論我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度

賴武善 梁艷麗

ふ 要：行政執(zhí)法是行政機(jī)關(guān)與人民群眾的合法權(quán)益最直接相關(guān)的、最大量的、經(jīng)常性的行政管理活動，是依法行政的重要環(huán)節(jié)。行政強(qiáng)制執(zhí)行作為行政法中的一項(xiàng)重要制度，是保證國家行政管理活動能夠順利進(jìn)行的一種行政監(jiān)督行為，其在眾多行政執(zhí)法中的強(qiáng)制性表現(xiàn)得最為直接、最為明顯，雖然這種強(qiáng)制行為目的是迫使行政相對人履行法定義務(wù)或達(dá)到與履行法定義務(wù)相同的狀態(tài)，但它很容易影響和侵犯行政相對人的合法權(quán)益。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法；行政強(qiáng)制；行政強(qiáng)制執(zhí)行

行政強(qiáng)制執(zhí)行，又稱為行政執(zhí)行或行政強(qiáng)制，是指行政機(jī)關(guān)或者由行政機(jī)關(guān)申請人民法院對不履行發(fā)生法律效力的行政決定的公民、法人，依法采取強(qiáng)制手段使其履行義務(wù)的行為。[1]行政強(qiáng)制執(zhí)行制度作為我國一項(xiàng)非常重要的行政監(jiān)督制度，對于監(jiān)督行政管理活動是否依法行政有著重要的意義，而研究我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的存在問題主要從行政強(qiáng)制執(zhí)行的體制發(fā)面入手。

一、目前我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的基本模式

目前，我國關(guān)于行政執(zhí)法的現(xiàn)行法律、法規(guī)主要有《行政處罰法》、《行政許可法》、《行政強(qiáng)制法》等一系列法律、法規(guī)。依據(jù)這些法律、法規(guī)，我們可以看出，目前，我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的主要模式分為以下三種：

一是由行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施的強(qiáng)制執(zhí)行。法律法規(guī)中明確規(guī)定由行政機(jī)關(guān)依法自行強(qiáng)制執(zhí)行的而且行政相對人又拒不履行行政義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)不必先申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)可自行行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。[2]行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)必須由法律、法規(guī)設(shè)定，法律、法規(guī)以外的文件（包括規(guī)章）不得設(shè)定行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。[2]行政機(jī)關(guān)自身強(qiáng)制執(zhí)行的內(nèi)容主要包括有：一、行為強(qiáng)制，扣押、查封、吊銷執(zhí)照等。二、人身強(qiáng)制，比如，行政相對人需要出境但未繳清稅款的，稅務(wù)機(jī)關(guān)在通知出入境管理機(jī)構(gòu)后，出入境管理機(jī)構(gòu)有權(quán)阻止其出境。而太多數(shù)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)沒有金錢給付義務(wù)的履行，只有少數(shù)享有特權(quán)的行政執(zhí)行機(jī)關(guān)除外。

二是申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。[3]美國和法國是實(shí)施這種模式的代表，我國也是實(shí)施這種模式的國家。我國現(xiàn)行的行政強(qiáng)制模式主要是以申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行為主，除了法律、法規(guī)中明確授權(quán)行政機(jī)關(guān)有自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的。我國現(xiàn)階段大多數(shù)行政強(qiáng)制執(zhí)行都是主要由申請人民法院來實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行。[3]而對于法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定由行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施也沒有規(guī)定需申請人民法院強(qiáng)制實(shí)施的，我國解決這一例外的辦法是：都必須申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。例如，《證券法》第十一章里的處罰條款，就沒有明確規(guī)定到底是由誰來行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。

三是代履行。我國《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》里規(guī)定：行政機(jī)關(guān)依法作出要求當(dāng)事人履行義務(wù)的行政決定后，當(dāng)事人在催告后超過了催告期仍不履行法定義務(wù)的，而且其違法行為已經(jīng)危害到或可能危害到公共安全，例如，造成破壞自然資源、污染環(huán)境等嚴(yán)重后果的，行政機(jī)關(guān)可以實(shí)施代履行，也可以委托處于中立的第三方代履行。[4]代履行前須向當(dāng)事人履行催告義務(wù)，送達(dá)決定書。當(dāng)事人在催告后三日中履行義務(wù)的，停止代履行。當(dāng)事人經(jīng)催告仍拒不履行的，由行政機(jī)關(guān)或第三方代履行的，代履行的費(fèi)用由當(dāng)事人承擔(dān)。法律另有規(guī)定的除外。

二、我國現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行模式存在的問題

2012年1月1日新實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》，是我國又一部規(guī)范行政機(jī)關(guān)行政行為的重要法律，是對《行政許可法》、《行政處罰法》等一系列行政法規(guī)的一個重要的完善和補(bǔ)充。既有利于保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，維護(hù)正常社會秩序和公共利益，也有利于保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益不受侵害。但是，也有一些不足之處。

（一）法院執(zhí)行權(quán)過多，而行政機(jī)關(guān)的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)太少

新的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》里規(guī)定：如果法律沒有規(guī)定由行政機(jī)關(guān)實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行的，無論法律是否規(guī)定了申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，都必須申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，即“法律賦予”。[5]這樣做法是太多數(shù)的行政強(qiáng)制執(zhí)法都由人民法院來實(shí)施，只有少數(shù)的由具有自行執(zhí)行權(quán)的機(jī)關(guān)來實(shí)施。原來由法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)行政強(qiáng)制權(quán)通通歸為申請由人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。行政機(jī)關(guān)自行實(shí)施的強(qiáng)制權(quán)大為減少的同時，法院的非訴訟行政案件就會快速的增長。非訴訟行政案件就會成為法院的一項(xiàng)重要業(yè)務(wù)。把更多的行政決定的執(zhí)行任務(wù)通過立法的形式推給法院，加重了法院的負(fù)擔(dān)，法院無暇顧及其他法律事務(wù)，也恐怕不是我們?yōu)闃?gòu)建社會主義法治國家所希望看到的。而行政執(zhí)行機(jī)關(guān)大量地喪失行政執(zhí)行權(quán)，就會導(dǎo)致其在日常執(zhí)法中面對違法行為時感覺縛手縛腳，無法采取最及時、最有效的強(qiáng)制措施來阻止違法行為的發(fā)生。而違法行為面對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的“執(zhí)行難”，只會更加無所顧忌。像我國的大城市里城中村的違法建筑，就是因?yàn)樾姓?zhí)行機(jī)關(guān)城建管理局沒有直接的行政強(qiáng)制權(quán)的“執(zhí)行難”，城中村村民為了經(jīng)濟(jì)利益，“搶種房”之風(fēng)愈演愈烈。

（二）明確規(guī)定行政機(jī)關(guān)“不作為”的法律責(zé)任

新的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)及其工作人員利用行政強(qiáng)制權(quán)為單位或者個人謀取利益的該負(fù)什么法律責(zé)任，只是對行政執(zhí)行機(jī)關(guān)“亂作為”的違法行為進(jìn)行追責(zé)，卻沒有對行政機(jī)關(guān)的“不作為”該負(fù)什么樣的法律責(zé)任沒有作明確的規(guī)定。[4]如果沒有對行政強(qiáng)制中執(zhí)行機(jī)關(guān)的“不作為”設(shè)定具有可操作性的追責(zé)條款，行政強(qiáng)制執(zhí)行中就有可能會出現(xiàn)行政機(jī)關(guān)和法院互相推諉的現(xiàn)象，甚至?xí)霈F(xiàn)某些行政執(zhí)法人員以權(quán)謀私的情況。這樣既降低了行政效率，又損害了執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力！例如：廣州市城管執(zhí)法局白云分局太和鎮(zhèn)執(zhí)法隊長王寶林工作期間，利用職務(wù)便利，為請托人謀利，收受請托人賄送的人民幣共計432萬元、黃金制品500克。在查控和清拆違法用地和違法建設(shè)的過程中，王寶林就“不作為”，那些違法建筑哪棟拆哪棟不拆全由請托人做主。此外，對于地方政府的形象工程，由于我國政治體制改革相對滯后，法院、監(jiān)察部門都聽命于當(dāng)?shù)卣?。而地方政府一把手為了拉高GDP來提升政績，往往一些項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)拍拍腦袋就上馬， 造成了“大拆大建”的巨大浪費(fèi)。地方法院和監(jiān)察部門對于自己的上級行政部門的“亂作為”恐怕都是“想管而不敢管”，普通市民面對違法強(qiáng)拆時其合法權(quán)益恐怕也是難以保障得到。

（三）過分強(qiáng)調(diào)了行政機(jī)關(guān)的權(quán)力，而沒有偏重于保護(hù)公民合法權(quán)益

新的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》還是偏重于保障行政權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)法，而一部好法應(yīng)該偏重于保障公民合法權(quán)益。比如，新的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》寫入了由行政權(quán)力機(jī)關(guān)自行實(shí)施的行政強(qiáng)制執(zhí)行的措施，行政權(quán)力機(jī)關(guān)“既是裁判又是運(yùn)動員”，如強(qiáng)拆、查封等，背離了基本的正當(dāng)程序原則！過分渲染行政執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行，有可能會導(dǎo)致行政權(quán)力機(jī)關(guān)亂用或?yàn)E用行政強(qiáng)制手段，更可能會導(dǎo)致行政相對人的合法權(quán)益因?yàn)樾姓C(jī)關(guān)違法行政而遭到損害。如果一部法律實(shí)施的目的是保障行政機(jī)關(guān)的順利執(zhí)法而不是保障公民合法權(quán)益的話，這部法律也就背離了“以人為本”的宗旨，也不符合“政治文明”的要求，難以稱得上是一部好法。合法的民意，更需要合法而且通暢的渠道來表達(dá)，一部法律，只有偏重保護(hù)公民合法權(quán)益，才是真正意義上的好法。還有，而新的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》里面也沒有寫入公民對違法行為的抗拒的規(guī)定，比如應(yīng)寫入：沒有法律、法規(guī)的依據(jù)，行政機(jī)關(guān)進(jìn)入生產(chǎn)經(jīng)營場所實(shí)施檢查、調(diào)查的，當(dāng)事人有權(quán)拒絕。而在我國行政相對人的合法抗拒常常成為執(zhí)法機(jī)關(guān)以“妨礙公務(wù)“的借口。

三、完善我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的對策

（一）對行政執(zhí)行機(jī)關(guān)應(yīng)適當(dāng)授權(quán)

目前，我國的行政強(qiáng)制行為大多數(shù)情況下主要是申請法院強(qiáng)制執(zhí)、只有少數(shù)享有特權(quán)的行政機(jī)關(guān)具有自行執(zhí)行權(quán)，即是“法律賦予”原則，只有法律明確規(guī)定的才享有執(zhí)行權(quán)。這種體制對于規(guī)范行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法行為和保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益有著重要的意義。但是，如果行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)被限制得太死，就會導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)在現(xiàn)實(shí)執(zhí)法過程中縛手縛腳，在該采取強(qiáng)制措施的時候還要經(jīng)過聽證會或?qū)徟瘸绦?，?yán)重影響了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法效率，也會助長了某些違法行為氣焰。同時，把過多的行政決定的執(zhí)行任務(wù)通過立法的形式推給法院，法院也會不堪重負(fù)。因此，既要賦予行政機(jī)關(guān)適當(dāng)?shù)臋?quán)力，又要嚴(yán)格限制這種權(quán)力。這里說的限制不是簡單地減少行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)，而是對其執(zhí)法權(quán)作更嚴(yán)格的法定程序。如何平衡賦權(quán)和限權(quán)這對矛盾還需要更進(jìn)一步的研究和實(shí)踐證明。

（二）完善和落實(shí)比例原則，防止行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的濫用

要想最大限度地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益，不僅要在事前控制強(qiáng)制執(zhí)行行為，還必須在實(shí)施過程中規(guī)范程序加強(qiáng)對強(qiáng)制執(zhí)行的有效制約。新實(shí)施的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》雖已寫入了比例原則，但是其并不完善。比如，新《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》中寫入的比例原則并沒有規(guī)定行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中有其他選擇時，應(yīng)優(yōu)先選擇對行政相對人利益?zhèn)ψ钚〉牡拇胧﹣韺?shí)施行政強(qiáng)制行為。行政法上的比例原則應(yīng)該寫入妥當(dāng)性、必要性和均衡性三個方面的內(nèi)容。[6]比例原則是保障行政機(jī)關(guān)執(zhí)法和維護(hù)公民合法權(quán)益的一把平衡尺，此原則能夠有效遏制行政自由裁量權(quán)的亂用和濫用，抑制行政機(jī)關(guān)執(zhí)法過程中為執(zhí)行而執(zhí)行的沖動，為行政執(zhí)行機(jī)關(guān)是否依法行政提供了一把標(biāo)尺。行政機(jī)關(guān)在行政強(qiáng)制執(zhí)行過程中，為了使行政相對人的利益得到最大限度的保護(hù)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)優(yōu)先考慮采用比例原則，采用對相對人權(quán)益?zhèn)ψ钚?、最輕的行政強(qiáng)制執(zhí)行措施。公共利益和個人利益將通過比例原則來平衡。

（三）設(shè)立專門的執(zhí)行部門，實(shí)行“裁治分離”原則

新的《行政強(qiáng)制執(zhí)行法》里規(guī)定法律賦予行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的，行政機(jī)關(guān)既是裁判又是球員，這種自裁、自執(zhí)的做法既違反了正當(dāng)?shù)姆沙绦?，也極易造成行政相對人對行政強(qiáng)制執(zhí)法公正性的懷疑，甚至暴力抗法。筆者認(rèn)為：行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法應(yīng)實(shí)施“裁治分離”，設(shè)立專門的執(zhí)行部門，如我國臺灣的法務(wù)部。對于緊急情況的，如事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等，行政機(jī)關(guān)可先采取緊急措施或臨時措施，事后須向上一級的機(jī)關(guān)書面報告。而須申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，可設(shè)定“簡易裁決程序”，這樣既減輕了法院的負(fù)擔(dān)，又提高了行政執(zhí)法的效率。

（四）完善對救濟(jì)制度及健全行政問責(zé)責(zé)任制度

如果沒有建立起健全的法律救濟(jì)制度，那么在行政相對人的合法權(quán)益收到傷害時，行政相對人的合法權(quán)益就得不到有效保護(hù)，同時也會助長違法行政強(qiáng)制行為的氣焰。但是，行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種直接、具體的行政行為，不僅會影響到行政相對人的人身權(quán)，也會影響到其財產(chǎn)權(quán)。救濟(jì)程序如果太過于繁瑣，在行政相對人面臨違法強(qiáng)制執(zhí)行時，行政相對人就不能及時、有效地利用通暢的法律救濟(jì)渠道來維護(hù)期合法權(quán)益。在行政機(jī)關(guān)實(shí)施違法強(qiáng)制行為前、中、后都應(yīng)該有一套完善的相對人救濟(jì)程序，這樣有利于減少違法強(qiáng)制行為現(xiàn)象的發(fā)生，也即是保護(hù)了相對人的權(quán)益。完善救濟(jì)制度同時更應(yīng)該在法律條款中明確寫入違法責(zé)任條款，行政執(zhí)行機(jī)關(guān)及行政個人在濫用或亂用行政執(zhí)行權(quán)時，就要付相應(yīng)的法律責(zé)任，這樣就能規(guī)范行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法，也有利于維護(hù)執(zhí)法機(jī)關(guān)的合法性。同時，還要引入“目標(biāo)責(zé)任”考核制度，對違法行為超過本部門規(guī)定比列的，就要追究崗位負(fù)責(zé)人懲治不力的行政責(zé)任，崗位負(fù)責(zé)人有違法行為的則要追究法律責(zé)任。

總之，如果不能在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的建立一套行之有效的行政責(zé)任機(jī)制，就不能有效地控制執(zhí)行人員個人利益。反之，就意味著對行政權(quán)力的本身限制有了法律依據(jù)。將可以在較大限度上降低違法的行政權(quán)力行使的機(jī)率，使公民的合法權(quán)益有了法律保證?。ㄗ髡邌挝唬簭V西師范學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

おおおおおおおお

げ慰嘉南祝

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