建立一個(gè)具有整合性特征的理論模型（見圖 １）：它既要包括教師、學(xué)生、政府、社會(huì)、媒體等多個(gè)不同的參與主體（公眾的特殊性），也要包括在公眾“參與”中“理解”大學(xué)章程的不同階段、層次。

對于高等教育來說，大學(xué)章程的制定，對推動(dòng)整個(gè)教育體系具有不可替代的作用，公眾對大學(xué)章程的理解和支持不應(yīng)該只是基于一種盲從，而是基于理性的思考和自身價(jià)值判斷的基礎(chǔ)上，多一些理解和支持。只有當(dāng)公眾對大學(xué)章程有了更多的理解，他們才能對教育做出有根據(jù)的判斷，并在對話中發(fā)表真正有價(jià)值的意見；只有公眾理性地支持高等教育事業(yè)，整個(gè)教育事業(yè)才能實(shí)現(xiàn)正常的發(fā)展，并最終促進(jìn)教育與公共利益的協(xié)調(diào)。認(rèn)清公眾在“參與”中“理解”大學(xué)章程的過程，推動(dòng)大學(xué)章程制定環(huán)節(jié)的交流對話， 建立公眾參與的決策機(jī)制，這也是大學(xué)章程制定的應(yīng)有之義。

４基于公眾參與的大學(xué)章程的程序關(guān)注

公眾參與大學(xué)章程的制定，除了給予實(shí)體性的關(guān)注之外，必須加以程序性的關(guān)注。程序是一種角色分配的體系。程序參加者在角色就位（ｒｏｌｅｔａｋｉｎｇ）之后，各司其職，互相之間既配合又牽制，恣意的余地自然就受到壓縮。因此，程序功能自治又是通過各種角色擔(dān)當(dāng)者的功能自治來實(shí)現(xiàn)的。程序規(guī)定的內(nèi)容在很大程度上是一種角色規(guī)范，是消除角色緊張、保證分工執(zhí)行順利實(shí)現(xiàn)的條件設(shè)定。程序在使參加者都有平等的表達(dá)機(jī)會(huì)和自由選擇機(jī)會(huì)的同時(shí)，也使責(zé)任范圍更明確，這種歸責(zé)機(jī)制也會(huì)限制恣意。

程序合理性是設(shè)計(jì)（規(guī)范）合理性和進(jìn)化（歷史）合理性的接合；在大學(xué)章程制定的過程中，復(fù)雜的價(jià)值問題可以借助于程序加以化解，實(shí)體規(guī)范也可以通過公正的程序來形成。程序具有開放的結(jié)構(gòu)和緊縮的過程：如果我們要實(shí)現(xiàn)大學(xué)章程作為大學(xué)的“基本法”，建立現(xiàn)代大學(xué)制度，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石。

根據(jù)現(xiàn)代程序的基本要求設(shè)計(jì)大學(xué)章程的制定：處于平等地位的個(gè)人參加決定過程，發(fā)揮各自的角色作用，具有充分而對等的自由發(fā)言機(jī)會(huì)，從而使決定更加集思廣益、更容易獲得人們的共鳴和支持。這種程序使個(gè)人既有選擇的自由，同時(shí)也為自己的行為負(fù)責(zé)。嚴(yán)格遵守程序要件的決定被認(rèn)為是具有正統(tǒng)性的，同時(shí)決定者也免去事后被訴追的風(fēng)險(xiǎn)。因此，程序既保護(hù)當(dāng)事人的權(quán)利，也保護(hù)決定者的權(quán)利。這種能夠統(tǒng)合當(dāng)事人各方立場、統(tǒng)合制度設(shè)立者與利用者立場、統(tǒng)合決定者與決定對象立場的合理而公正的程序的建設(shè)，應(yīng)當(dāng)能夠得到人們的理解和支持。使程序不致流于形式而能行之有效的關(guān)鍵在于調(diào)動(dòng)程序利用者的積極性。這種動(dòng)機(jī)布局是一項(xiàng)非常縝密巧妙的作業(yè)，有幾個(gè)基本要素是必須考慮的。

４．１過程性和交涉性

大學(xué)章程制定這個(gè)過程是階梯遞進(jìn)的。接觸階段，以公眾接受信息為主，是參與的初步階段；理解階段，以公眾理解大學(xué)章程的內(nèi)涵為主；交流階段，以公眾表達(dá)觀點(diǎn)為主，是參與的中級(jí)階段；互信—教化階段以公眾和專家／政策制定者的互動(dòng)為主，是參與的高級(jí)階段。（如圖２所示）

４．２程序設(shè)計(jì)需要注意的幾個(gè)概念

大學(xué)章程制定的程序框架應(yīng)當(dāng)是保障權(quán)利制約權(quán)力、促進(jìn)權(quán)力與權(quán)利的對話并由此達(dá)成二者之間共信的良性互動(dòng)的模式。這其中包含3個(gè)法律理念。

４．２．１對話（Ｄｉａｌｏｇｕｅ）

對話是一種和平而強(qiáng)制性的交往活動(dòng)，是一種平等而非高下相殊的交互過程。這里可借鑒“交往理論”中的“交往”（Ｃｏｍｍｕｎｉｃａｔｉｏｎ）理性概念來闡述本文“對話”的內(nèi)涵。根據(jù)哈貝馬斯的理解，交往理性要求主體以語言為中介，進(jìn)入互動(dòng)狀態(tài)，其中實(shí)際操作的應(yīng)是交往行為，才能保證主體平等參與。關(guān)于交往行為，哈貝馬斯指出，它“首先是指，使參與者能毫無保留的在交往后意見一致的基礎(chǔ)上，使個(gè)人行動(dòng)合作化的一切內(nèi)在活動(dòng)?！痹诮煌顒?dòng)中，理解過程以意見一致為目標(biāo)。良性的互動(dòng)對話機(jī)制對于大學(xué)章程的制定重要功能在于：

在大學(xué)章程制定過程中，疏通制定者與公眾之間的阻隔，增進(jìn)彼此間的真誠理解和相互溝通。

對話直接促進(jìn)公眾獲得更多的知識(shí)信息。在對話的過程中，公眾直接接觸、理解大學(xué)章程的信息，從而為做出真實(shí)、明智的判斷奠定基礎(chǔ)；對話的目的還在于增加各方之間的相互了解與信任。

４．２．２制約（Ｃｏｎｆｉｎｅ）

公眾參與大學(xué)章程的制定在一定程度上是一種制約。制約的內(nèi)涵在于在正確理解公共權(quán)力的基礎(chǔ)上，恰當(dāng)?shù)呐渲脵?quán)力，使它在一定的范圍內(nèi)受到一定限制。這里包含著兩重意思：①承認(rèn)權(quán)力的存在；②權(quán)力的行使受到限制。就大學(xué)章程制定而言，制約就是需要必要的監(jiān)督，使整個(gè)過程透明化、公開化，以助形成合理、科學(xué)的大學(xué)章程。

４．２．３共信（Ｔｒｕｓｔ）

洛克曾把政府定義為一種信托（ｔｒｕｓｔｓ），社會(huì)是先于政府存在的。社會(huì)首先源于一個(gè)把個(gè)人從自然狀態(tài)下解脫出來的契約，然后這個(gè)新形成的社會(huì)建立了一個(gè)政府，政府機(jī)關(guān)居于公民之上，但是它與社會(huì)中的公民之間實(shí)際上是一種信托關(guān)系。如果它違背了自己的信用，社會(huì)就可以恢復(fù)其行動(dòng)的自由。而這種信任是雙向的，有關(guān)的制度建設(shè)不僅應(yīng)當(dāng)促進(jìn)公民對政府的信任，而且應(yīng)當(dāng)有助于建立一個(gè)能夠接受公民制約的政府。

對話、制約與共信，是公眾參與大學(xué)章程制定的理想狀態(tài)，也就是說：通過保障權(quán)利制約權(quán)力，促進(jìn)二者之間的對話。并有利于二者達(dá)成共信。

除此以外，在大學(xué)章程制定時(shí)，還應(yīng)該注意：大學(xué)章程的制定由專門的法律專家來擔(dān)任程序的操作，通過職業(yè)化來保證章程制定的有效性。并且建立對稱的信息渠道。建立一個(gè)開放的與大學(xué)章程相關(guān)的信息渠道，使參與者對大學(xué)章程制定的各個(gè)環(huán)節(jié)的議題有清楚的認(rèn)識(shí)，使所有參與者都可以進(jìn)行有效的協(xié)商、對話，使這個(gè)過程透明化，提高公眾參與的積極性。

５結(jié)語

本文從公眾參與的視角出發(fā)，指出：在大學(xué)章程制定過程中 “公眾”的角色的特殊性；“大學(xué)章程的制定過程”給公眾接觸“大學(xué)章程”提供了 “相遇空間”； “參與”是“理解”大學(xué)章程的一個(gè)重要途徑。在此基礎(chǔ)上，本文嘗試提出公眾參與大學(xué)章程制定過程應(yīng)給予程序性的關(guān)注。大學(xué)章程的制定應(yīng)在程序上強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)方的充分參與，并在實(shí)體規(guī)定上體現(xiàn)教育改革綱要的要求。

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