農(nóng)村非耕地資源開(kāi)發(fā)的體制障礙破解

孫靜 彭昱

【摘要】農(nóng)村非耕地資源開(kāi)發(fā)是農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)的一個(gè)重要舉措，對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展具有重大意義。文章從多方面探討了農(nóng)村非耕地資源開(kāi)發(fā)的體制障礙，并針對(duì)這些障礙提出了一些破除思路，對(duì)于改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境、增加農(nóng)民收入、確?？沙掷m(xù)發(fā)展具有積極的意義。

【關(guān)鍵詞】非耕地資源 開(kāi)發(fā) 體制障礙 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)

開(kāi)發(fā)非耕地資源是壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的必由之路

“三農(nóng)”問(wèn)題是我國(guó)農(nóng)村改革與發(fā)展的重點(diǎn)和難點(diǎn)。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的薄弱及發(fā)展的困難，成為制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展和提高內(nèi)需的瓶頸。對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)：由于承包的耕地少，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從事農(nóng)田耕作已無(wú)法實(shí)現(xiàn)效益的進(jìn)一步增長(zhǎng)；從事工商業(yè)，又難以湊集資金，而且競(jìng)爭(zhēng)激烈，風(fēng)險(xiǎn)極大。由此，開(kāi)發(fā)非耕地資源成為促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效途徑。

當(dāng)下農(nóng)村非耕地資源數(shù)量多，開(kāi)發(fā)程度低，開(kāi)發(fā)潛力大。我國(guó)占世界7%的耕地養(yǎng)活著占世界22%的人口，人均耕地少，高質(zhì)量的耕地少。耕地面積雖列世界第二位，但人均卻僅有1.16畝，在世界上排名第67位，與世界人均耕地面積5.5畝差距甚大。相比之下，我國(guó)現(xiàn)有非耕地資源面積居世界第三位。在農(nóng)村，有大面積的荒涼之地沒(méi)有被開(kāi)發(fā)利用起來(lái)。在現(xiàn)有的天然草地、灌木叢、疏林地以及沿海灘涂中，能用于經(jīng)濟(jì)作物開(kāi)墾、人工牧草發(fā)展的資源雖然只有3530萬(wàn)公頃，只占非耕地面積的3.7%，但這些資源足以產(chǎn)生可觀的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，足以提高農(nóng)民收入。

非耕地資源開(kāi)發(fā)，易推廣，見(jiàn)效快。技術(shù)要求不太高，農(nóng)民能夠掌握，只要觀念、體制加以轉(zhuǎn)變，可立見(jiàn)成效。目前農(nóng)村非耕地資源，主要是指荒山、荒地、荒灘、荒水等，可發(fā)展的項(xiàng)目主要有：在山地可以種植干果、水果及發(fā)展用材林、薪炭林等；水上可以進(jìn)行水產(chǎn)養(yǎng)殖、水上娛樂(lè)等；在荒地種植禾本科、豆科等經(jīng)濟(jì)作物以及食用菌、藥材、飼草等；在河谷灘涂挖魚(yú)塘，水產(chǎn)養(yǎng)殖等；在沿海灘涂發(fā)展海水灌溉農(nóng)業(yè)，種植能用海水澆灌的耐鹽作物等。另外還有利用青貯的秸稈養(yǎng)殖蚯蚓等特產(chǎn)養(yǎng)殖及飼養(yǎng)牛羊、雞、豬等。這些項(xiàng)目，技術(shù)要求并不太高，跟農(nóng)民已經(jīng)具備的糧食、蔬菜種植及牛羊、雞、豬飼養(yǎng)的技術(shù)接近，只要政府進(jìn)行培訓(xùn)、提供技術(shù)服務(wù)，農(nóng)民掌握起來(lái)并不困難。這些技術(shù)一旦掌握，借助非耕地資源的開(kāi)發(fā)，就可帶動(dòng)起畜牧業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)及肉類加工、保鮮、貯藏、運(yùn)輸，乃至動(dòng)物檢疫與疾病防疫，中草藥、干果、水果、食用菌的養(yǎng)殖等一大批產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而有力促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)村就業(yè)率，增長(zhǎng)農(nóng)民收入。

農(nóng)村非耕地資源開(kāi)發(fā)的困難主要源于體制障礙

我國(guó)的非耕地資源數(shù)量龐大，但開(kāi)發(fā)卻十分不足，雖有技術(shù)限制的因素，但卻不是主要的，最主要是體制的障礙，這主要表現(xiàn)為兩點(diǎn)：

產(chǎn)權(quán)障礙。我國(guó)的耕地資源雖然承包到了農(nóng)戶，但承載非耕地資源的山地、森林、坡地、溝谷、河灘、海灘等產(chǎn)權(quán)卻屬于國(guó)家或集體，經(jīng)營(yíng)權(quán)也沒(méi)有落實(shí)到戶。這就導(dǎo)致大量的非耕地資源農(nóng)戶想經(jīng)營(yíng)卻無(wú)權(quán)經(jīng)營(yíng)，集體、國(guó)家有權(quán)卻無(wú)力或無(wú)意經(jīng)營(yíng)的局面。目前，大多數(shù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)十分薄弱，根本沒(méi)有財(cái)力進(jìn)行非耕地資源開(kāi)發(fā)。相對(duì)于大型工業(yè)項(xiàng)目，開(kāi)發(fā)非耕地資源畢竟對(duì)GDP的貢獻(xiàn)率不高，對(duì)官員的升遷幫助不大，故政府官員的開(kāi)發(fā)意愿不足。一旦解除對(duì)農(nóng)戶開(kāi)發(fā)的限制，幾乎不用國(guó)家投資，非耕地資源就會(huì)自動(dòng)被農(nóng)民開(kāi)發(fā)。

金融體制障礙。開(kāi)發(fā)非耕地資源雖然對(duì)資金的需求量不是很多，但畢竟需要一定資金的投入。而非耕地資源卻集中于經(jīng)濟(jì)落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)，很多農(nóng)戶十分貧窮，雖迫切想通過(guò)開(kāi)發(fā)本地的非耕地資源而脫貧致富，卻缺乏必要的資金。我國(guó)的銀行為國(guó)有獨(dú)占體制，民間金融沒(méi)有實(shí)現(xiàn)合法化，發(fā)展很不充分。國(guó)有銀行貸款主要面向國(guó)有企業(yè)、大型骨干企業(yè)，對(duì)中小企業(yè)也不熱衷，更不關(guān)注這些貧困的閑散農(nóng)戶。農(nóng)戶從銀行貸不到款，從親友那里借到的資金又十分有限，想借助民間借貸，又找不到發(fā)貸者，自然非耕地資源就很難得到充分開(kāi)發(fā)了。

農(nóng)村非耕地資源開(kāi)發(fā)體制障礙的破除思路

還土歸農(nóng)，提高農(nóng)民積極性。在我國(guó)，除礦藏歸國(guó)家外，荒山、荒地、荒灘、荒水等非耕地資源的所有權(quán)，實(shí)際都?xì)w集體所有。不過(guò)歸哪類集體，又不清楚。目前，歸村委會(huì)，但有時(shí)鄉(xiāng)政府又是發(fā)包方。不管怎樣，終究沒(méi)有歸于農(nóng)民自身。這就導(dǎo)致對(duì)非耕地資源開(kāi)發(fā)，集體有權(quán)力但無(wú)能力，農(nóng)民有能力但又無(wú)權(quán)力的局面。解決這個(gè)問(wèn)題，必須破除“一大二公”傳統(tǒng)社會(huì)主義思路的束縛，將地權(quán)還給農(nóng)民。但是，某些地方政府會(huì)因難以低價(jià)征購(gòu)?fù)恋囟鴮?duì)此加以抵制。為減少阻力，不妨像實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制那樣，把非耕地資源承包給農(nóng)民，由其自主經(jīng)營(yíng)。具體的承包方式，可在平均承包與優(yōu)選承包間進(jìn)行選擇。平均承包即像耕地那樣，無(wú)償按人口承包給農(nóng)戶。優(yōu)選承包即通過(guò)競(jìng)價(jià)等方式承包給那些有良好經(jīng)營(yíng)能力的經(jīng)營(yíng)大戶。兩種方式各有利弊。平均承包，可最大程度地調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，充分利用農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，還可扼制貧富兩極分化的情況，可以維持社會(huì)公平，但不利的一面在于集體得不到承包費(fèi)，導(dǎo)致資源的過(guò)度分散；優(yōu)選承包，集體能得到承包費(fèi)，并能推進(jìn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，但卻會(huì)導(dǎo)致資源過(guò)度集中，加劇貧富兩極分化。因此，應(yīng)該具體問(wèn)題具體對(duì)待。對(duì)于那些處于村落附近的資源，應(yīng)平均承包；而一部分處于村落遠(yuǎn)處的資源，可優(yōu)先承包?？偟脑瓌t是：平均承包優(yōu)先，優(yōu)選承包靠后，尊重農(nóng)民意愿，在得到農(nóng)民同意后，方可承包給經(jīng)營(yíng)大戶；在承包過(guò)程中，一要防止對(duì)非耕地資源的過(guò)度集中，二要有利于對(duì)當(dāng)前耕地資源的規(guī)?；_(kāi)發(fā)和經(jīng)營(yíng)，防止過(guò)度分散。因?yàn)槲覈?guó)現(xiàn)有的非耕地資源優(yōu)劣不等，其產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益相差很大，針對(duì)這樣的具體情況我們應(yīng)采用“總價(jià)平均，競(jìng)價(jià)承包”的方法，簡(jiǎn)而言之就是將本村資源作一個(gè)客觀的估價(jià)，然后基于人數(shù)而計(jì)算出人均分擔(dān)額。在進(jìn)行承包時(shí)，根據(jù)人口數(shù)核定承包總價(jià)額，并按照集中連片的基本原則，農(nóng)民可以結(jié)合自身的實(shí)際情況通過(guò)競(jìng)價(jià)來(lái)承包，直到符合自己的承包總價(jià)額。若出現(xiàn)資源難以分割需要調(diào)劑的情況，還可以采用現(xiàn)金調(diào)劑的方式。根據(jù)超過(guò)承包標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量的多少來(lái)支付相應(yīng)的超額費(fèi)用，如果說(shuō)承包的數(shù)量少于標(biāo)準(zhǔn)值，則對(duì)其進(jìn)行相應(yīng)的補(bǔ)助。

允許農(nóng)戶對(duì)承包的非耕地資源進(jìn)行抵押和流轉(zhuǎn)。應(yīng)允許農(nóng)民將自己所擁有的非耕地資源的經(jīng)營(yíng)權(quán)用于抵押，并開(kāi)放用地市場(chǎng)，建立新的機(jī)制，允許將現(xiàn)有的集體非耕地資源進(jìn)行合理的出讓、轉(zhuǎn)讓、出租以及抵押。有計(jì)劃地將國(guó)有非耕地資源向全社會(huì)開(kāi)放；對(duì)于屬于村里的資源的使用權(quán)，可以分配給本集體成員，允許出租、入伙等。這不僅可湊得非耕地資源開(kāi)發(fā)所急需的資金，而且可完善物權(quán)體系，并推進(jìn)資源配置的市場(chǎng)化。為此，政府應(yīng)制定相關(guān)政策進(jìn)一步明確非耕地資源的承包者、經(jīng)營(yíng)者的法律地位，并對(duì)如何解決非耕地資源承包經(jīng)營(yíng)權(quán)到期后存續(xù)期衍生的問(wèn)題，如何在開(kāi)發(fā)者破產(chǎn)后清算承包經(jīng)營(yíng)權(quán)入股后的非耕地資源，如何界定農(nóng)民以及耕地入股后的身份等問(wèn)題作出制度安排，從而消除不確定性，規(guī)避以后糾紛的風(fēng)險(xiǎn)。

在現(xiàn)有的運(yùn)作模式上開(kāi)拓新的開(kāi)發(fā)模式并逐步完善。首先可以對(duì)現(xiàn)有的非耕地資源實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)包，實(shí)際上就是加強(qiáng)村、組管理范圍內(nèi)的農(nóng)民自發(fā)行為的正確引導(dǎo)，采用合理的方式把分散的非耕地資源相對(duì)集中起來(lái)，使之形成規(guī)模，以節(jié)約勞動(dòng)成本；二是工商部門(mén)在企業(yè)注冊(cè)資質(zhì)審查中要嚴(yán)格把關(guān)，以降低農(nóng)民風(fēng)險(xiǎn)；三是對(duì)當(dāng)前的所有非耕地資源股份化，用以幫助農(nóng)業(yè)企業(yè)快速發(fā)展；四是盡快建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)保險(xiǎn)機(jī)制，借以降低可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)；五是把經(jīng)營(yíng)權(quán)重新定義為收益權(quán)，并把收益權(quán)理解為一種期權(quán)，使農(nóng)民可以將非耕地資源收益權(quán)入股。

加強(qiáng)監(jiān)管力度，建立非耕地資源收益共享制度。加強(qiáng)監(jiān)管力度，建立共享非耕地資源收益分配制度，是當(dāng)前面臨的迫切問(wèn)題。為此，要做到以下幾點(diǎn)：

第一，不斷建立和完善現(xiàn)有的分配制度，加強(qiáng)監(jiān)督與管理的力度。政府機(jī)構(gòu)要明確壯大集體經(jīng)濟(jì)和增加農(nóng)民收入的目標(biāo)，出臺(tái)有關(guān)資源收益統(tǒng)一分配的規(guī)章制度實(shí)施細(xì)則，從而規(guī)范管理集體和個(gè)人分配的比例以及使用途徑。與此同時(shí)，還需制定下一級(jí)的實(shí)施管理細(xì)則，將開(kāi)發(fā)集體非耕地資源的收益用于社會(huì)保障的實(shí)施細(xì)則，以及集體資產(chǎn)監(jiān)督管理細(xì)則等，以此遏制集體財(cái)產(chǎn)被侵占的現(xiàn)象，從根本上斷絕集體利用非耕地資源創(chuàng)收的可能性，以防止出現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織的土地囤積現(xiàn)象。

第二，探索新的可行性激勵(lì)、約束機(jī)制。要按具體情況制訂不同的資源開(kāi)發(fā)收益比例并改革現(xiàn)有的非耕地資源開(kāi)發(fā)產(chǎn)業(yè)政策，對(duì)于符合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和非耕地資源開(kāi)發(fā)政策導(dǎo)向的非耕地資源開(kāi)發(fā)在稅收上加大優(yōu)惠力度，利用此類方式逐步優(yōu)化非耕地資源開(kāi)發(fā)而創(chuàng)造的收益。

第三，對(duì)產(chǎn)業(yè)差別補(bǔ)償制度的優(yōu)化健全。按照現(xiàn)有的我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體規(guī)劃，目前依然有較多的區(qū)域還以一產(chǎn)為主。基于這樣的現(xiàn)狀，可推行產(chǎn)業(yè)差別補(bǔ)償?shù)囊?guī)定，核定規(guī)劃中的用地指標(biāo)，幫助產(chǎn)業(yè)區(qū)的村社通過(guò)市場(chǎng)手段達(dá)到目的。

（作者單位：貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)資源與環(huán)境管理學(xué)院）