論社會力量對地方法治的推動作用

崔晶晶

【摘要】“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”需要廣大人民群眾的積極響應(yīng)和廣泛參與。近年來，在以政府為主導(dǎo)的公共決策事件中，公眾以越來越主動、積極的姿態(tài)參與到公共生活的實(shí)踐中。本文通過分析廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址事件，探討公眾、媒體等社會力量對政府決策所產(chǎn)生的影響，認(rèn)為社會力量對政府公共決策在客觀上起到了規(guī)制公權(quán)力，保障私權(quán)利，推動了地方法治發(fā)展進(jìn)程的作用。

【關(guān)鍵詞】公眾參與；公共權(quán)力；地方法治

近年來，隨著改革力度的加大和社會矛盾的激化，涉及公眾利益和公共安全的各種問題層出不窮，公眾普遍的參與意識也開始覺醒，自覺或者不自覺地加入到公共事件的討論中。廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址事件從其發(fā)生到現(xiàn)在已經(jīng)有三年多的時間，在民眾和媒體的質(zhì)疑下，隨著事態(tài)的發(fā)展，此事也逐漸成為一個全國矚目的公共決策事件。雖然政府在公眾的積極推動和媒體強(qiáng)大的輿論壓力下，暫時取消垃圾焚燒廠選址定在大石鎮(zhèn)會江村的決定，并最終在2012年7月10日揭盅：廣州市番禺區(qū)生活垃圾綜合處理廠初步確定選址為番禺大崗。但有關(guān)該事件的爭議卻還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有結(jié)束，留下了很多值得我們深思的問題。到底政府為何一改之前強(qiáng)硬的態(tài)度，而最終考慮公眾的建議以及公眾、媒體和政府這三方進(jìn)行了怎樣的角逐，而該事件對政府決策和地方法治的推進(jìn)又有著什么樣的作用和啟發(fā)，這是本文將竭力探討的問題。

番禺垃圾焚燒廠選址事件始末

2009年9月，隨著廣州媒體對垃圾焚燒發(fā)電廠開始連篇累牘的報(bào)道，廣州市番禺區(qū)計(jì)劃在大石鎮(zhèn)會江村建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電廠的消息，開始引起周邊30萬居民的強(qiáng)烈爭議。

2009年10月30日，番禺市政園林局就垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目召開了通報(bào)會，與會的專家也對垃圾焚燒的安全性和可靠性給予了一定的肯定。園林局還保證會公正、科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)和全面地對本項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評。但是，專家的意見和市政園林局的表態(tài)并未取得民眾的信任。[1]

2009年12月20日，番禺區(qū)委書記譚應(yīng)華在與麗江花園業(yè)主座談會上表示，垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目停止。至此，番禺垃圾焚燒廠選址事件也暫時告一段落。

沉寂兩年多后，番禺區(qū)政府再次向公眾拋出建垃圾焚燒發(fā)電廠的議題。就在2011年4月12日，番禺區(qū)政府公布了垃圾焚燒發(fā)電廠五個備選地址：東涌、欖核、沙灣、大崗和大石。

2011年8月15日，“五選一”方案又變身為“四選一”，沙灣備選點(diǎn)因垃圾廠選址不宜靠近水源這一遲遲未予考慮的淺顯因素而被排除，剩下可供選擇的廠址變成了4個——東涌、欖核、大崗和大石。[2]

時隔一年之后，廣州番禺垃圾焚燒廠選址終于在2012年7月10日揭盅：廣州市番禺區(qū)生活垃圾綜合處理廠初步確定選址為番禺大崗，備選點(diǎn)為東涌鎮(zhèn)三沙和大石會江，將于2014年底建成試運(yùn)行。至此，番禺垃圾焚燒廠選址事件已經(jīng)持續(xù)了三年時間，終于塵埃落定。

公眾、媒體、政府之間的博弈

在番禺垃圾焚燒廠選址事件中，公眾、政府等力量之間進(jìn)行了持久的角逐和博弈，公眾的參與、媒體的推動以及政府的應(yīng)對，對事件的解決均具有關(guān)鍵性作用。

公眾力量的表現(xiàn)：對生命健康權(quán)、知情權(quán)的捍衛(wèi)。番禺將在大石鎮(zhèn)會江村建立垃圾焚燒發(fā)電廠的決定，之所以會引起這么大的爭議，原因之一是居民擔(dān)心垃圾焚燒所產(chǎn)生的有毒氣體會危害人們的身體健康，并有致癌的危險(xiǎn)，而這種擔(dān)心并非空穴來風(fēng)，據(jù)有關(guān)報(bào)告顯示，垃圾焚燒過程中所產(chǎn)生的二■英，具有強(qiáng)致癌性。為了更準(zhǔn)確地了解垃圾焚燒對人體所產(chǎn)生的危害，2009年10月18日，附近的居民代表趕到白云區(qū)的太和鎮(zhèn)李坑垃圾焚燒發(fā)電廠考察。據(jù)《中國新聞周刊》的調(diào)查顯示：2005年至2009年4年間，該垃圾發(fā)電廠所在地永興村因癌癥死去的村民多達(dá)42人，是1989年至2005年15年里因癌癥死亡的9名村民的將近5倍。[3]在接下來的幾天，包括負(fù)責(zé)環(huán)評的華南環(huán)科所、番禺區(qū)政府都留下了業(yè)主們的足跡，這一系列的舉動，無不顯示出番禺公眾捍衛(wèi)自己生命健康權(quán)的決心和毅力。

番禺事件中，被忽視的還有公民的知情權(quán)。對于要在自己家門前建立垃圾焚燒廠，直到即將動工時番禺公眾才知曉，有關(guān)部門并沒有將整個垃圾焚燒發(fā)電廠項(xiàng)目的論證、申請、招標(biāo)告知該事件的直接利益相關(guān)方：番禺居民。后來有公眾主動聯(lián)系媒體，提供相關(guān)素材，曝光了一連串有關(guān)事件的信息，如番禺垃圾選址程序存在缺陷、選址周圍是人口密集的居住地區(qū)、垃圾焚燒背后的相關(guān)利益集團(tuán)等，使得社會各界對事件有了更深刻的認(rèn)識，從而也更加傾向于番禺公眾的立場。此外，公眾通過理性組織社會活動等手段影響解決方案的出臺，如組織公眾參與民意調(diào)查，與有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行理性對話。在事件的整個過程中，市民始終保持理性，無任何破壞活動，也無需執(zhí)法機(jī)構(gòu)的介入。

媒體的輿論支持。媒體的監(jiān)督，實(shí)際上也是公眾的監(jiān)督。在番禺垃圾焚燒發(fā)電廠選址事件中，媒體的輿論監(jiān)督起到了頗為關(guān)鍵的作用。2009年9月24日，《新快報(bào)》刊登了一組報(bào)道《垃圾焚心：番禺建垃圾焚燒廠30萬業(yè)主急紅眼》，整個報(bào)道站在普通民眾的立場，呼吁要尊重民意。11月24日，《南方都市報(bào)》報(bào)道會江村垃圾焚燒發(fā)電廠給予廣州日立集團(tuán)25年的特許經(jīng)營權(quán)，估計(jì)利潤將近500億元。《南方都市報(bào)》在參與報(bào)道之后，發(fā)表了大量的報(bào)道和評論，站在正義的立場，通過過濾和梳理網(wǎng)絡(luò)的情緒化語言，形成客觀的公共輿論，支持公眾的意見。[4]在番禺事件中，中央電視臺的“新聞?wù){(diào)查”和“新聞1+1”等欄目也多次報(bào)道了此事，《人民日報(bào)》等媒體也發(fā)表評論，從而使事件的影響從地方擴(kuò)大至全國。

綜觀整個事件，公眾不斷利用媒體來表達(dá)民意，公眾的呼聲也逐漸得到媒體的共鳴和支持。媒體從最初將事件帶入公眾的視野，接著又積極參與事件的報(bào)道，此后不同的媒體形成立場不同的話語力量，成為公眾利益的維護(hù)者。媒體、公眾通過各自的傳播渠道互相交換信息，形成合力，共同推動事件的發(fā)展，充分體現(xiàn)了媒體在推進(jìn)民主進(jìn)程中的潛力。

政府的積極應(yīng)對。政府是番禺垃圾焚燒廠選址事件的另一個重要“當(dāng)事者”。其實(shí)，從2003年著手垃圾焚燒廠的選址工作開始，番禺幾十萬居民基本上都被蒙在鼓里。直到2009年9月，由于報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)等媒體的大量報(bào)道，公眾才得以了解整個事件的進(jìn)展。從最初公布建立垃圾焚燒廠的通告，聲稱焚燒處理是目前比較適合番禺現(xiàn)狀的生活垃圾無害化處理方式，到聘請相關(guān)專家召開新聞發(fā)布會，可以說政府一直以來都是處于強(qiáng)硬和主動的地位。直到有媒體曝光政府與承建運(yùn)營商存在著復(fù)雜的利益關(guān)系，番禺區(qū)區(qū)長承認(rèn)建垃圾焚燒廠前未與當(dāng)?shù)鼐用癯浞譁贤?，存在程序缺陷，政府態(tài)度發(fā)生明顯的轉(zhuǎn)變。

番禺事件的解決使我們認(rèn)識到，在關(guān)乎公共利益的事件中，政府、媒體和公眾都成為參與的力量，相互博弈，彼此形成制衡力量。公眾力量越來越強(qiáng)大，進(jìn)而推動公共政策的理性解決；與此同時，媒體與公眾形成共鳴，在公共決策的推出過程中起著舉足輕重的作用；而政府不但要接受公眾和媒體的監(jiān)督，也要學(xué)會掌握合理的把控力度。只要尊重并維護(hù)了每一群體、每一個人的表達(dá)權(quán)利，真正將對于公民合法、合理權(quán)利的尊重與保護(hù)落實(shí)到現(xiàn)實(shí)規(guī)則、現(xiàn)實(shí)程序、現(xiàn)實(shí)行為的每一細(xì)節(jié)，集思廣益的結(jié)果，最終的方案，必然是能夠使全體公眾共同受益的方案。

圍繞事件的法理分析

隨著“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的提出，公民的參政意識也在逐漸增強(qiáng)，民意的表達(dá)方式多種多樣，網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙、電視無疑成為民眾通向政治的重要渠道。而政府作為公權(quán)力的行使者，在就關(guān)系到公共利益的重大事件進(jìn)行決策時，必須廣泛聽取公眾意見。地方法治建設(shè)的主體毋庸置疑應(yīng)該是一個城市或地區(qū)的人民，他們是地方法治的主要推動力量，是地方法治的建設(shè)者和評判者。[5]可見，公眾參與對于地方法治發(fā)展而言，意義極為重大。

公眾參與對地方法治建設(shè)的推動。首先，公眾參與不但是實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利的基本途徑，還可以有效防止公共權(quán)力的濫用。權(quán)力不加以制約就會被濫用，而權(quán)力一旦被濫用，既可能導(dǎo)致官員的腐敗，也可能損害公民的合法權(quán)益。有效制約公共權(quán)力，一方面需要權(quán)力體系自身的相互制衡，如國家的立法、行政、司法權(quán)力之間的相互制約；另一方面，也需要權(quán)力體系之外的制約，即公民的制約。公民對政治生活的積極參與，是實(shí)現(xiàn)對公共權(quán)力有效制約的基本條件。如果公眾對政治漠不關(guān)心，不參加選舉、聽證、申訴等，公權(quán)力就有失控的危險(xiǎn)。其次，公眾參與可以使得公共決策更加科學(xué)民主，進(jìn)而維護(hù)公共利益，維護(hù)公民自身的合法權(quán)益。公眾參與的結(jié)果通常就是影響公共決策和公共生活，使得決策者傾聽公眾意見，按照公眾的意見制定相關(guān)政策，使得相關(guān)的政策變得更符合公眾的利益。除此之外，公眾對決策過程的積極參與，還可以及時發(fā)現(xiàn)和糾正政策的失誤和偏差，從而使決策更加科學(xué)合理。

媒體監(jiān)督對地方法治建設(shè)的推動。媒體所承擔(dān)的傳播信息、引導(dǎo)公共輿論和監(jiān)督政治權(quán)力的功能，促進(jìn)了公民參與立法、決策和公共治理的發(fā)展，使其在地方法治建設(shè)中也起到了不可估量的作用。如今，媒體逐漸成為政策出臺中各種利益表達(dá)與融合的公共平臺，是影響公共政策的重要力量。當(dāng)代新聞媒體具有告知、啟迪、監(jiān)督三大功能，也承載著公眾的巨大利益和高度期待。從新聞工作者的職業(yè)理念來說，監(jiān)督權(quán)力、為民請命、捍衛(wèi)社會公正從來都是一種值得追求的目標(biāo)。權(quán)力的濫用必然損害社會中的某一方，一個有公信力的新聞界承載著整個社會，尤其是可能被權(quán)力侵害的弱勢群體的高度關(guān)注。[6]暗箱操作容易滋生腐敗，公開行政才是最好的防腐劑，而媒體信息傳播的公開性，恰好能滿足公眾監(jiān)督政府、實(shí)現(xiàn)政治參與的需要。

法治應(yīng)以民主為基礎(chǔ)，地方法治要推進(jìn)民主，需要逐步培養(yǎng)人們的民主意識，提高權(quán)利觀念；要鼓勵公民參政議政，監(jiān)督政府機(jī)關(guān)的行政行為；完善公民權(quán)利的救濟(jì)途徑，維護(hù)公民的合法權(quán)利；推動公共決策的科學(xué)化、民主化和制度化進(jìn)程，最廣泛地體現(xiàn)公民意志。通過地方民主的完善，逐漸推進(jìn)全國民主發(fā)展的進(jìn)程，這是法治的實(shí)質(zhì)性要求，也是地方法治得以推動的政治性前提。

結(jié)語

番禺垃圾焚燒廠選址事件使我們認(rèn)識到，政府在制定關(guān)乎公共利益的決策時，應(yīng)當(dāng)尊重公眾的知情權(quán)、表達(dá)權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，及時主動地向公眾發(fā)布信息，廣泛征求意見，將公眾意見作為重要的決策參考。而作為公眾，可以利用合法的方式和渠道來表達(dá)自己的訴求，進(jìn)而與政府取得良好的溝通效果，共同推動社會的和諧進(jìn)步。因此，政府部門和公眾的互相尊重才是社會穩(wěn)步前進(jìn)的根本前提，在此基礎(chǔ)上相互信任、平等對話，才能有效推進(jìn)法治社會的進(jìn)程。而社會力量對政府公共決策所起到的導(dǎo)向作用，既防止了公共權(quán)力的不當(dāng)擴(kuò)張和濫用，又防止了私權(quán)利的不當(dāng)履行，避免了其遭受損害，客觀上起到了規(guī)制公權(quán)力，保障私權(quán)利，進(jìn)而推動地方法治發(fā)展的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]李立志，賴偉行.廣州番禺區(qū)承諾垃圾焚燒廠不通過環(huán)評不動工[N].廣州日報(bào)，2009-10-31.

[2]鄭志成，王笠舟.番禺垃圾焚燒廠選址：一場沒有硝煙的民意博弈戰(zhàn)[N].南方都市報(bào)，2011-10-17.

[3]劉剛，周華蕾.廣州數(shù)百人排隊(duì)領(lǐng)信訪號碼反對建垃圾焚燒場[N].中國新聞周刊，2009-11-26.

[4]胡丹.“公共議題”參與主體的互動傳播——析“番禺垃圾焚燒廠選址事件”[J].新聞與傳播研究，2010（5）.

[5]朱未易.地方法治建設(shè)的法理與實(shí)證研究[M].南京：東南大學(xué)出版社，2010：2.

[6]賈西津.中國公民參與案例與模式[M].北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2008：243.

（作者為暨南大學(xué)法學(xué)院2010級碩士生）

編校：張紅玲