地方政府融資平臺風(fēng)險及其治理

祁永忠,欒彥

〔摘要〕 近年來，地方政府融資平臺在增強(qiáng)地方政府財力，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動社會事業(yè)發(fā)展和拉動內(nèi)需等領(lǐng)域作出了重要貢獻(xiàn)。但是由于地方政府融資平臺從設(shè)立之日起就有著設(shè)立不規(guī)范、企業(yè)管理制度落后、信息披露不完全、杠桿率偏高過大、融資渠道單一、現(xiàn)金流覆蓋偏低的缺陷，最終可能產(chǎn)生不良貸款率提升、地方財政間接還款壓力增大、國進(jìn)民退、經(jīng)濟(jì)波動等風(fēng)險。規(guī)范現(xiàn)有地方政府融資平臺，實現(xiàn)地方政府融資平臺長期健康發(fā)展，需要盡快清理現(xiàn)有地方政府融資平臺及其債務(wù)，同時著力構(gòu)建地方政府融資平臺治理的長效機(jī)制，使地方政府從過度依賴融資平臺中解脫出來。

〔關(guān)鍵詞〕 地方政府融資平臺，債務(wù)違約風(fēng)險，風(fēng)險治理

〔中圖分類號〕F830 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕1004-4175（2012）02-0086-05

地方政府融資平臺是指由地方政府發(fā)起，通過劃撥土地、股權(quán)、規(guī)費(fèi)、債券、稅費(fèi)返還等資產(chǎn)，組建資產(chǎn)和現(xiàn)金流均可達(dá)到融資標(biāo)準(zhǔn)的地方國有企業(yè)或企業(yè)集團(tuán)，以實現(xiàn)政府的對外融資，并將融資主要投入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會公用事業(yè)等領(lǐng)域。據(jù)審計署2011年6月《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示：截至2010年底，我國共有地方政府融資平臺6576個，其中，省級地方政府融資平臺165個，市級地方政府融資平臺1648個，縣級地方政府融資平臺4763個；地方政府融資平臺債務(wù)總額為49710.68億元，占地方性債務(wù)余額的46.38%，其中，省級地方政府融資平臺債務(wù)余額為8826.67億元，市級為26845.75億元，縣級為14038.28億元。地方政府融資平臺作為地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要抓手和融資工具，在增強(qiáng)地方政府財力、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動社會事業(yè)發(fā)展和拉動內(nèi)需等方面作出重要貢獻(xiàn)的同時，也帶來了一定的風(fēng)險。本文在分析地方政府融資平臺風(fēng)險產(chǎn)生的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)分析了風(fēng)險的主要表現(xiàn)及其治理對策。

一、地方政府融資平臺風(fēng)險的產(chǎn)生

地方政府融資平臺從設(shè)立之日起就有著設(shè)立不規(guī)范和公司治理形同虛設(shè)的缺陷。這進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府融資平臺融資和投資決策的非科學(xué)化，形成過大的融資規(guī)模、單一的融資渠道、偏低的現(xiàn)金流覆蓋率和嚴(yán)重不足的債務(wù)擔(dān)保。其結(jié)果是地方政府融資平臺盈利能力普遍偏弱，最終累積成地方政府融資平臺風(fēng)險。

（一）設(shè)立不規(guī)范。有些地方政府財力不足，拿不出足夠的資金作公司的注冊資金和項目資本金，這些地方政府或是用一筆資金當(dāng)作幾個融資平臺的注冊資金和幾個項目的資本金，或是把關(guān)聯(lián)公司獲取的銀行貸款挪作地方政府融資平臺的注冊資金和項目資本金，或是把政府部門的土地、辦公樓和城市公共設(shè)施等注入地方政府融資平臺來充當(dāng)注冊資本和項目資本金。這使得一些地方的政府融資平臺越建越多，地方政府建融資平臺的層級逐步向下移動。2011年審計署《全國地方性債務(wù)審計結(jié)果》顯示，有1033家融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本未到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，涉及金額2441.5億元。

（二）企業(yè)管理制度落后。大多數(shù)地方政府融資平臺帶有較濃厚的行政色彩，只有很少的地方政府融資平臺真正實現(xiàn)了現(xiàn)代企業(yè)管理制度。大多數(shù)地方政府融資平臺雖然按照現(xiàn)代企業(yè)制度設(shè)立了董事會、監(jiān)事會和管理層，但只具有現(xiàn)代企業(yè)管理之名，而沒有現(xiàn)代企業(yè)管理之實：股東會、監(jiān)事會形同虛設(shè)，沒有真正發(fā)揮作用，而總經(jīng)理卻由地方政府直接任命，權(quán)力無限膨脹，董事會和監(jiān)事會難以有效監(jiān)督和制約管理層。地方政府融資平臺的這種特性決定了其無法形成有效的公司治理結(jié)構(gòu) 〔1 〕。公司治理結(jié)構(gòu)的缺失必然引致地方政府融資平臺決策的隨意性和非科學(xué)化。

（三）信息披露不完全。由于金融機(jī)構(gòu)和投資者對地方政府融資平臺的評價不僅取決于融資平臺本身的還款能力，很大程度上也取決于融資平臺股東和擔(dān)保人——地方政府的財力。因此，金融機(jī)構(gòu)和投資者不僅需要詳細(xì)掌握相關(guān)融資平臺的財務(wù)數(shù)據(jù)等企業(yè)信息，更需要掌握政府財政收支狀況和償付能力，在此基礎(chǔ)上才能對地方政府融資平臺的融資行為進(jìn)行綜合評估。而實際上，由于一些地方政府融資平臺相關(guān)財務(wù)信息和地方政府財政收支的信息披露不實，金融機(jī)構(gòu)和投資者往往只能憑借一些不真實、不完整的資料對地方政府融資平臺進(jìn)行評價，錯誤的、不全面的融資評價必然導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)錯誤的投資決策，這會影響融資的償還，形成融資償付風(fēng)險。

（四）杠桿率偏高過大。由于現(xiàn)行法律制度對地方政府融資平臺可融資規(guī)模沒有明確的約束，一些地方政府出于各種目的，不考慮自身還款能力，極力擴(kuò)大融資規(guī)模，最大限度地利用平臺杠桿率，甚至把平臺的信貸資金轉(zhuǎn)化為子公司的項目資本金，以便進(jìn)一步擴(kuò)大債務(wù)融資規(guī)模。如前所述，目前我國地方政府融資平臺債務(wù)總額已經(jīng)達(dá)到49710.68億元，如此大規(guī)模的融資會對融資平臺的資金流產(chǎn)生巨大壓力，稍微的風(fēng)吹草動就可能影響地方政府融資平臺的融資償還。

（五）融資渠道單一。我國地方政府融資平臺的融資渠道主要有信貸融資、債券融資、股權(quán)貸款和信托融資。其中，信貸融資占總?cè)谫Y額的80%以上，股權(quán)融資、債券融資和信托融資占比為20%左右。地方政府融資平臺對銀行信貸的高度依賴，將使融資面臨較大的集中度風(fēng)險，一旦銀行對地方政府融資平臺收緊融資規(guī)模，很容易導(dǎo)致融資平臺現(xiàn)金流斷裂，形成融資償付風(fēng)險。

（六）現(xiàn)金流覆蓋偏低。地方政府融資平臺項目分為三類：第一類是完全沒有經(jīng)營性收入的項目，如公共文化、娛樂、城市廣場和公共體育設(shè)施等，其資本金和收益主要來源于財政資金。第二類項目有部分經(jīng)營性收入，但不能完全實現(xiàn)自負(fù)盈虧，除了項目資本金需要財政投入以外，還需要財政在盈虧上給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼。第三類項目有完全的經(jīng)營性收入，可以實現(xiàn)自負(fù)盈虧，只有項目資本金靠財政投入，其余資金主要通過銀行貸款等途徑來滿足，并可以用項目建成后產(chǎn)生的收益來償還融資的本息，如高速公路、城市供水、供氣、供熱等項目。可見，財政補(bǔ)貼資金對第一、第二類項目的財政支持力度會直接影響到融資平臺債務(wù)性融資的還款能力。但是目前來看，由于地方政府可支配財力不穩(wěn)定，以及地方政府財政支持意愿的不穩(wěn)定，導(dǎo)致地方政府對一二類項目的財政補(bǔ)貼也是不穩(wěn)定的，這就大大增加了融資平臺現(xiàn)金流的覆蓋風(fēng)險，直接影響到融資的償還。根據(jù)中金公司的測算，第三類項目占比為30%～40%。按照審計署《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》，第一類項目貸款余額占63.12%，第二類和第三類項目占36.89%。由此可以推測，第一類平臺占63%，第二類平臺占7%，第三類平臺占30%。依此推斷，應(yīng)該有70%左右的地方政府融資平臺項目投資存在現(xiàn)金流覆蓋風(fēng)險。

二、地方政府融資平臺風(fēng)險的主要表現(xiàn)

正如上節(jié)所述，地方政府融資平臺存在著諸如設(shè)立不規(guī)范等缺陷，其結(jié)果是地方政府融資平臺盈利能力普遍偏弱，最終可能形成債務(wù)的違約風(fēng)險。地方政府融資平臺的各種風(fēng)險都源自于地方政府融資平臺的債務(wù)違約風(fēng)險。為了避免地方政府融資平臺壞賬風(fēng)險的惡化，中央政府就會運(yùn)用信貸和房地產(chǎn)政策對地方政府融資平臺進(jìn)行政策扶持，這又使信貸和房地產(chǎn)政策失去了應(yīng)有的自主性，對經(jīng)濟(jì)軟著陸構(gòu)成威脅。

一是不良貸款率可能提升。在地方政府融資平臺制度建設(shè)落后的情況下，由于地方政府的強(qiáng)有力推進(jìn)和金融機(jī)構(gòu)的積極配合，造成地方政府融資平臺設(shè)立不規(guī)范、公司治理形同虛設(shè)，這進(jìn)一步導(dǎo)致地方政府融資平臺融資和融資決策的非科學(xué)化，使地方政府融資平臺融資規(guī)模過大、融資結(jié)構(gòu)單一、現(xiàn)金流覆蓋率偏低、債務(wù)擔(dān)保不足和投資結(jié)構(gòu)單一，這一切最終都會形成地方政府融資平臺的壞賬風(fēng)險。其中，債務(wù)擔(dān)保不足是尤其值得關(guān)注的問題 〔2 〕。如果地方政府融資平臺本身有充足的貸款擔(dān)保還相對安全，但政府擔(dān)保貸款總量的增長幅度在2009年開始快速上升，因此這部分貸款的風(fēng)險就成為真正讓銀行最擔(dān)心的事情。在地方政府擔(dān)保從法律角度無效的情況下，地方政府對擔(dān)保的履約與否完全取決于地方政府的態(tài)度，如若地方政府對擔(dān)保沒有足夠的履行誠意，那么以地方政府擔(dān)保為擔(dān)保方式的地方政府融資平臺融資就會面臨很大的壞賬風(fēng)險〔3 〕。銀行面臨的壞賬風(fēng)險隨著銀行層級的降低而逐步增大，這其中城市商業(yè)銀行的壞賬風(fēng)險是最大的。根據(jù)中金公司測算，2009年末，地方政府融資平臺貸款余額占城市商業(yè)銀行貸款總額的14.4%，占股份制銀行的12.9%，占國有商業(yè)銀行的11.6%。事實上，地方政府融資平臺的壞賬風(fēng)險已經(jīng)在逐漸暴露，審計署《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》描述，有358家融資平臺公司通過借新還舊方式償還政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)1059.71億元，借新還舊率平均為55.20%；有148家融資平臺公司存在逾期債務(wù)80.04億元，逾期債務(wù)率平均為16.26%。

二是地方財政承擔(dān)的間接還款壓力增大。地方政府融資平臺貸款中，第一、第二類項目的還貸來源主要依賴于地方政府的財政補(bǔ)貼，同時，地方政府融資平臺的債務(wù)很大一部分是地方政府擔(dān)保貸款。因此，地方政府在地方政府融資平臺的運(yùn)作中起著極其重要的作用 〔4 〕：即為地方政府融資平臺提供財政補(bǔ)貼，也為其融資提供擔(dān)保。當(dāng)前，土地收入占我國各級地方財政收入的比重較大，隨著國家調(diào)控房地產(chǎn)政策的逐步落實和政策效應(yīng)的逐步顯現(xiàn)，地價下挫將是不爭的事實。根據(jù)財政年鑒統(tǒng)計，我國土地出讓收入及相關(guān)稅費(fèi)收入占地方預(yù)算收入的1/4左右，地價的下挫將極大地影響地方政府的財政收入，這將使財政收入的增長幅度低于地方政府融資平臺的應(yīng)償付貸款增長幅度，進(jìn)而影響到融資平臺融資的還款來源和擔(dān)保的有效履行。地方財政承擔(dān)的間接還款壓力隨著地方政府層級的降低而逐步增大，這其中，縣級地方政府融資平臺的財政還款壓力是最大的。

三是再次形成國進(jìn)民退的風(fēng)險。地方政府融資平臺在全國各地如火如荼地發(fā)展壯大，在短期內(nèi)對整個國內(nèi)融資市場及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行產(chǎn)生了巨大影響，一方面地方政府融資平臺的融資行為可抵消市場需求的緊縮，另一方面地方政府融資平臺的融資行為必然會對民間融資產(chǎn)生擠出效應(yīng)，根據(jù)中國統(tǒng)計年鑒的統(tǒng)計，2002年～2008年廣義民營經(jīng)濟(jì)貸款占各項貸款的比例為58%左右，而同期廣義民營經(jīng)濟(jì)占GDP的比重在65%左右，民營經(jīng)濟(jì)的金融環(huán)境并不很好。地方政府融資平臺的融資行為會進(jìn)一步擠壓民營經(jīng)濟(jì)的融資空間，2009年全國9.59萬億元的新增貸款中，投向地方政府融資平臺的貸款近3.8萬億元，占比高達(dá)40%；地方政府融資平臺資金主要投在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及社會公用事業(yè)等領(lǐng)域，這會排擠民營資本進(jìn)入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公用事業(yè)建設(shè)的可能性；地方政府融資平臺的資金大量進(jìn)入一般競爭性領(lǐng)域，也必然對民營資本形成一定的沖擊。

四是妨礙房地產(chǎn)調(diào)控政策的貫徹。地方政府融資平臺的很大一部分資金是以融資平臺所擁有的土地、房產(chǎn)作為抵押物，地方政府對融資平臺的擔(dān)保也以土地?fù)?dān)保為主，同時，一、二類項目的現(xiàn)金流收入主要依靠地方政府的財政補(bǔ)貼撥款。我國目前的情況是，地方政府性基金中的國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入和土地本級收入中的房地產(chǎn)相關(guān)稅收合計約占地方政府預(yù)算收入的1/4。因此，土地價格和土地收入對地方政府融資平臺暢通運(yùn)轉(zhuǎn)至關(guān)重要， 地方政府會以各種理由來托住或推高房價， 從而使中央關(guān)于房地產(chǎn)調(diào)控的一系列政策和措施流于形式。如果房地產(chǎn)市場不能夠按照市場內(nèi)在性需求進(jìn)行調(diào)整， 房地產(chǎn)市場供求關(guān)系扭曲就不能得到糾正，房地產(chǎn)業(yè)的泡沫就可能越吹越大，到最后甚至有破裂的風(fēng)險，對經(jīng)濟(jì)的軟著陸構(gòu)成挑戰(zhàn)。

五是妨礙信貸政策的調(diào)整和運(yùn)行。由于地方政府融資平臺通常為基礎(chǔ)設(shè)施和社會公用事業(yè)建設(shè)項目融資而設(shè)立，這些項目一般資金需求量大、建設(shè)周期在2～3年。大量的信貸資金投向地方政府融資平臺后，為確保項目的持續(xù)投入和最后運(yùn)營，不形成半拉子工程，未來幾年的信貸投放規(guī)模極有可能保持較高的被動增長。這種項目建設(shè)3年內(nèi)的資金需求進(jìn)度一般為40%、30%、30%，也就是說，一旦銀行前期向地方政府融資平臺進(jìn)行項目貸款，未來兩年也必須以項目資金的30%進(jìn)行后續(xù)貸款，否則很可能形成半拉子工程，進(jìn)而形成事實上的不良貸款。在這種情況下，國家信貸投放的調(diào)整空間被極大地縮小，影響到信貸政策的調(diào)整和運(yùn)行。

六是經(jīng)濟(jì)波動的風(fēng)險加大。由于對政府舉債行為缺乏規(guī)范的制度約束和嚴(yán)格的監(jiān)管，地方政府的債務(wù)規(guī)模居高不下，增加了財政運(yùn)行的風(fēng)險，成為影響宏觀經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展的重大隱患。我國目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍不均衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍高度依賴于出口和投資增長，近幾年投資占GDP的比重一般在45%左右，而投資中政府投資比例為30%左右。由此可見，我國地方政府融資平臺對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響是直接的，地方政府融資平臺投資活動的波動必然導(dǎo)致我國經(jīng)濟(jì)整體的波動。同時，地方政府融資平臺投資活動會進(jìn)一步加大我國投資型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的依賴性，不利于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變；地方政府融資平臺的大量融資會綁架信貸政策和房地產(chǎn)政策的自主性，這從另一方面也對經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運(yùn)行構(gòu)成威脅。

三、地方政府融資平臺風(fēng)險的治理對策

面對地方政府融資平臺風(fēng)險，我們需要盡快清理現(xiàn)有地方政府融資平臺及其債務(wù)，同時著力構(gòu)建地方政府融資平臺治理的長效機(jī)制，使地方政府從過度依賴融資平臺中解脫出來。

（一）清理現(xiàn)有地方政府融資平臺公司及其債務(wù)。2009年末以來，地方政府融資平臺債務(wù)問題一直備受社會關(guān)注。2010年6月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號），要求有關(guān)部門加強(qiáng)對地方政府融資平臺公司進(jìn)行清理和規(guī)范；8月，財政部、發(fā)改委、人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于貫徹<國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知>相關(guān)事項的通知》，對國發(fā)〔2010〕19號文件進(jìn)行了細(xì)化和補(bǔ)充。12月16日，銀監(jiān)會印發(fā) 《關(guān)于加強(qiáng)融資平臺貸款風(fēng)險管理的指導(dǎo)意見》，要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)審慎管理融資平臺貸款，并進(jìn)行準(zhǔn)確分類，明確融資平臺貸款撥備要求和分類風(fēng)險權(quán)重，強(qiáng)化監(jiān)管。審計署從2011年3月1日起，對31個?。▍^(qū)、市）和5個計劃單列市政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計。

目前，我國地方政府融資平臺的清理舉措可以概括為以下幾個方面：一是詳細(xì)審計，摸清底數(shù)；二是抓緊清理核實并妥善處理融資平臺公司債務(wù)，按照分類管理、區(qū)別對待的原則，妥善處理債務(wù)償還和在建項目后續(xù)融資問題；三是分類清理規(guī)范地方政府已設(shè)立的融資平臺公司，劃清職能，規(guī)范運(yùn)作；四是加強(qiáng)對融資平臺公司的融資管理和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的放貸管理；五是堅決制止地方政府違規(guī)擔(dān)保承諾行為。

中央政府對地方政府融資平臺風(fēng)險高度重視，其清理規(guī)范的態(tài)度是堅決的，措施是嚴(yán)格的，我們相信，只要中央政府進(jìn)一步細(xì)化上述政策措施，讓上述政策具有切實的可操作性，同時加大政策落實力度，就能在很大程度上遏制融資平臺風(fēng)險。但我們也應(yīng)看到，上述清理措施并沒有涉及融資平臺違約情況的處置方案。而地方政府融資平臺中地方政府的擔(dān)保貸款比例很大，一旦地方政府融資平臺的融資出現(xiàn)違約，就會涉及到地方政府對擔(dān)保責(zé)任的履約問題。為了防范由此產(chǎn)生的風(fēng)險，建議設(shè)立地方政府融資平臺風(fēng)險防范基金，專門用于地方政府對融資平臺融資擔(dān)保責(zé)任的落實。這個基金到底應(yīng)該是多大的規(guī)模？基金的資金來源于哪里？資金怎么運(yùn)用？這些都是值得進(jìn)一步商榷的問題。

（二）構(gòu)建地方政府融資平臺治理的長效機(jī)制。具體包括以下幾個方面：

轉(zhuǎn)變政府職能，進(jìn)一步完善地方政府的業(yè)績考核評價體系，避免地方政府融資的主動增長。上級政府不能簡單地把經(jīng)濟(jì)增長作為評價地方政府業(yè)績的主要內(nèi)容。對地方政府的業(yè)績評價，不僅要看當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的增長速度，也要看教育、醫(yī)療衛(wèi)生、科技文化、體育等民生指標(biāo)的發(fā)展 〔5 〕。要以經(jīng)濟(jì)、社會、文化的全面發(fā)展來考核下級政府的工作，以此作為地方政府考核和官員升遷的依據(jù)。政府職能的轉(zhuǎn)變和地方政府考核機(jī)制的完善能從根本上遏制地方政府的融資沖動。

沿著財政分權(quán)的思路，統(tǒng)一地方政府的財權(quán)和事權(quán)，讓地方政府有充足的、與事權(quán)相一致的財權(quán)，避免地方融資的被動增長。第一，合理劃分中央政府和地方政府的事權(quán)范圍，按照公共產(chǎn)品的需求層次性來合理劃分各級政府的支出責(zé)任和支出范圍，國防、外交等全國性公共產(chǎn)品和服務(wù)由中央財政負(fù)責(zé)；跨地區(qū)的大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等公共產(chǎn)品，由中央和地方財政共同承擔(dān)，并按照收益原則確定具體分擔(dān)的比例 〔6 〕；其他屬于區(qū)域內(nèi)部的地方性公共產(chǎn)品和服務(wù)，則由地方財政負(fù)責(zé)。第二，根據(jù)各級政府事權(quán)的劃分和稅收對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體考量來完善分稅制和轉(zhuǎn)移支付制度。完善分稅制的關(guān)鍵點(diǎn)是降低財權(quán)的集中度。中央應(yīng)在保持中央財政控制力的基礎(chǔ)上果斷地進(jìn)行放權(quán)，堅定不移地走“分權(quán)”之路，將稅收管理權(quán)在中央與地方之間進(jìn)行合理劃分，不應(yīng)全部集中在中央。中央稅與共享稅的稅種制定權(quán)、解釋權(quán)、征管權(quán)可集中在中央；對于不在全國統(tǒng)一開征、對宏觀經(jīng)濟(jì)影響較小的地方稅種的制定權(quán)、解釋權(quán)、征管權(quán)可完全劃給地方；對于全國統(tǒng)一開征、對宏觀經(jīng)濟(jì)有較大影響的地方稅，如營業(yè)稅、個人所得稅等稅種可由中央制定基本的征收辦法，相應(yīng)地給予地方政府一定的政策調(diào)整權(quán)等。其次是建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。應(yīng)充分考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人口規(guī)模結(jié)構(gòu)、地方財政收支平衡狀況等因素，在不影響地方政府增收積極性和提高財政資金使用效率的前提下，建立規(guī)范的財政轉(zhuǎn)移支付制度。統(tǒng)一地方政府的財權(quán)和事權(quán)，能夠保證地方政府有充足的、與事權(quán)相配套的財權(quán)，有利于減少地方政府財政赤字的發(fā)生。

建立地方政府投融資管理體系，保證地方政府財政赤字能夠得到低成本的籌集。政府投融資管理的主要目的是：在控制債務(wù)風(fēng)險的前提下，以盡可能低的債務(wù)成本順利完成政府資金的籌集任務(wù)；地方政府投資管理的主要目標(biāo)在于合理選擇投資方向和投資項目并控制投資風(fēng)險。首先，要適當(dāng)擴(kuò)大地方債券發(fā)行力度。為了使地方政府發(fā)債規(guī)范有序的進(jìn)行，在短期內(nèi)可以適當(dāng)加大中央政府代理發(fā)行地方債的規(guī)模，為有序控制地方政府性平臺融資創(chuàng)造有利條件。從長期看，這也為逐步構(gòu)建較為規(guī)范的地方政府公債制度積累了經(jīng)驗。2011年10月17日，財政部發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》，辦法規(guī)定：2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)，為地方政府自行發(fā)債開創(chuàng)了先河。其次，創(chuàng)新和完善基礎(chǔ)項目建設(shè)的融資形式，充分運(yùn)用BOT等項目融資形式，減輕財政支出壓力，降低財政支出風(fēng)險。第三，建立地方債務(wù)預(yù)警體系。構(gòu)建符合我國國情的地方政府債務(wù)風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)是實現(xiàn)地方債務(wù)管理規(guī)范有序化的關(guān)鍵 〔7 〕。近年來，隨著實踐的不斷深入，有的地方政府已經(jīng)構(gòu)建了一些具體的風(fēng)險預(yù)警系統(tǒng)，但這些預(yù)警體系無論是指標(biāo)的設(shè)計還是指標(biāo)的評價都處于探索階段，因此應(yīng)該盡快加強(qiáng)這方面的規(guī)范性研究和試點(diǎn)，盡早建立統(tǒng)一的預(yù)警體系服務(wù)于地方政府投融資管理。第四，建立地方政府投融資責(zé)任追究制度。地方政府的融資規(guī)模必須與其財力相匹配，融資期限必須盡可能地與地方政府的任期相一致，并嚴(yán)格控制地方政府的擔(dān)保行為。第五，為解決政府償債困難，應(yīng)進(jìn)一步健全完善償債基金。償債基金是地方政府為維護(hù)政府信譽(yù)，按地方債務(wù)規(guī)模的一定比例提取的，用于正常還款出現(xiàn)困難時進(jìn)行墊付的臨時資金。應(yīng)明確償債基金的出資人及出資比例，規(guī)范償債基金的提取和使用。

推進(jìn)地方政府融資平臺建設(shè)，促進(jìn)地方政府融資平臺的有序發(fā)展和運(yùn)行。首先，完善地方政府融資平臺法制環(huán)境。建立地方政府融資平臺設(shè)立機(jī)制，不斷增強(qiáng)融資平臺資金實力，保障政府融資平臺持續(xù)發(fā)展；完善現(xiàn)代企業(yè)的組織結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)地方政府融資平臺的市場化運(yùn)作；建立和完善信息披露機(jī)制，增強(qiáng)融資平臺運(yùn)作的透明度；建立健全融資平臺的融資、投資決策機(jī)制，確保融資平臺的舉債規(guī)模與償還能力相匹配；建立融資平臺資本退出機(jī)制，實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值的目的；拓寬融資平臺融資渠道，拓展與銀行機(jī)構(gòu)合作的深度和廣度，積極推動融資平臺上市融資，完善地方政府融資平臺信托融資，鼓勵和支持融資平臺創(chuàng)新融資方式。其次，推進(jìn)融資平臺監(jiān)管。一要明確地方政府融資平臺的監(jiān)管主體，包括上級政府、地方人大、政協(xié)和財政部門等；二要建立健全地方政府融資平臺監(jiān)管內(nèi)容，對投融資平臺的設(shè)立、融資渠道、融資規(guī)模、資金使用情況、償債能力進(jìn)行全面評估，動態(tài)跟蹤，切實提高融資平臺的監(jiān)管水平；三要創(chuàng)新監(jiān)管手段，充分吸收并借鑒金融監(jiān)管等成熟的監(jiān)管手段，運(yùn)用現(xiàn)場和非現(xiàn)場監(jiān)管手段對地方政府融資平臺進(jìn)行監(jiān)管。

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責(zé)任編輯 于曉媛