如何正確認(rèn)識中國國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整問題

郭瑞

摘要：改革開放以來，中國國有企業(yè)改革取得了巨大成就，國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整成效顯著，但是關(guān)于國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整問題一直存在很大的爭議。要想正確理解國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略調(diào)整應(yīng)該首先清楚國有經(jīng)濟(jì)的改革歷程，認(rèn)識到其在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用，對目前存在的關(guān)于國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整爭議性問題進(jìn)行辯證分析，深刻認(rèn)識到國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整對于中國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義，這樣才能對如何深化中國國有經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略調(diào)整提供對策建議。

關(guān)鍵詞：國有經(jīng)濟(jì)；戰(zhàn)略性調(diào)整；辯證分析；策略選擇

中圖分類號：F12文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1673-291X（2012）22-0001-03

隨著國有企業(yè)改革的深入，國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整加速推進(jìn)，呈現(xiàn)出前所未有的廣度和深度。2011年3月國務(wù)院總理溫家寶作政府工作報(bào)告時(shí)提出“繼續(xù)推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整，健全國有資本有進(jìn)有退、合理流動機(jī)制”，為進(jìn)一步深化國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整注入了新的活力和動力。然而有人認(rèn)為國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略調(diào)整的目的是讓國有企業(yè)全面退出競爭性領(lǐng)域，讓更多的非公有制經(jīng)濟(jì)參與其中，國有企業(yè)不應(yīng)當(dāng)參與市場競爭，這種觀點(diǎn)并不符合中國國有企業(yè)改革的初衷。這也就涉及到如何正確認(rèn)識中國國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整問題。

一、從國有經(jīng)濟(jì)的改革歷程來分析其在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位和作用

從中國國有經(jīng)濟(jì)改革的歷程來看，可以劃分為以下三個階段：

第一階段是1978—2003年，這一期間是國有經(jīng)濟(jì)改革的各個基本構(gòu)件先后起步階段。其中1978—2000年作為國有經(jīng)濟(jì)微觀基礎(chǔ)的國有企業(yè)改革，先后經(jīng)歷了擴(kuò)大企業(yè)經(jīng)營自主權(quán)、承包經(jīng)營制和建立現(xiàn)代企業(yè)制度基本框架。這期間雖然進(jìn)行了國有經(jīng)濟(jì)的調(diào)整和國有企業(yè)的改組，但并沒有成為國有經(jīng)濟(jì)改革的重點(diǎn)，直到1999年才作為重點(diǎn)付諸實(shí)施。2003年，在黨的十六大精神的指導(dǎo)下重新建立了國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會。其成立后進(jìn)行了卓有成效的工作，作為中國國有資產(chǎn)管理制度改革正式起步。

第二階段是2003—2012年，國有經(jīng)濟(jì)整體改革進(jìn)入了全面展開階段。其主要標(biāo)志是：國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整和國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組取得重大進(jìn)展；現(xiàn)代企業(yè)制度已初步建立并趨向完善；國有資產(chǎn)監(jiān)管制度已經(jīng)初步建立并趨向健全，即適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的國有經(jīng)濟(jì)的基本框架已經(jīng)初步確立。

大體上講，國有經(jīng)濟(jì)的改革已經(jīng)走完了以上兩個階段。

第三個階段是從2011年開始的國有經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)入攻堅(jiān)階段。所謂攻堅(jiān)有兩層含義：一是整體的國有經(jīng)濟(jì)改革的任務(wù)仍很艱巨，即在國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整、國有企業(yè)的戰(zhàn)略性改組、建立現(xiàn)代企業(yè)制度和國有經(jīng)濟(jì)管理體制四個方面的改革認(rèn)為依然很艱巨；二是深化國有經(jīng)濟(jì)整體改革還面臨頑強(qiáng)的阻力，隨著國有經(jīng)濟(jì)體制改革的深化和整個社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，國有經(jīng)濟(jì)必將實(shí)現(xiàn)由粗放經(jīng)濟(jì)增長方式到集約增長方式的轉(zhuǎn)變，這也是未來國有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性和總體性的特點(diǎn)。

在國有經(jīng)濟(jì)改革的各個階段對于國有經(jīng)濟(jì)的地位和作用的爭議一直都沒有停止過。有種觀點(diǎn)認(rèn)為國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)該只涉及那些非公有制經(jīng)濟(jì)力不能及的領(lǐng)域，其余的一律退出。這就給國有經(jīng)濟(jì)的定位產(chǎn)生很大的疑惑，也就是說非公有制經(jīng)濟(jì)具有優(yōu)先選擇權(quán)，國民經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先考慮非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，只有在非公有制發(fā)展好了的情況下，或者是那些非公有制經(jīng)濟(jì)不愿做、不能做的領(lǐng)域，國有經(jīng)濟(jì)才能涉足，這樣的話公有制的主導(dǎo)地位必將蕩然無存，社會主義市場經(jīng)濟(jì)也將面目全非。這樣的說法沒有處理好國有經(jīng)濟(jì)和非國有經(jīng)濟(jì)關(guān)系，與我們黨十五大提出的以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展背道而馳。

還有一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國有企業(yè)應(yīng)該限定在自然壟斷行業(yè)和公益性事業(yè)，從競爭性行業(yè)中全身而退，讓非公有制去經(jīng)營。這種觀點(diǎn)不能保證中國公有制的主體地位，混淆了社會主義和資本主義的基礎(chǔ)，即經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，生產(chǎn)資料所有制及其結(jié)構(gòu)，只有以公有制為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，才是中國特色社會主義經(jīng)濟(jì)制度，才能達(dá)到共同富裕的社會目標(biāo)。

二、對中國國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整的辯證分析

對國有經(jīng)濟(jì)進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整是中國國有經(jīng)濟(jì)改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。國資委《關(guān)于推進(jìn)國有資本調(diào)整和國有企業(yè)重組的指導(dǎo)意見》中首次明確了國有經(jīng)濟(jì)發(fā)揮控制力、影響力和帶動力的具體行業(yè)和領(lǐng)域，提出國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)對關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域保持絕對控制力，包括軍工、電網(wǎng)電力、石油石化、電信、煤炭、民航、航運(yùn)等七大行業(yè)。同時(shí)，國有經(jīng)濟(jì)對基礎(chǔ)性和支柱產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的重要骨干企業(yè)保持較強(qiáng)的控制力，包括裝備制造、汽車、電子信息、建筑、鋼鐵、有色金屬、化工、勘察設(shè)計(jì)、科技等行業(yè)。從上述意見中可以看出，雖然國有企業(yè)集中分布在自然壟斷行業(yè)，但中國國有企業(yè)的存在范圍是以發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)作用的需要而分布的，不是以壟斷或競爭為依據(jù)分布的。我們推動國有企業(yè)改革的目的是為了使國有企業(yè)即公有制經(jīng)濟(jì)適應(yīng)中國發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的需要，使國有企業(yè)在市場經(jīng)濟(jì)中發(fā)展壯大，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動力。作為市場經(jīng)濟(jì)中的資本，國有資本同樣需要不斷的增值和保值，創(chuàng)造社會價(jià)值。在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中，國有企業(yè)有壟斷的，也有競爭的，更多的是壟斷和競爭共存，有著自己的市場競爭力和良好的經(jīng)營效益，事實(shí)已經(jīng)證明國有企業(yè)已經(jīng)在這些領(lǐng)域中取得了炫目的成績，如果此時(shí)用行政命令強(qiáng)制其從競爭領(lǐng)域中退出，這顯然與發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)不符，更違背了黨的十七大報(bào)告所提出的：“堅(jiān)持和完善公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的基本經(jīng)濟(jì)制度，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，毫不動搖地鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，堅(jiān)持平等保護(hù)物權(quán)，形成各種所有制經(jīng)濟(jì)平等競爭、相互促進(jìn)新格局。”

國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整不是有人所講的國有經(jīng)濟(jì)私有化，而是繼續(xù)發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中，國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用是在多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展的格局中形成的。經(jīng)過三十多年的改革與發(fā)展，中國的非公有制經(jīng)濟(jì)獲得了迅猛發(fā)展，雖然國有經(jīng)濟(jì)在整個國民經(jīng)濟(jì)中的比重大幅下降，但國有經(jīng)濟(jì)仍然占主導(dǎo)位置。正是由于國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，才使我們面臨金融危機(jī)時(shí)從容不迫，有條件實(shí)施社會結(jié)構(gòu)調(diào)整和大范圍的社會保障，自覺引導(dǎo)、推動、調(diào)控經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展；使我們保持了在資源、能源、交通、通訊、新技術(shù)、金融等關(guān)鍵行業(yè)和領(lǐng)域的控制力，支撐國民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行；使我們不斷增強(qiáng)國家的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、國防實(shí)力、民族凝聚力以及應(yīng)付各種突發(fā)事件和重大風(fēng)險(xiǎn)的能力，保障國家的安全；也使我們能夠建立比較和諧的勞動關(guān)系，保障社會的公平正義。

發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用與促進(jìn)非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是相輔相成的，不應(yīng)強(qiáng)調(diào)二者之間的競爭關(guān)系。國有經(jīng)濟(jì)和非國有經(jīng)濟(jì)在市場經(jīng)濟(jì)中各有分工，兩者之間存在著不可替代的作用，因此，國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整更要關(guān)注國有經(jīng)濟(jì)和非國有經(jīng)濟(jì)之間的相互補(bǔ)充作用。國有經(jīng)濟(jì)的全局控制力和主導(dǎo)作用使中國經(jīng)濟(jì)從嚴(yán)重的金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)中迅速復(fù)蘇，同時(shí)在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、技術(shù)創(chuàng)新、維護(hù)安全等方面也為非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造了有利的宏觀環(huán)境。離開了國有經(jīng)濟(jì)的這種主導(dǎo)作用而單純依靠非國有經(jīng)濟(jì)自身的努力，中國經(jīng)濟(jì)是不可能迅速走出危機(jī)的，非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會受到嚴(yán)重制約。積極鼓勵、引導(dǎo)和支持非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，對于調(diào)動各方面的積極性，鼓勵生產(chǎn)、鼓勵創(chuàng)業(yè)、鼓勵投資、鼓勵就業(yè)、增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力具有重要的不可替代的作用。

三、深化中國國有經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)略性調(diào)整的策略選擇

（一）國有經(jīng)濟(jì)的戰(zhàn)略性調(diào)整應(yīng)該著眼于資產(chǎn)層面上的存量重組和增量運(yùn)營

經(jīng)驗(yàn)表明，經(jīng)營性國有資產(chǎn)的有效利用應(yīng)該以適當(dāng)集中為前提。資產(chǎn)的價(jià)值本質(zhì)是資本，經(jīng)營性國有資產(chǎn)價(jià)值的本質(zhì)即是國有資本，所以在資產(chǎn)層面的布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整中應(yīng)當(dāng)以國有資本的有效利用為中心目標(biāo)。即完善國有資本有進(jìn)有退、合理流動的機(jī)制，進(jìn)一步推動國有資本更多的投入到關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)的控制力。國資委在近期發(fā)布的《中央企業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃綱要》征求意見稿中重申了“四個集中”：推動國有資本向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中；向國有經(jīng)濟(jì)具有競爭優(yōu)勢、未來可能形成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的領(lǐng)域集中；向具有較強(qiáng)國際競爭力的大公司大企業(yè)集團(tuán)集中；向企業(yè)主業(yè)集中，進(jìn)一步提高國有經(jīng)濟(jì)的控制力、影響力和帶動力。其核心任務(wù)是盤活資產(chǎn)，提高國有資產(chǎn)的運(yùn)營效率，并搭建交易平臺使之流轉(zhuǎn)順暢，這就涉及到了產(chǎn)權(quán)方面。產(chǎn)權(quán)清晰是企業(yè)制勝的前提，只有產(chǎn)權(quán)清晰才能對終極責(zé)任進(jìn)行界定，從而對企業(yè)的盈虧、對資產(chǎn)的增值或貶值進(jìn)行關(guān)注。發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)不僅要承認(rèn)和有效界定產(chǎn)權(quán)，而且要是產(chǎn)權(quán)作為交易對象進(jìn)入到交換過程。因此，國有經(jīng)濟(jì)在資產(chǎn)層面的戰(zhàn)略性調(diào)整中應(yīng)堅(jiān)持建立健全現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度為方向，從“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的要求中全面把握內(nèi)涵。

（二）集中國有經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，轉(zhuǎn)變國有企業(yè)發(fā)展方式，打造一批大而強(qiáng)的國有企業(yè)

首先，國有經(jīng)濟(jì)要實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局向高端產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，充分發(fā)揮國有企業(yè)的主導(dǎo)作用。因?yàn)閲薪?jīng)濟(jì)要想發(fā)揮對國民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用，國有企業(yè)就必須在產(chǎn)業(yè)組織和產(chǎn)業(yè)集群中，運(yùn)用高端價(jià)值鏈地位，獲取高端價(jià)值競爭優(yōu)勢，帶動產(chǎn)業(yè)從產(chǎn)品功能結(jié)構(gòu)到生產(chǎn)工藝結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)供應(yīng)鏈和營銷鏈上企業(yè)的發(fā)展，同時(shí)國有企業(yè)向高端產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，通過研發(fā)、生產(chǎn)制造和后續(xù)服務(wù)體系的產(chǎn)業(yè)組織建設(shè)，可以充分利用中國地域上的資源和要素優(yōu)勢，帶動地區(qū)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；其次，要著力開展科技自主創(chuàng)新，為打造國家核心競爭力奠定基礎(chǔ)，加大研發(fā)投入，建立健全自主創(chuàng)新體系和運(yùn)行機(jī)制，在一些關(guān)鍵領(lǐng)域打破跨國公司和發(fā)達(dá)國家的技術(shù)壟斷，著眼于未來發(fā)展，創(chuàng)新一些行業(yè)頂端技術(shù)，培養(yǎng)一批高附加值的尖端產(chǎn)品，打造一批國際知名品牌；最后需要力進(jìn)企業(yè)管理創(chuàng)新，提升國有企業(yè)的國際化經(jīng)營能力和水平，充分運(yùn)用信息化技術(shù)，建立管理平臺，集成管理要素，提高企業(yè)運(yùn)營效率；要加強(qiáng)管理評估，實(shí)現(xiàn)有效的風(fēng)險(xiǎn)管控；要著力提高跨國經(jīng)營和跨國合作的能力，增強(qiáng)企業(yè)國際競爭力。

（三）不斷深化國有資產(chǎn)管理體制改革，完善國資監(jiān)管組織體系，切實(shí)改進(jìn)國資監(jiān)管方法

國有資產(chǎn)管理體制改革，是國有經(jīng)濟(jì)和國有企業(yè)改革的關(guān)鍵。國有資產(chǎn)管理體制包括國有資本的管理、運(yùn)營和監(jiān)督三個核心部分，完善國有資產(chǎn)管理體制改革必須圍繞這三個部分，構(gòu)建不同的組織機(jī)構(gòu)、建立權(quán)責(zé)分明、相互制衡的運(yùn)行體制。首先，應(yīng)該完善國有資本的公共管理職能，打破現(xiàn)有的國有資本分為中央和地方政府管理，以國有企業(yè)為基本單元的現(xiàn)狀，在政府公共管理部門建立統(tǒng)一的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，實(shí)施國有資本的戰(zhàn)略布局和結(jié)構(gòu)調(diào)整；其次，建立和完善國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)，即中央和地方政府按照《公司法》分別設(shè)立國有資本運(yùn)營機(jī)構(gòu)，即國有資本投資控股公司（國投公司），國家將國有企業(yè)的國有資本注入其中。國投公司進(jìn)行工商注冊，具有獨(dú)立法人財(cái)產(chǎn)和法律地位，建立有效的公司治理結(jié)構(gòu)，承擔(dān)經(jīng)濟(jì)和法律責(zé)任。國投公司應(yīng)按照國家政策和政府意志，建立國有資本的投入和退出機(jī)制，使國有資本充分發(fā)揮獨(dú)特的作用；最后，完善國有資本運(yùn)營監(jiān)督，政府授權(quán)國有資產(chǎn)監(jiān)管部門對國投公司實(shí)施經(jīng)營監(jiān)督，國投公司要向同級政府報(bào)告工作，政府財(cái)政、審計(jì)等部門對受托國有資本運(yùn)營狀況、運(yùn)作的合規(guī)性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。通過上述措施進(jìn)一步深化國有資產(chǎn)管理體制改革，建立國有資本公共管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政資分開，使國家不再直接管理國有企業(yè)，轉(zhuǎn)變?yōu)槌钟泻瓦\(yùn)作國有資本，使國有資本處于良性循環(huán)狀態(tài)，充分發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

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[責(zé)任編輯 吳高君]