完善人民代表大會(huì)制度的八條建議

孫杰

摘 要： 完善人民代表大會(huì)制度，是我國(guó)政治體制改革的重要組成部分。完善人民代表大會(huì)制度的舉措包括完善人大選舉制度，精簡(jiǎn)人大代表人數(shù)、提高人大代表素質(zhì)，逐步實(shí)行人大代表專職化，建立人大會(huì)議辯論制度，健全對(duì)人大代表的監(jiān)督機(jī)制，完善人大監(jiān)督制度、理順人大與黨，“一府兩院”的關(guān)系以及密切人大與人民群眾的關(guān)系八個(gè)方面。

關(guān)鍵詞： 選舉制度； 專職化； 辯論； 監(jiān)督人大； 人大監(jiān)督

中圖分類號(hào)： D622 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)： 1673-9973(2012)02-0120-03

Eight Recommendations to Improve the Peoples Congress System

SUN Jie

（Party School of the Central Committee of CPC， Beijing 100091, China）

Abstract： Perfecting the Peoples Congress system is an important part of political reform in China. This paper attempts to probe into from improving the system of Peoples Congress election， streamlining the numbers of Peoples Congress deputies， and improving the quality of peoples deputies， progressively introducing the full-time deputies， establishing the system of Peoples Congress debates， improving the Peoples Congress supervision mechanism， perfecting supervisory system of Peoples Congress， Straightening out the relations between Peoples Congress and the party， and“one government and two courts”， and closing the relations between the Peoples Congress and the people， and so on.

Key words： electoral system； professionalization； debate； supervising the Peoples Congress； the Peoples Congress supervision

人民代表大會(huì)制度是我們國(guó)家的根本政治制度，是人民當(dāng)家作主的基本組織形式。改革開放30多年來，我國(guó)在改革和完善人民代表大會(huì)制度方面，已經(jīng)取得了重大成就。但是，這一制度仍有許多不足之處。尤其是隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，我國(guó)的政治體制改革已顯得越來越迫切。作為國(guó)家政體的人民代表大會(huì)制度的改革和完善，也勢(shì)在必行。筆者試圖圍繞著改革與完善人民代表大會(huì)制度進(jìn)行探討。

一、完善人大選舉制度

民主選舉是我國(guó)人民代表大會(huì)制度的組織基礎(chǔ)。目前，我國(guó)人大選舉中還存在著一些需要進(jìn)一步完善的地方。比如，直接選舉范圍??；人大代表聯(lián)名提名候選人無法真正實(shí)行；選舉不夠規(guī)范，只是走走過場(chǎng)；選舉的民主程度還不高等。完善人大選舉制度的主要舉措有：

1. 要逐步擴(kuò)大直接選舉的范圍，實(shí)行公正、平等、直接投票選舉?，F(xiàn)在我國(guó)人大代表的直接選舉還只限于縣鄉(xiāng)兩級(jí)，難以滿足廣大人民群眾政治參與意識(shí)快速增長(zhǎng)的需求。可根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，先從設(shè)區(qū)的市、自治州推開，待經(jīng)驗(yàn)成熟再擴(kuò)大至省、自治區(qū)、直轄市層面，逐步在全國(guó)推廣。

2. 修改我國(guó)相關(guān)的法律法規(guī)和方針政策，減少上級(jí)派選代表候選人人數(shù)，增加選民直接提名推薦代表候選人名額，適當(dāng)放寬代表候選人提名限制，逐步提高候選人提名的民主程度。

3. 在差額選舉的條件下，可以在人大代表選舉中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，實(shí)行適度競(jìng)選。在候選人自薦報(bào)名的前提下，允許候選人進(jìn)行自我介紹和發(fā)表演講，并回答選民提出的問題，讓選民充分了解候選人，按照自己的意愿投票。

二、精簡(jiǎn)人大代表人數(shù)，提高人大代表素質(zhì)

1. 精簡(jiǎn)人大代表人數(shù)。人大代表名額的設(shè)置，不只是一個(gè)簡(jiǎn)單的數(shù)量問題，關(guān)鍵是要保證人大民主決策程度和國(guó)家管理效果的問題。一般來講，人大代表人數(shù)越多，就越能體現(xiàn)民主性和廣泛性。但是，如果人大代表人數(shù)過多，就不利于會(huì)議的召開、議事與決定問題，也會(huì)影響人大職權(quán)的行使和功能的發(fā)揮，而且管理的成本也很高。因此，需要根據(jù)我國(guó)具體國(guó)情，并借鑒國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)，來確定適當(dāng)?shù)娜舜蟠砣藬?shù)。

2. 提高人大代表的素質(zhì)。人大代表素質(zhì)的高低對(duì)于人民能否正確行使國(guó)家權(quán)力具有十分重要的作用，不斷提高人大代表的綜合素養(yǎng)是健全人民代表大會(huì)制度的根本要求。所以，我們要不斷加強(qiáng)對(duì)人大代表的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)工作，不斷提高人大代表的文化水平、政治素養(yǎng)和綜合能力，增強(qiáng)人大代表的參政意識(shí)、民主觀、群眾觀的意識(shí)以及社會(huì)責(zé)任感，進(jìn)一步提高人大代表參政議政的水平和決策的能力。

三、逐步實(shí)行人大代表專職化

人大代表應(yīng)有一定的時(shí)間來脫產(chǎn)學(xué)習(xí)理論知識(shí)，以便能了解有關(guān)的方針政策和法律法規(guī)，并能深入群眾，了解民情、搜集意見以及向選民反映情況。但現(xiàn)在的人大代表工作都很忙，抽不出時(shí)間聯(lián)系、深入群眾，那么群眾中存在的問題就很難得到解決。為了充分發(fā)揮人大代表的作用，就要求實(shí)行人大代表專職化。

人大代表專職化的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)漸進(jìn)的過程?？上扔幸粋€(gè)過渡時(shí)期，在過渡時(shí)期內(nèi)，專職代表和兼職代表同時(shí)存在，以后逐漸減少兼職代表的人數(shù)，尤其是減少“官員”代表的人數(shù)，直到最終取消兼職代表的席位。

人大代表實(shí)行專職化，表明了它不再只是一種身份，而是變成了一種職業(yè)。公民一旦當(dāng)選為人大代表，在任期內(nèi)可調(diào)離原單位，專司人大專職代表職責(zé)，任期結(jié)束后再回原單位工作。人大代表在任期間應(yīng)獲得相應(yīng)的薪金報(bào)酬，可提供人大代表與公務(wù)員同等的待遇。同時(shí)還要修改和完善我國(guó)憲法、代表法等法律法規(guī)，為人大代表實(shí)行專職化提供法律上的保障。

四、建立人大會(huì)議辯論制度

辯論是人們獲得正確認(rèn)識(shí)的必不可少的過程，也是人民代表大會(huì)正確決策的條件之一。辯論制度是西方民主國(guó)家議會(huì)的一種法定的議事方法。作為一種議事方式，辯論本身沒有“姓資”和“姓社”之分。為了使法案建立在民主和科學(xué)的基礎(chǔ)上，我國(guó)也應(yīng)該建立辯論制度。

早在1956年，周恩來同志在《專政要繼續(xù)，民主要擴(kuò)大》中提出，將來我們?cè)谌嗣翊泶髸?huì)上要確立辯論制度。然而，就是在那個(gè)時(shí)期，曾經(jīng)出現(xiàn)過動(dòng)不動(dòng)就發(fā)動(dòng)群眾搞大辯論，那是不對(duì)的。但是，長(zhǎng)久以來，在我國(guó)的人大會(huì)議上卻缺少辯論，就是大會(huì)上積極發(fā)言的代表也不多。這種情況就會(huì)使民意難反映，民生難表達(dá)。

因此，我們應(yīng)該借鑒西方的議會(huì)辯論制度，需要由人大會(huì)議作出決定的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)在會(huì)議上公開辯論，并將辯論的過程、內(nèi)容與結(jié)果告知每個(gè)人大代表，讓代表們對(duì)需要由他們投票表決的事項(xiàng)有充分的了解，以健全我國(guó)人大會(huì)議的議事方法。此外，還應(yīng)健全我國(guó)相關(guān)的配套制度，以確保辯論制度的正確實(shí)施。

五、健全對(duì)人大代表的監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督是民主之要。在現(xiàn)實(shí)生活中，一些人大代表沒有盡到代表應(yīng)盡的責(zé)任，往往是“開會(huì)報(bào)個(gè)到，視察掛個(gè)號(hào)”，在主觀上缺乏主動(dòng)性和積極性。這些現(xiàn)象和問題的存在，與人大代表監(jiān)督機(jī)制不健全密切相關(guān)。因此，我們應(yīng)健全對(duì)人大代表的監(jiān)督機(jī)制。

1. 可以考慮在人大機(jī)關(guān)設(shè)立專門監(jiān)督委員會(huì)，使其對(duì)人大代表在任期內(nèi)的工作情況進(jìn)行綜合評(píng)估和全面監(jiān)督，并不斷健全相關(guān)監(jiān)督機(jī)制。只有實(shí)行專職化的監(jiān)督，才能充分發(fā)揮其監(jiān)督職能。

2. 可借鑒國(guó)外的一些成功做法來建立相應(yīng)的監(jiān)督制度。例如人大代表定期述職制度、人大會(huì)議公民旁聽制度、代表資格終止和罷免撤換制度、代表約見制度、代表行為懲戒制度以及公開公示制度等，來提高人大工作的透明度和公開性，增強(qiáng)選民和代表之間的聯(lián)系，從而使選民對(duì)人大代表進(jìn)行有效的監(jiān)督。

3. 還要提高全社會(huì)的監(jiān)督意識(shí)。主要包括選民和選舉單位對(duì)人大代表的監(jiān)督意識(shí)與人大代表接受選民和選舉單位的監(jiān)督意識(shí)。要突出和強(qiáng)化輿論監(jiān)督的作用，善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、電視、報(bào)紙等媒體的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)輿論對(duì)人大代表的監(jiān)督力度。并通過制定相關(guān)法律法規(guī)，使這種監(jiān)督制度法律化和制度化。

六、完善人大監(jiān)督制度

人大監(jiān)督是國(guó)家的根本監(jiān)督制度。但是，長(zhǎng)期以來，由于思想觀念、體制和具體制度方面的各種原因，人大的監(jiān)督實(shí)際上沒有得到有效落實(shí)，監(jiān)督工作流于形式，缺乏實(shí)際效果。因此，必須完善人大監(jiān)督制度，加強(qiáng)人大的監(jiān)督工作。

1. 從思想觀念方面來講，要提高對(duì)人大監(jiān)督的認(rèn)識(shí)。在現(xiàn)實(shí)生活中，我們有些黨政領(lǐng)導(dǎo)人不重視人大監(jiān)督，也不愿意接受人大監(jiān)督，有的甚至還有抵觸情緒，認(rèn)為人大監(jiān)督是“找麻煩”，是與黨委“唱對(duì)臺(tái)戲”。這些不正確的認(rèn)識(shí)，是提高人大監(jiān)督力度的重要思想障礙，應(yīng)加以克服或驅(qū)除，以不斷強(qiáng)化人大監(jiān)督。

2. 從體制和制度方面來講，必須改革黨政領(lǐng)導(dǎo)體制?？蓪?shí)行黨政分開原則和依法治國(guó)方略，大力推進(jìn)黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制改革。同時(shí)還應(yīng)通過制度創(chuàng)新，通過建立聽證制度、重大問題決定權(quán)的制衡制度和彈劾制度等，使人大擁有更多、更切實(shí)的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府有效的監(jiān)督。

3. 還要完善人大自身的監(jiān)督機(jī)制。不僅要提高人大及其常委會(huì)人員的素質(zhì)修養(yǎng)，還要健全相關(guān)機(jī)構(gòu)和制度。比如設(shè)立憲法監(jiān)督委員會(huì)，把它作為人大專施憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)。它對(duì)于完善我國(guó)憲法監(jiān)督制度，提高人大的監(jiān)督力度將起著十分重要的作用。

七、理順人大與黨、“一府兩院”的關(guān)系

我國(guó)憲法規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)是“國(guó)家最高權(quán)力機(jī)關(guān)”，地方各級(jí)人大是“地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)”。但是，它在整個(gè)國(guó)家政治生活中的實(shí)際地位，比其法律地位要低得多。因此，要理順有關(guān)權(quán)力關(guān)系，使人大應(yīng)有地位名副其實(shí)。

1. 要理順黨與人大的關(guān)系。黨對(duì)人大實(shí)行政治領(lǐng)導(dǎo)，即政治方向、政治原則和重大決策的領(lǐng)導(dǎo)，而不是對(duì)人大的立法權(quán)、任免權(quán)、決定權(quán)以及監(jiān)督權(quán)的具體干涉。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，但黨本身還要在人大通過的憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，并接受人大監(jiān)督。這體現(xiàn)了黨對(duì)人大在政治上具有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但是，在組織上并沒有上下隸屬關(guān)系。所以，黨不應(yīng)或不能凌駕于國(guó)家與法律之上，黨要依法履行職能，使黨的主張通過法定程序上升為國(guó)家意志，把各級(jí)人大建設(shè)為名副其實(shí)的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)。

2. 要理順人大與“一府兩院”的關(guān)系。憲法規(guī)定，行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)都由人大及其常委會(huì)選舉產(chǎn)生，它們都向人大負(fù)責(zé)，并受人大監(jiān)督。這表明人大的地位是至高無上的，“一府兩院”的權(quán)力不得超越和凌駕于人大之上。但是，在實(shí)際運(yùn)行中，行政機(jī)關(guān)往往是凌駕于人大之上，人大的工作卻受政府支配。由于有些領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)司法機(jī)關(guān)的直接干涉，以致使人大對(duì)司法機(jī)關(guān)難以實(shí)施有效的監(jiān)督。因此，要理順人大與“一府兩院”的關(guān)系，使其各司其職。

八、密切人大與人民群眾的關(guān)系

加強(qiáng)人大代表與廣大人民群眾的密切聯(lián)系，把各級(jí)人大與其常委會(huì)建設(shè)為與人民群眾保持密切聯(lián)系的代表機(jī)關(guān)。

1. 建立和健全人大代表和其常委會(huì)委員、人大代表和選民之間相互聯(lián)系的通道，確保人大代表與廣大人民群眾更好地發(fā)揮決定國(guó)家大政方針的作用，管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的作用，以及參政、議政和督政的作用。完善廣大人民群眾通過人大有序參與和管理國(guó)家事務(wù)的途徑和方式，健全以人大代表為主要途徑的整合機(jī)制與民意表達(dá)機(jī)制。

2. 通過建立和健全視察、信訪和聯(lián)系等制度，保持人大代表同人民群眾以及社會(huì)各界的密切聯(lián)系，更全面地反映人民群眾的利益、要求和愿望。同時(shí)，還要積極創(chuàng)造條件，組織人大代表開展專題調(diào)研、執(zhí)法檢查與視察活動(dòng)，認(rèn)真做好議案工作，為代表提供依法行使職權(quán)的平臺(tái)。

3. 還要完善人大代表的激勵(lì)約束機(jī)制與服務(wù)保障機(jī)制，不斷提高人大工作的公開性與透明度，更好地發(fā)揮人大代表在反映民意、了解民情、維護(hù)民權(quán)和集中民智中的積極作用。

總的說來，通過以上所探討的種種途徑來改革和完善人民代表大會(huì)制度，將在我國(guó)發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明中起著十分重要的作用。在今后推進(jìn)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的進(jìn)程中，我們不僅要把完善人民代表大會(huì)制度放在最重要的位置，堅(jiān)定不移地推向前進(jìn)。

同時(shí)，還要從我國(guó)的具體國(guó)情和現(xiàn)實(shí)出發(fā)，堅(jiān)定社會(huì)主義方向，有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟、有秩序地推進(jìn)人民代表大會(huì)制度的建設(shè)。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：葉慧娟]