我國稅收征管亂象及其治理

陸秀團(tuán)

【摘要】 自1994年稅制改革至今，我國在稅制改革和稅收征管方面取得了很大的成就，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了強(qiáng)有力的財(cái)力支持和政策支持。但與此同時(shí)，制度性因素也造成了巨額的稅收流失，削弱財(cái)稅政策對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控職能進(jìn)而阻礙經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。文章將從稅收征管角度分析我國現(xiàn)階段稅收征管出現(xiàn)的問題、成因，進(jìn)而提出相應(yīng)的治理建議。

【關(guān)鍵詞】 稅收流失； 稅收征管亂象； 成因； 治理

一、我國稅收征管現(xiàn)狀

伴隨著我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得的偉大成就，稅收也取得了前所未有的成績。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)①，2011年我國稅收收入達(dá)到89 720.31億元，是1993年的20倍。一直以來，我國稅款征收采取的是“任務(wù)型”的征收體制，以“基數(shù)+增長率”的方式逐層下達(dá)征稅計(jì)劃。這種任務(wù)型的征稅體制為國家財(cái)政收入的實(shí)現(xiàn)提供了可靠保障。但是，國家審計(jì)署2004年發(fā)布的審計(jì)公告（2004年第4號）顯示，審計(jì)署對17個(gè)省（區(qū)、市）2002年至2003年9月的788戶財(cái)務(wù)制度比較健全、管理相對較好的重點(diǎn)稅源企業(yè)進(jìn)行審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2002年該788戶企業(yè)合計(jì)少繳稅款113.85億元，2003年1至9月合計(jì)少繳稅款118.94億元。2011年審計(jì)署發(fā)布的《國家稅務(wù)局系統(tǒng)稅收征管情況審計(jì)結(jié)果》（2011年第34號公告）顯示，受稅收計(jì)劃和地方政府干預(yù)的影響，地方人為調(diào)節(jié)稅收收入進(jìn)度，提前或延緩征收稅款問題嚴(yán)重。2009年至2010年15個(gè)省區(qū)市有62家國稅局通過違規(guī)批準(zhǔn)企業(yè)緩稅、少預(yù)征稅款、多退稅款等方式，少征稅款263億元，9個(gè)省區(qū)市有103家國稅局通過違規(guī)提前征收、多預(yù)征稅款等方式，跨年度提前征稅33.57億元；因涉稅審批和納稅審核不嚴(yán)、增值稅發(fā)票管理不嚴(yán)等征管問題造成稅款流失合計(jì)76.38億元。

綜上，“基數(shù)+增長率”的征稅體制導(dǎo)致稅務(wù)部門受稅收計(jì)劃和地方財(cái)政預(yù)算剛性等因素影響，人為調(diào)節(jié)稅收進(jìn)度；企業(yè)會計(jì)核算和納稅申報(bào)不實(shí)，稅務(wù)部門征管不力導(dǎo)致稅收嚴(yán)重流失；地方政府干預(yù)稅收政策執(zhí)行情況仍然存在等現(xiàn)行稅制體系的諸多亂象已嚴(yán)重阻礙了稅收法制化進(jìn)程，完善稅收法規(guī)，健全稅收體制，真正實(shí)現(xiàn)“依法治稅”迫在眉睫。

二、造成稅收征管亂象的原因

（一）稅制結(jié)構(gòu)不合理，稅負(fù)過重是中低收入者納稅主動(dòng)性低的主要原因

在我國現(xiàn)行稅制體系中，直接稅和間接稅的配置極不均衡，雖然歷經(jīng)多次稅制改革，但長期以來，我國實(shí)行的仍是以間接稅為主的稅制體系。根據(jù)財(cái)政部2012年2月14日公布的數(shù)據(jù)，我國2011年實(shí)現(xiàn)的稅收收入中，直接稅收入合計(jì)占稅收總額的比重為41.60%，而間接稅收入占稅收總額的58.40%；根據(jù)國際貨幣基金組織出版的《2008年政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)年報(bào)》中的有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算，2007年美國、法國、瑞典和澳大利亞4個(gè)發(fā)達(dá)國家的所得稅、財(cái)產(chǎn)稅收入合計(jì)占本國稅收總額的比重分別為78.4%、60.5%、64.3%、72.8%。相比之下，目前我國的間接稅收入占稅收總額的比重偏高，直接稅收入占得比重偏低。間接稅由于其本身所具有的稅負(fù)轉(zhuǎn)嫁特性，其稅負(fù)特別是增值稅、營業(yè)稅等的稅負(fù)將更多地由中低收入者承擔(dān)，造成其稅負(fù)偏重；同時(shí)，這也會導(dǎo)致一些企業(yè)稅前利潤偏低。在稅負(fù)過重的情況下，納稅人將會在較低的偷漏稅成本下冒險(xiǎn)偷漏稅款，而在稅收征管能力還不足夠強(qiáng)勢的現(xiàn)階段，必然會造成稅收流失。同時(shí)，直接稅所占比重過低，也不利于稅收發(fā)揮其對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)節(jié)作用。

（二）稅收征管手段欠完善，是我國稅收流失的主要原因

稅收征管包括稅源管理、征收和稅務(wù)稽查三個(gè)基本環(huán)節(jié)，而目前我國稅收征管的這三個(gè)環(huán)節(jié)仍處在相對落后的階段。

1.稅源管理手段相對落后，稅源信息可用性較差

稅源管理是整個(gè)稅收征管的基礎(chǔ)，是稅收得以實(shí)現(xiàn)和稅務(wù)稽查目標(biāo)得以準(zhǔn)確確定的保障。

目前，我國稅源管理信息化程度較低，大量的稅源信息主要依靠納稅人自行報(bào)送的資料獲取，其準(zhǔn)確性、客觀性和真實(shí)性均難以保障。雖然我國正在投入財(cái)力推進(jìn)稅務(wù)電子化進(jìn)程，但目前而言對設(shè)備的使用更多的還處在以計(jì)算機(jī)代替手工的階段，稅務(wù)部門與海關(guān)、工商、銀行等其他信息相關(guān)部門之間的信息資源共享幾乎沒有實(shí)現(xiàn)。因此，在納稅人甘冒風(fēng)險(xiǎn)的情況下，稅務(wù)機(jī)關(guān)獲取的稅源信息往往是失真和無用的。

此外，由于稅務(wù)人員職業(yè)素質(zhì)不高，業(yè)務(wù)操作不熟練，基層稅務(wù)機(jī)關(guān)不學(xué)習(xí)貫徹新的稅源管理制度仍然采用過去的老辦法，致使稅務(wù)管理方法簡單粗放，采集到虛假信息、無關(guān)信息或過時(shí)信息等很多質(zhì)量很差的稅源信息，對開展稅務(wù)稽查工作極為不利。

2.現(xiàn)行稅收征管模式的弊端日益顯現(xiàn)

我國目前推行的是“以納稅申報(bào)和優(yōu)質(zhì)服務(wù)為重點(diǎn)，以計(jì)算機(jī)為依托，集中征收，重點(diǎn)稽查”的征管模式。但在執(zhí)行中，已顯現(xiàn)出嚴(yán)重缺陷：稅源管理的缺陷致使稅務(wù)機(jī)關(guān)無法準(zhǔn)確獲取納稅人的基礎(chǔ)信息，加之現(xiàn)實(shí)操作中存在大量的現(xiàn)金交易活動(dòng)和納稅人對稅收的抵抗作用，極易出現(xiàn)納稅申報(bào)質(zhì)量不高，稅務(wù)機(jī)關(guān)對納稅人管理失控的現(xiàn)象。另外，我國稅務(wù)稽查技術(shù)較落后，操作不規(guī)范，稅務(wù)評估還停留在比較粗淺的層面上，缺乏應(yīng)有的力度和深度。

（三）對稅收執(zhí)法人員缺乏相關(guān)的法律約束

我國現(xiàn)行稅法賦予了稅收執(zhí)法人員諸多權(quán)力，卻沒有對稅收執(zhí)法人員違法征稅制定相關(guān)的法律規(guī)定對其進(jìn)行約束，致使稅收執(zhí)法人員權(quán)利濫用甚至權(quán)力尋租現(xiàn)象普遍存在，不僅違背依法治稅精神，惡化征納關(guān)系，造成國家稅收流失，還嚴(yán)重扭曲了稅收對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控職能。

三、稅收征管亂象治理建議

（一）簡化稅制，完善稅制結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)直接稅和間接稅合理化

繼續(xù)加大流轉(zhuǎn)稅改革力度，擴(kuò)大增值稅稅基，適當(dāng)縮小營業(yè)稅征收范圍，實(shí)現(xiàn)真正意義上的“消費(fèi)型”增值稅，在保證促進(jìn)經(jīng)濟(jì)適度增長的同時(shí)適度降低貨物的稅率尤其是居民生活必需品的稅率，以降低間接稅在稅收總額中的比例。同時(shí)，進(jìn)一步完善個(gè)人所得稅法，借鑒發(fā)達(dá)國家個(gè)人所得稅征管模式，打破現(xiàn)行個(gè)人所得稅分項(xiàng)征收格局，將個(gè)人在教育、履行家庭責(zé)任等必要負(fù)擔(dān)納入稅前扣除范圍，并實(shí)行與通貨膨脹率相掛鉤的稅率制度，減少中低收入人群的稅收負(fù)擔(dān)以提高其依法納稅的積極性，同時(shí)加強(qiáng)個(gè)人財(cái)產(chǎn)征稅力度，開征遺產(chǎn)稅和贈(zèng)與稅，以真正實(shí)現(xiàn)個(gè)人按能力負(fù)擔(dān)稅款的立法精神；進(jìn)一步簡化稅制以減少納稅人申報(bào)納稅負(fù)擔(dān)和稅收執(zhí)法人員權(quán)力尋租空間。

（二）建立實(shí)施嚴(yán)密規(guī)范的稅收征管體制

1.建立科學(xué)嚴(yán)密的稅源管理體系

實(shí)行納稅人登記編碼制度，建立全國性的并與工商、銀行等系統(tǒng)通用的納稅人登記號碼和納稅人基礎(chǔ)信息，運(yùn)用計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)密的納稅人監(jiān)控系統(tǒng)；同時(shí)，稅務(wù)與財(cái)政、工商、審計(jì)、銀行和海關(guān)等部門建立信息交換平臺，及時(shí)獲取納稅人相關(guān)信息；降低經(jīng)濟(jì)交易的現(xiàn)金結(jié)算額度或事項(xiàng)等逐項(xiàng)措施為稅款征收和稅務(wù)稽查提供有效的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.建立規(guī)范并便于納稅人使用的稅款征收系統(tǒng)

建立嚴(yán)密的發(fā)票管理制度，除一般對納稅人向最后消費(fèi)者銷貨不要求開具增值稅專用發(fā)票外，其他銷售活動(dòng)則都必須開具增值稅專用發(fā)票，從而使各購銷單位之間可運(yùn)用專用發(fā)票的各聯(lián)相互交叉核對，起到相互牽制、減少偷漏稅的作用；各稅種使用便于納稅人填報(bào)的電子化納稅申報(bào)表，盡可能做到納稅人只需掌握基本的稅法知識便能正確完成納稅申報(bào)工作。

3.推進(jìn)我國稅務(wù)稽查信息化、規(guī)范化、法制化建設(shè)

首先，建設(shè)稅務(wù)稽查計(jì)算機(jī)系統(tǒng)選案機(jī)制，以提高稅務(wù)稽查工作效率并確保選案的公平性。其次，建立稅務(wù)稽查部門與工商、銀行、財(cái)政、行業(yè)協(xié)會、海關(guān)等部門和單位的信息交換和共享網(wǎng)絡(luò)，以保證稽查部門能及時(shí)獲取必需的信息資源。最后，建立稅務(wù)稽查的權(quán)力保障和約束機(jī)制。在現(xiàn)有法律保障外，應(yīng)在《稅收征管法》中增設(shè)其他所有單位和個(gè)人拒絕協(xié)查或提供偽協(xié)查的法律責(zé)任，同時(shí)提高處罰款額以提高違法成本，確保納稅人信息獲取可以渠道暢通。

（三）完善雙向維權(quán)的稅收執(zhí)法體系

一是按照“重在治內(nèi)，以內(nèi)促外”的依法治稅要求，以嚴(yán)格的法律制度規(guī)范稅收執(zhí)法行為，扼制稅收執(zhí)法人員濫用權(quán)力，取消“基數(shù)+增長率”的稅收硬計(jì)劃、征收及處罰硬指標(biāo)的層層考核，代之以依法征收和依法處罰。

二是加強(qiáng)稅務(wù)行政救濟(jì)，維護(hù)納稅人合法權(quán)益。進(jìn)一步完善稅務(wù)救濟(jì)制度，制定稅務(wù)行政賠償規(guī)則，以解決目前稅務(wù)賠償爭議無規(guī)則可循的問題。

三是建立稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)和法院（庭），健全稅收法制保障體系。建立專業(yè)的稅務(wù)警察機(jī)構(gòu)和法院，對于處理稅務(wù)案件過程中的取證、調(diào)查、偵查、制止和打擊稅收犯罪活動(dòng)，強(qiáng)化稅務(wù)執(zhí)法剛性，維護(hù)稅收秩序起到積極的作用。同時(shí)，成立稅務(wù)審判機(jī)構(gòu)，進(jìn)一步提高稅務(wù)司法水平，有效保證按照法律規(guī)定的程序提高案件的查處效率，而且可以借助刑罰的威懾力量提高稅務(wù)機(jī)關(guān)在納稅人心目中的權(quán)威地位。

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