我國(guó)高速公路管理存在的問題及改進(jìn)建議

王銳 胡望舒

[摘要] 高速公路是現(xiàn)代綜合交通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，其發(fā)展程度是一個(gè)國(guó)家或地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的重要標(biāo)志。本文在闡述高速公路收費(fèi)的理論依據(jù)后，重點(diǎn)探討我國(guó)高速公路收費(fèi)中存在的主要問題，并提出完善我國(guó)高速公路收費(fèi)的政策建議。

[關(guān)鍵詞] 高速公路；收費(fèi)；主要問題；政策建議

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2012 . 24. 016

[中圖分類號(hào)]F542[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1673 - 0194（2012）24- 0027- 03

1高速公路收費(fèi)的理論依據(jù)

從財(cái)政學(xué)的公共產(chǎn)品理論來看，社會(huì)產(chǎn)品可分為私人產(chǎn)品和公共產(chǎn)品兩大類。私人產(chǎn)品是指由私人部門提供的，用于滿足私人個(gè)別需要的產(chǎn)品；公共產(chǎn)品是指由公共部門提供的，用于滿足社會(huì)公共需要的產(chǎn)品。區(qū)別社會(huì)產(chǎn)品究竟是私人產(chǎn)品還是公共產(chǎn)品有兩大標(biāo)準(zhǔn)：非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性。非排他性是指在其產(chǎn)品的消費(fèi)中，很難將其他消費(fèi)者排斥在該產(chǎn)品的消費(fèi)利益之外；非競(jìng)爭(zhēng)性是指消費(fèi)者消費(fèi)某產(chǎn)品時(shí)，并不影響其他消費(fèi)者從該產(chǎn)品中獲得利益，消費(fèi)者之間不存在利益上的沖突。

根據(jù)非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性程度差異，公共產(chǎn)品又可細(xì)分為純公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品。純公共產(chǎn)品是兼有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性的公共產(chǎn)品，而準(zhǔn)公共產(chǎn)品則是兩種性質(zhì)只占其一。對(duì)于高速公路而言，雖然在一定意義上具有消費(fèi)的非排他性，但卻不具備取得方式的非競(jìng)爭(zhēng)性。所以，它是一種具有自然壟斷屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，因此，也相應(yīng)具有有償使用的特點(diǎn)。高速公路的經(jīng)濟(jì)學(xué)屬性決定其實(shí)行收費(fèi)制度的合理性。

1.1 使用者的公平合理性分析

我國(guó)的公路網(wǎng)主要由不收費(fèi)的一般性公路和收費(fèi)的高速公路組成。一般性公路具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，可視為純公共產(chǎn)品，由政府利用納稅人繳納的稅款（車輛購(gòu)置稅或燃油稅）修建，而高速公路造價(jià)昂貴，需要由政府出面組織資金，讓具有獨(dú)立法人地位的公司負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)，由地方政府派出代表或委托相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)管。

如果高速公路跟一般性公路一樣，由政府用納稅人繳納的稅款修建，不收取任何另外的費(fèi)用，顯然高速公路成為公眾的首選。因?yàn)樗炔挥酶顿M(fèi)，又可以獲得節(jié)約燃油和時(shí)間，提高其舒適程度等效用的增加。但與不修建高速公路時(shí)比，由政府投資修建高速公路，其高昂的造價(jià)使政府不可避免地要增加稅收，而稅收是具有強(qiáng)制性的，即使不利用到高速公路出行，也承擔(dān)了稅款，造成了稅收負(fù)擔(dān)的橫向不公平。

1.2 資源配置的社會(huì)效率分析

若高速公路不收費(fèi)，則其變成政府無償供給的純公共產(chǎn)品，那樣，社會(huì)公眾就有了非常強(qiáng)烈的愿望和動(dòng)機(jī)增加高速公路的使用次數(shù)，由此帶來高速公路擁擠，高速公路變成了“低速公路”，出行時(shí)間不但沒有縮短，反而變得更長(zhǎng)，由此帶來的出行機(jī)會(huì)成本也開始增大。因此，要兼顧效率和公平，使公路資源配置達(dá)到最優(yōu)狀態(tài)，就需要實(shí)行高速公路收費(fèi)制度，通過收費(fèi)制度形成的價(jià)格信號(hào)，來優(yōu)化社會(huì)資源配置。

2我國(guó)高速公路收費(fèi)存在的問題

我國(guó)高速公路的發(fā)展過程中，收費(fèi)制度發(fā)揮了重要的作用，它從根本上解決了修建高速公路的資金籌集問題，有力地推動(dòng)了高速公路的迅猛發(fā)展，但也存在諸多問題亟需解決。

2.1 政府對(duì)高速公路收費(fèi)管理的目標(biāo)認(rèn)識(shí)存在偏差，無法兼顧效率和公平

遍及全國(guó)的高速公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)承載了溝通南北、人員物資輸送的社會(huì)發(fā)展重任，已成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的基本保障。不夠合理和完善的收費(fèi)制度的條件下，“貸款修路，收費(fèi)還貸”政策必然使債務(wù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到使用者身上，使得高速公路收費(fèi)水平過高，超出社會(huì)發(fā)展水平和居民承受能力；同時(shí)，過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)無疑會(huì)嚴(yán)重打擊運(yùn)輸業(yè)發(fā)展積極性，加大經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的成本，最終影響一個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。

高速公路已被我們定性為一種具有自然壟斷屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，它首先是一種公共產(chǎn)品而非私人產(chǎn)品，所以即便高速公路為了清償其在修建時(shí)所欠下的債務(wù)而采取收費(fèi)經(jīng)營(yíng)的方式，它的主要目的仍然是滿足社會(huì)公共需要，提供道路運(yùn)輸方面的公益服務(wù)，而不是看其能獲得多少經(jīng)濟(jì)效益，甚至當(dāng)做地方政府的“搖錢樹”。因此要把其公益性擺在其商品性和經(jīng)營(yíng)性的前面，在制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要充分考慮到地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平和居民的承受能力，這是使收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)合理化的重要前提。具體收費(fèi)費(fèi)率的確定，僅考慮及時(shí)償付貸款等債務(wù)負(fù)擔(dān)，是過于狹隘且不合理的，需要相關(guān)部門根據(jù)實(shí)際情況，把高速公路對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障作用考慮進(jìn)來，做到效率和公平兼顧，公益性和經(jīng)營(yíng)性兼顧。

2.2 現(xiàn)行的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過于混亂，尚未建立一個(gè)科學(xué)合理的收費(fèi)體系

目前，我國(guó)高速公路收費(fèi)并沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，制定標(biāo)準(zhǔn)時(shí)一般要考慮以下幾方面：工程的投資規(guī)模和結(jié)構(gòu)；專業(yè)部門對(duì)交通量的預(yù)測(cè)；政府規(guī)定的收費(fèi)年限；市場(chǎng)利率的變化趨勢(shì)，地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平；道路使用者的受益程度及承受能力等等。但我國(guó)高速公路不同地區(qū)的平均造價(jià)相差懸殊：低的地區(qū)每公里公路造價(jià)不足千萬，高的地區(qū)則超過億元；由于東西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重失衡，高速公路的通行狀況差距也非常明顯；高速公路的投資組成差異很大，政府投資，銀行貸款，企業(yè)投資在各條高速公路中所占的比例不盡相同，有的甚至還通過國(guó)外資本市場(chǎng)進(jìn)行了融資，有的在建時(shí)或建成后做了經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓。經(jīng)營(yíng)模式各異，導(dǎo)致了目前的收費(fèi)費(fèi)率制定方法產(chǎn)生了很多問題：

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的西部地區(qū)，由于地勢(shì)環(huán)境惡劣，高速公路的平均里程造價(jià)往往要高于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，導(dǎo)致其收費(fèi)水平也水漲船高，但當(dāng)?shù)氐木用駥?duì)收費(fèi)的承受能力卻很低，致使高速公路車流量小，使用效率低，即便采用高收費(fèi)費(fèi)率，高速公路的運(yùn)營(yíng)也難以維持財(cái)務(wù)收支平衡。

在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，雖然高速公路運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)已逐漸完善，供不同車輛出行的路徑選擇也很豐富，但現(xiàn)行的收費(fèi)費(fèi)率卻無法有效發(fā)揮價(jià)格的杠桿作用，不能有效調(diào)節(jié)車流在公路網(wǎng)中的流量均衡，造成了部分道路交通壓力超出其正常負(fù)荷，部分道路卻幾乎無車通過的尷尬現(xiàn)象。這是因?yàn)?，?duì)收費(fèi)敏感率較高的車輛，通常會(huì)選擇免費(fèi)道路出行。由于收費(fèi)費(fèi)率不合理導(dǎo)致的車流量損失，以及收費(fèi)的高速公路與免費(fèi)的普通公路流量失衡已經(jīng)成為交通部門當(dāng)下亟待解決的重大問題。

2.3 收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏高，價(jià)格缺乏彈性

以小轎車為例，我國(guó)的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)最低的0.20元/公里左右，最高的1.00元/公里左右，一般的為0.40～0.60元/公里，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)同其他國(guó)家比是相當(dāng)高的。在美國(guó)，90%以上的高速公路是免費(fèi)通行的；在歐洲，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也是很低的。例如，意大利為折合成人民幣0.42元/公里；法國(guó)為折合成人民幣0.50元/公里，鑒于這些國(guó)家的較高的消費(fèi)物價(jià)水平，我國(guó)的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)至少要比他們高出了10多倍。高昂的車輛通行費(fèi)使交通運(yùn)輸業(yè)不堪重負(fù)，發(fā)展受到極大阻礙，同時(shí)還造成物價(jià)上漲和通貨膨脹，使宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定性遭到一定程度的破壞。此外，當(dāng)前制定的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)往往被長(zhǎng)年累月地使用，缺乏必要的調(diào)整和完善機(jī)制，導(dǎo)致高速公路的收費(fèi)價(jià)格彈性不足，無法達(dá)到有效調(diào)節(jié)運(yùn)輸業(yè)的供求平衡，優(yōu)化資源資源配置和公共服務(wù)的目的。

2.4 收費(fèi)管理和服務(wù)的水平亟待提高，價(jià)格調(diào)控方式有待完善

隨著我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)日新月異的飛速發(fā)展，我國(guó)的高速公路已基本達(dá)到了遍布全國(guó)的網(wǎng)絡(luò)化水準(zhǔn)，但與日漸完備的“硬件”相比，其“軟件”——管理和服務(wù)仍處于比較初級(jí)和落后的階段：收費(fèi)設(shè)施參差不齊，收費(fèi)制式和使用的收費(fèi)設(shè)備種類繁雜，車輛類別劃分方式不盡相同，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)因路段而異。不但使車輛駕駛?cè)藛T感到煩亂，很難適應(yīng)。而且由于網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)體系遠(yuǎn)未形成，難以進(jìn)行大范圍的聯(lián)網(wǎng)管理，推行方便快捷的“一卡通”服務(wù)機(jī)制；服務(wù)人員素質(zhì)普遍偏低，缺乏專業(yè)的服務(wù)意識(shí)。服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)沒有統(tǒng)一規(guī)范化，使得用戶在負(fù)擔(dān)變重的同時(shí)，卻享受不到高效、快捷、安全、經(jīng)濟(jì)的優(yōu)質(zhì)服務(wù)，嚴(yán)重?fù)p害了他們的使用積極性，阻礙了高速公路效益的充分發(fā)揮。

3完善我國(guó)高速公路收費(fèi)的政策建議

3.1 完善高速公路收費(fèi)管理政策，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)成本補(bǔ)償機(jī)制

遵循“免費(fèi)公路為主，收費(fèi)公路為輔”的指導(dǎo)思想，合理規(guī)劃和控制高速公路的規(guī)模；采取宏觀調(diào)控補(bǔ)貼的方式，把高速公路收益率高的地區(qū)的一部分收費(fèi)收入補(bǔ)貼給高速公路收益率低的地區(qū)，一方面減少了前者貪污腐敗等現(xiàn)象的產(chǎn)生，另一方面也緩解了后者入不敷出，收不抵支的運(yùn)營(yíng)壓力，在某種程度上實(shí)現(xiàn)了收費(fèi)資金的優(yōu)化配置；政府要加大對(duì)西部偏遠(yuǎn)地區(qū)的財(cái)政扶持力度，大力發(fā)展公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在加快高速公路網(wǎng)絡(luò)化進(jìn)程的同時(shí)，也促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和外界的聯(lián)系。

遵循法治化原則，依照相關(guān)公路法律法規(guī)，加大政府部門對(duì)收費(fèi)高速公路的發(fā)展政策、發(fā)展模式、發(fā)展規(guī)模的管理力度，嚴(yán)格控制轉(zhuǎn)讓高速公路經(jīng)營(yíng)權(quán)的行為，督促收費(fèi)公路經(jīng)營(yíng)管理者在回收修建和運(yùn)營(yíng)成本的同時(shí)，更多地承擔(dān)服務(wù)大眾的社會(huì)責(zé)任。

3.2 改進(jìn)收費(fèi)費(fèi)率的制定方法，建立科學(xué)的公路收費(fèi)價(jià)格體系

就目前看來，建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)既是不現(xiàn)實(shí)的，也不可能有效地解決高速公路收費(fèi)機(jī)制所帶來的內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理和外部公共服務(wù)的問題，應(yīng)當(dāng)充分考慮到高速公路收費(fèi)經(jīng)營(yíng)的決定變量和基本目標(biāo)，通過對(duì)投資者、經(jīng)營(yíng)者、使用者三類人群的劃分，針對(duì)不同地區(qū)，不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度，不同的投資結(jié)構(gòu)，不同的經(jīng)營(yíng)管理方式來建立一個(gè)盡可能科學(xué)合理規(guī)范的價(jià)格體系。

在經(jīng)濟(jì)水平落后，車流量較低的西部地區(qū)，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)制定相關(guān)政策，強(qiáng)制性地壓低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，避免高速公路“無車通過”的尷尬現(xiàn)象，保證高速公路公共服務(wù)功能的實(shí)現(xiàn)，如果有高速公路出現(xiàn)償債無力或經(jīng)營(yíng)困難的問題，政府部門要給予一定數(shù)量的補(bǔ)貼，確保其正常運(yùn)營(yíng)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，車流量較高的東部地區(qū)，易出現(xiàn)高速公路擁堵的現(xiàn)象，此時(shí)需要適當(dāng)調(diào)高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮價(jià)格杠桿的調(diào)節(jié)作用；相鄰的地區(qū)之間在制定各自的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)要相互參考，避免差距過大，避免出現(xiàn)“車滿為患”和“門可羅雀”并存的窘境。對(duì)于豪華汽車，由于其車主對(duì)收費(fèi)費(fèi)率敏感度較低，可考慮適當(dāng)增加其通行費(fèi)，既增加收費(fèi)收入，又抑制奢侈品的過度消費(fèi)；對(duì)于農(nóng)用車輛或運(yùn)載乘客的長(zhǎng)途汽車，由于其車主大多對(duì)收費(fèi)費(fèi)率敏感度較高，可考慮給予部分通行費(fèi)優(yōu)惠待遇，以免損害農(nóng)民的福利或?qū)⑤^高的費(fèi)用轉(zhuǎn)嫁給乘客來承擔(dān)，有損社會(huì)公眾的利益。

3.3 降低高速公路建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本，定期調(diào)節(jié)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)

高速公路作為關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重要公益性基礎(chǔ)設(shè)施，政府對(duì)其投入應(yīng)該是無償?shù)模瑢?duì)于國(guó)家批準(zhǔn)的高速公路建設(shè)項(xiàng)目，在征地拆遷、砂石材料、水電供應(yīng)、勞動(dòng)用工、各類稅收等方面應(yīng)盡量給予優(yōu)惠政策，以降低建設(shè)成本；取消高速公路的額外負(fù)擔(dān)，譬如交警和路政執(zhí)法等國(guó)家公務(wù)人員的辦公用房、住房、車輛、裝備、人員薪金，辦案經(jīng)費(fèi)等，最大程度地減少經(jīng)營(yíng)費(fèi)用。這樣就可以大大地降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，縮短收費(fèi)年限。

建立完善的監(jiān)督管理機(jī)制，根據(jù)不同時(shí)期的運(yùn)營(yíng)狀況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，定期調(diào)節(jié)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使其更加靈活，有效發(fā)揮價(jià)格杠桿作用；嚴(yán)格控制投資者的收益，防止暴利。意大利政府規(guī)定，高速公路的運(yùn)營(yíng)公司，其收益率不得超過8%，超過8%的部分必須上繳給國(guó)家；制定嚴(yán)密的防范措施，減少高速公路違規(guī)收費(fèi)，超期收費(fèi)的現(xiàn)象；對(duì)已收回全部投資成本并獲得的足夠合法收益的高速公路，應(yīng)收回經(jīng)營(yíng)權(quán)歸國(guó)家所有。

4提高收費(fèi)管理水平和服務(wù)質(zhì)量，使收費(fèi)管理方式規(guī)范化

在地方政府的轉(zhuǎn)移支付支持下，完善收費(fèi)硬件設(shè)施，逐步推廣電子不停車收費(fèi)的先進(jìn)技術(shù)，淘汰人工收費(fèi)、半自動(dòng)收費(fèi)等落后低效的方式，全面實(shí)行“一卡通”的跨省市聯(lián)網(wǎng)收費(fèi)。加強(qiáng)智能交通引導(dǎo)、信息發(fā)布、協(xié)同控制等的應(yīng)用，讓用戶在支付不菲的通行費(fèi)的同時(shí)，享受到優(yōu)質(zhì)的高速公路收費(fèi)服務(wù)。發(fā)生大范圍擁堵、春運(yùn)高峰、公路維修、重大交通事故、雨雪冰雹等惡劣天氣等嚴(yán)重影響車輛通行的狀況，應(yīng)主動(dòng)實(shí)施免單放行，保證交通的暢通無阻，提高車輛的通行效率；對(duì)于客運(yùn)公司和貨運(yùn)公司，可向其提供月票或年票等優(yōu)惠手段，既能減輕用戶的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，又能盡快回籠資金，以填補(bǔ)修建時(shí)留下的貸款漏洞。

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