我國鐵路民營化融資現(xiàn)狀及改革建議

肖苗苗 傅宇珍 貴夢格

【摘要】我國鐵路建設(shè)需要大量的資金投入，面對建設(shè)資金短缺的現(xiàn)實，引入民營資本成為當(dāng)前改革的主要方向。在對現(xiàn)有融資民營化的改革方案分析后，發(fā)現(xiàn)仍存在民營資本進(jìn)入積極性較低，進(jìn)入鐵路建設(shè)的民營企業(yè)自有資金薄弱，引入方式有待改進(jìn)等問題。通過分析其問題產(chǎn)生的原因，得出應(yīng)從明晰產(chǎn)權(quán)、完善法律法規(guī)、拓寬融資渠道等方面對其加以改進(jìn)和解決，從而激發(fā)民營資本在鐵路融資方面的活力，更好地緩解鐵路建設(shè)資金短缺的壓力，促進(jìn)我國鐵路的可持續(xù)發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】鐵路融資民營化現(xiàn)狀改革建議

一、鐵路民營化融資改革的必要性

進(jìn)入新世紀(jì)，我國的交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)建設(shè)明顯加快，其中鐵路建設(shè)的主要任務(wù)為：擴(kuò)展鐵路運(yùn)輸交通網(wǎng)絡(luò)，改進(jìn)既有鐵路修建技術(shù)，提高經(jīng)營管理水平。在這之中，高鐵作為未來鐵路建設(shè)的重點(diǎn)，憑借著快捷舒適的優(yōu)勢，滿足了居民的出行需求，同時帶動了區(qū)域發(fā)展。但高速鐵路是一個投資規(guī)模龐大、建設(shè)周期長、技術(shù)含量高的項目，完成以上任務(wù)需投入巨額資金，據(jù)有關(guān)專家測算， 未來15 年中國鐵路建設(shè)需要投入資金達(dá)2萬億元， 即平均每年需投資1300億元左右。

面對需要這么龐大資金量的建設(shè)項目，現(xiàn)有的鐵路建設(shè)資金早已不堪重負(fù)。一方面，鐵道部面臨著高額負(fù)債，據(jù)鐵道部數(shù)據(jù)顯示，截止2011年9月，鐵道部總資產(chǎn)37395.2億元，總負(fù)債22288.5億元，負(fù)債率已高達(dá)59.6%。另一方面，中央政府對鐵路建設(shè)的投入日益減少，據(jù)統(tǒng)計，2011年鐵道部的建設(shè)資金已經(jīng)從2010年的7000億元下降到4690億元，2012年更將進(jìn)一步下降為4060億元。

面對以上建設(shè)規(guī)模對資金的巨大需求與建設(shè)資金的嚴(yán)重短缺的矛盾，我國現(xiàn)有的鐵路建設(shè)資金引入民營化資本顯得尤為必要。

二、我國現(xiàn)有的鐵路融資民營化改革方案

由前文可知，無論是從目前我國鐵路建設(shè)的現(xiàn)狀出發(fā)，還是從我國鐵路建設(shè)的長遠(yuǎn)發(fā)展來看，融資方式的改革已經(jīng)必不可少，為了改變原有的政府單方面出資加銀行性貸款融資這一單一模式，鐵道部也做出了相應(yīng)的改革。我國鐵路改革首先對鐵路的運(yùn)營組合方式、是否拆分鐵路運(yùn)輸總公司、是否采取客貨運(yùn)分開等問題進(jìn)行討論，確定了“政企分開，網(wǎng)運(yùn)分離，引入競爭，加強(qiáng)監(jiān)管”的改革總體思路。隨后在2005鐵道部出臺了《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實施意見》，將鐵路建設(shè)、客貨運(yùn)輸、運(yùn)輸裝備制造與多元化經(jīng)營四大領(lǐng)域向非公資本全面開放。2006年在 “十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案里，鐵道部提出“融資工作是中鐵股的核心業(yè)務(wù)之一”，要按照“政府主導(dǎo)、多元投資、市場運(yùn)作”原則，努力構(gòu)建多元化投資主體，建立市場化融資機(jī)制，拓寬籌融資渠道，積極吸引地方政府、企業(yè)以及民間、境外等資金參與鐵路建設(shè)。

在進(jìn)行以上一系列循序漸進(jìn)的改革措施后，目前我國鐵路的融資改革成效有：“十五”期間，鐵道部與31個省市自治區(qū)政府就加快鐵路建設(shè)簽訂了戰(zhàn)略合作協(xié)議，推進(jìn)合資合作建設(shè)鐵路，為鐵路建設(shè)的加快發(fā)展創(chuàng)造了良好的外部環(huán)境。在此基礎(chǔ)上，2007年，合資建路得到大力發(fā)展，投資渠道繼續(xù)擴(kuò)寬。積極吸收政府和社會資本投資鐵路建設(shè)。包括所有客運(yùn)專線在內(nèi)，2007年在建和籌建的合資鐵路項目64項，占路網(wǎng)建設(shè)中大型項目近一半。2012年3月，鐵道部更是下文要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線原本由地方鐵路局持有的股權(quán)，全部移交中國鐵路建設(shè)投資公司。

三、鐵路民營化改革現(xiàn)狀及存在的問題

民營資本的引入會豐富鐵路建設(shè)的融資渠道，但在實際操作中也存在諸多問題。接下來我們將以巴新鐵路的建設(shè)為例進(jìn)行具體分析。

巴新鐵路西起國家蒙東能源基地，東至傳統(tǒng)煤炭工業(yè)基地遼寧阜新，跨越內(nèi)蒙古和遼寧兩省區(qū)，是一條為煤而建的鐵路。全長487.6公里，設(shè)計工期三年、最初設(shè)計時工程投資總估算為58.6億元。2006年1月鐵道部發(fā)展計劃司將巴新鐵路的建設(shè)納入鐵路“十一五”規(guī)劃中，同年11月，巴新鐵路正式動工。由于阜新市沒有多余資金用于鐵路建設(shè)，引進(jìn)民間資本便呈水到渠成之勢。2007年8月7日，國家發(fā)改委下達(dá)《關(guān)于新建巴彥烏拉至新邱鐵路項目核準(zhǔn)的批復(fù)》，確定“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場化運(yùn)作”的總思路。巴新鐵路最終由春成集團(tuán)承包建設(shè)，春成集團(tuán)董事長王春成為巴新鐵路法人代表，采取股權(quán)融資方式引入資金。

巴新鐵路建設(shè)項目原計劃于2010年8月31日完工，結(jié)果 “停工半停工差不多有三年”，這條號稱國內(nèi)民營資本參與建設(shè)最長的鐵路，在過去兩年幾近爛尾。

從巴新鐵路的建設(shè)案例中不難發(fā)現(xiàn)，在鐵道部采取現(xiàn)有的改革措施之后，使得部分鐵路建設(shè)民營化，但是并未達(dá)到預(yù)期解決鐵路建設(shè)融資問題的成效，巴新鐵路建設(shè)工程也未能達(dá)到預(yù)想的在資金壓力方面得以緩解，還是難以逃脫現(xiàn)有許多鐵路建設(shè)面臨的停工半停工的困境。對其進(jìn)行仔細(xì)分析后歸納出現(xiàn)有融資改革主要存在以下三點(diǎn)問題：

（一）民營資本進(jìn)入鐵路建設(shè)積極性較低

盡管國家已經(jīng)頒發(fā)了一系列引進(jìn)民營資本建設(shè)鐵路的條例，但在實際運(yùn)行過程中民營資本卻并未如預(yù)期般大量注入鐵路建設(shè)市場。目前我國鐵路由國家掌控，國鐵以外的其他鐵路在貨物分流成本清算等方面都對國鐵有很大的依賴性，而國鐵將部分運(yùn)輸量安排給外部企業(yè)進(jìn)行運(yùn)營，實際上對自身而言是一種利益的流失，因此國鐵在進(jìn)行上述安排時或多或少地會采取不公平待遇，這樣必然導(dǎo)致市場競爭的扭曲，造成民營資本進(jìn)入鐵路建設(shè)資金的巨大無形阻力。再者，一般的企業(yè)要維持原有的生產(chǎn)經(jīng)營，而鐵路建設(shè)資金需求量大，在抽取大量資金后可能會影響企業(yè)日常運(yùn)轉(zhuǎn)，風(fēng)險相對較大。此外，鐵路經(jīng)營低收益，且利潤回報周期較長，以及缺乏一個良好的收益預(yù)期也使趨利的外部資本不愿涉足，加之目前我國鐵路實際效率不佳，如我國合資鐵路的70%處于虧損狀況，必然影響到社會投資者的信心，以上的原因極大地降低了許多民營資本的進(jìn)入意愿。

（二）民營資本進(jìn)入鐵路建設(shè)難度大

鐵路建設(shè)需要短期大量的資金投入，一方面，民營企業(yè)自有資金相對較薄弱，很難達(dá)到進(jìn)入鐵路建設(shè)的要求。民營企業(yè)資金來源渠道相對較窄，主要依靠民間借貸和銀行貸款，而現(xiàn)有的民間借貸機(jī)制還不完善，且通過此渠道的借貸方式所需支付的借貸利率相對較高，企業(yè)難以長期承受高額的利息償還壓力。而銀行借貸對企業(yè)的借貸數(shù)額畢竟有限，且對抵押狀況等的限制條件較多。另一方面，民營資本呈現(xiàn)數(shù)額較小且分布分散的特點(diǎn)，缺乏一個正規(guī)的渠道使之得以匯集，這使得民營企業(yè)在面對鐵路建設(shè)的高額資金情況下顯得心有余而力不足。這些資金方面的限制都加大了民營資本進(jìn)入鐵路建設(shè)的難度。

（三）民營資本進(jìn)入鐵路建設(shè)后無法發(fā)揮活力

盡管當(dāng)前許多民營資金已進(jìn)入鐵路建設(shè)的領(lǐng)域，但目前鐵路建設(shè)的諸多問題并未得到明顯改善。在引入民營資本的規(guī)模、速度等方面并未進(jìn)行合理的評估。許多引入民營資本修建的鐵路，完全脫離負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)的國有企業(yè)，并未經(jīng)過一個循序漸進(jìn)的過程，使得其建設(shè)缺乏有效的引導(dǎo)。此外，由于不斷以股權(quán)融資方式引入資金，加之償債能力有限，大股東的股份被不斷攤薄，分散的股權(quán)導(dǎo)致股東之間難以達(dá)成統(tǒng)一協(xié)議形成有效的決策。激烈的利益沖突甚至?xí)?dǎo)致局面混亂，使最終結(jié)果與引入民營資本的初衷所偏離。

四、鐵路民營化融資難的成因分析

（一）嚴(yán)格的運(yùn)價管制和低運(yùn)價政策

鐵路建設(shè)屬于公共基礎(chǔ)建設(shè)范疇，不以營利為唯一目標(biāo)，也追求社會效益。因此長期以來我國的鐵路運(yùn)輸一直實行嚴(yán)格的運(yùn)價管制，貨物運(yùn)價由國家計劃強(qiáng)制管理且調(diào)整存在困難，鐵路運(yùn)價的變動都需經(jīng)歷先向國家發(fā)改委等部門申請，批準(zhǔn)后再由運(yùn)輸企業(yè)執(zhí)行的復(fù)雜過程。不可否認(rèn)，這種嚴(yán)格的運(yùn)價管制在維持物價穩(wěn)定，促進(jìn)其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面起到了積極作用，但是在當(dāng)前鐵路建設(shè)大規(guī)模展開，投資額巨大的情況下，由于其既不能真實反映鐵路運(yùn)營成本，也不能真實反映運(yùn)輸市場供求關(guān)系，加之鐵路建設(shè)周期長，已使投資鐵路短期內(nèi)變得無利可圖， 這些都嚴(yán)重阻礙了社會向鐵路投資的積極性。

（二）缺乏公平競爭的環(huán)境

政企不分、產(chǎn)權(quán)不清、權(quán)責(zé)不明等原因造成當(dāng)前我國鐵路發(fā)展缺乏公平的競爭環(huán)境。在“政企不分”條件下，鐵道部兼具政府和企業(yè)雙重職能，和相關(guān)鐵路企業(yè)之間具有很強(qiáng)的行政隸屬關(guān)系，而鐵路資源主要還是依靠鐵道部計劃分配。為維護(hù)自身利益，國鐵在計劃安排時很容易出現(xiàn)資源傾斜的狀況，諸如民營企業(yè)的其他投資主體權(quán)益很難得到有效維護(hù)和保障，從民營企業(yè)和國有企業(yè)雙方銀行貸款難易程度和利率水平高低上已可見一斑。再加上我國相關(guān)鐵路法規(guī)制度體系還不完善，對于社會資本進(jìn)入鐵路行業(yè)之后的利益分配、權(quán)利和責(zé)任等諸多問題尚無明確的可遵循的法律規(guī)范，這些都加大了民營資本進(jìn)入和有效發(fā)揮作用的阻力。

（三）民營資本融資渠道狹窄

由于鐵路建設(shè)要求資金短期內(nèi)大量的投入，一般的民營企業(yè)在投資鐵路建設(shè)方面，還需維持其日常業(yè)務(wù)的運(yùn)行和流動資金的預(yù)留，故而面對如此龐大的投資需求，民營資本就顯得尤為薄弱。再者，民營企業(yè)資金來源渠道相對較窄，主要依靠民間借貸和銀行貸款。而當(dāng)前中國的民間借貸市場機(jī)制還不夠成熟，受銀行貸款條件約束較大，更加嚴(yán)峻的是，進(jìn)入2010年，貨幣政策轉(zhuǎn)向，央行和銀監(jiān)會同時加大對信貸結(jié)構(gòu)的調(diào)整，民營企業(yè)要想獲得銀行貸款難上加難。

五、鐵路民營化融資改革的政策性建議

針對上述現(xiàn)有鐵路融資改革仍然存在的難點(diǎn)和問題，為了民營資本更好地發(fā)揮作用，提出以下三點(diǎn)政策性建議。

（一）建立和完善法律制度

出臺鼓勵和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入的鐵路投資法，給予民間資本投資者法律上的支持，在立法上給予社會資本平等參與鐵路建設(shè)的保障。在改善鐵路投資環(huán)境方面，通過立法的方式，給予參與鐵路建設(shè)的民營資本在營業(yè)稅、所得稅、土地增值稅、關(guān)稅等方面立法和政策支持，依法保障社會資本的正當(dāng)獲益。只有加強(qiáng)立法，制定完善的法律、法規(guī)和政策，保護(hù)投資者的合法正當(dāng)利益，才有可能吸引大量的社會資本參與鐵路建設(shè)，明確民營資本的投資方向、范圍、優(yōu)惠政策和規(guī)定，為民間資本提供準(zhǔn)確的信息指導(dǎo)。此外，立法過程中應(yīng)該考慮環(huán)境差異等地區(qū)特殊性因素，使立法更具針對性和解決力。

（二）融資渠道多樣化

面對當(dāng)前民營資本資金薄弱且融資渠道單一，過于依賴銀行貸款的現(xiàn)狀，應(yīng)通過多種方式拓寬融資渠道，主要有：設(shè)立民營企業(yè)投資基金會，向社會募集資金；在國家限定相關(guān)職能和服務(wù)范圍內(nèi)，允許民營企業(yè)聯(lián)合創(chuàng)辦民營投資銀行；開辟二版市場，促進(jìn)更多民營企業(yè)在二版市場上市交易；鼓勵民營企業(yè)之間進(jìn)行聯(lián)合，形成一些規(guī)模更大的集團(tuán)，匯集更大的資金流的同時也有利于增強(qiáng)向銀行貸款的能力，最終使民營企業(yè)融資渠道得以多樣化，融資難問題得到一定程度上的緩解。

（三）明晰產(chǎn)權(quán)

以科斯為代表的現(xiàn)代西方產(chǎn)權(quán)理論指出，市場失靈的根源在于產(chǎn)權(quán)界定不清，由此造成交易過程中的摩擦，又會嚴(yán)重影響企業(yè)行為和資源配置的效率。在政企不分的情況下，產(chǎn)權(quán)與行政權(quán)力混淆，以致在引入民營資本的時候，難以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)邊界清晰的要求。也就是說，政府同時履行所有者和經(jīng)營者的職能，導(dǎo)致民營企業(yè)沒有獨(dú)立的經(jīng)營自主權(quán)，使民營企業(yè)的正常經(jīng)營受到嚴(yán)重的干擾，進(jìn)而阻礙了民營資本的進(jìn)入。故而一定要界定清晰的產(chǎn)權(quán)。產(chǎn)權(quán)清晰之后，政府不干預(yù)企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營活動，企業(yè)具有獨(dú)立的法人地位，有利于激發(fā)民營資本的活力。同時，產(chǎn)權(quán)明晰也為權(quán)責(zé)明確和政企分開提供了可能、創(chuàng)造了條件。

參考文獻(xiàn)

[1]俊豪，周小梅.中國自然壟斷產(chǎn)業(yè)民營化改革與政府管制政策[M].北京:經(jīng)濟(jì)管理出版社，2004:105-112.

[2]王紅茹.指點(diǎn)中國—百名經(jīng)濟(jì)學(xué)家談改革與發(fā)展熱點(diǎn)問題[M].山西:山西經(jīng)濟(jì)出版社，2002:178-179.

[3]龍麗，陳輝華.ABS:中國鐵路融資的新途徑[J].基建優(yōu)化，2007.

[4]游經(jīng)元.高速鐵路融資結(jié)構(gòu)因素分析模型研究[J].鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2006.

[5]王雪芹，華夢圓.高速鐵路融資模式的比較分析[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2011.

[6]楊秋寶.民間資本進(jìn)入鐵路的障礙分析[J].經(jīng)濟(jì)研究，2005.

[7]趙劍峰.推進(jìn)我國鐵路投融資體制改革的設(shè)想[J].經(jīng)濟(jì)研究參考，2006.

[8]徐禹.現(xiàn)有體制下鐵路融資難點(diǎn)分析及建議[J].華東交通大學(xué)學(xué)報，2007.

[9]李宏.鐵路建設(shè)投融資體制改革淺見[J].綜合運(yùn)輸，2005.

科研項目：2011年浙江財經(jīng)學(xué)院學(xué)生科研項目（2011YJX69）

作者簡介：肖苗苗（1992-），女，浙蒼人，本科在讀，就讀于浙江財經(jīng)學(xué)院，研究方向：經(jīng)濟(jì)學(xué)。

（責(zé)任編輯：陳岑）