加大公路建設(shè)投融資的幾點(diǎn)建議

呂廣亮

[摘要]自開(kāi)改開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)公路建設(shè)領(lǐng)域在投融資體制的改革上進(jìn)行了大量探索與實(shí)踐，并取得了令世人矚目的成績(jī)。本文以我國(guó)公路投融資體制變化為基礎(chǔ)，分析了我國(guó)上世紀(jì)八十年代以來(lái)公路建設(shè)投融資體制改革取得的成就及存在的問(wèn)題，對(duì)今后如何做好公路建設(shè)的資金籌措提出了幾點(diǎn)建議。

[關(guān)鍵詞]公路建設(shè) 投資 融資

資金是公路發(fā)展的主要問(wèn)題之一，曾經(jīng)成為影響我國(guó)公路發(fā)展的制約因素。改革開(kāi)放以來(lái)，正是公路投融資體制改革適應(yīng)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，使我國(guó)公路建設(shè)得到快速發(fā)展，服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力大幅提升。截止2011年底全國(guó)公路網(wǎng)總里程達(dá)到410.6萬(wàn)公里，高速公路發(fā)展到8.49萬(wàn)公里，“五縱七橫”12條國(guó)道主干線全部建成，西部開(kāi)發(fā)8條省際通道基本貫通。一方面，完成“十二五”公路發(fā)展目標(biāo)，任務(wù)非常艱巨，仍需繼續(xù)推動(dòng)公路建設(shè)投融資體制改革，籌集更多的資金；另一方面，伴隨公路快速發(fā)展，引發(fā)了一些問(wèn)題亟待解決。

一、我國(guó)公路建設(shè)投融資體制改革回顧

1949年，新中國(guó)成立初期，中央政府負(fù)責(zé)國(guó)家干線公路的建設(shè)，各地方政府負(fù)責(zé)管轄范圍內(nèi)的公路的投資和修建。1958年后，中央政府把除國(guó)防公路外其它公路的建設(shè)權(quán)、管理權(quán)全部下放地方。之后20多年，由于公路建設(shè)投資主體單是政府，受到建設(shè)資金不足的制約，公路建設(shè)進(jìn)展緩慢，而且還滯后于國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展，公路供需之間的矛盾日益突出：一方面，資金的短缺制約了公路建設(shè)發(fā)展；另一方面，國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展又迫切需要公路給予基本的保障與支撐，特別是長(zhǎng)期以來(lái)公路建設(shè)的滯后發(fā)展，導(dǎo)致社會(huì)積蓄了巨大的需求，最終成為影響國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。

改革開(kāi)放后，各級(jí)政府把解決公路瓶頸制約問(wèn)題放在突出位置，開(kāi)始了公路建設(shè)資金籌措政策改革。1984年國(guó)務(wù)院第54次常務(wù)會(huì)議，出臺(tái)了“貸款修路、收費(fèi)還貸”政策。這個(gè)政策的出臺(tái)為以后幾十年我國(guó)公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)的快速發(fā)展，從政策和資金上創(chuàng)造了有利條件，打下了良好基礎(chǔ)。

1997年《中華人民共和國(guó)公路法》規(guī)定了資金的籌集主體和籌集方式：籌集公路建設(shè)資金，除各級(jí)人民政府的財(cái)政撥款，包括依法征稅籌集的公路建設(shè)專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)為的財(cái)政撥款外，可以依法向國(guó)內(nèi)外金融機(jī)構(gòu)或者外國(guó)政府貸款。國(guó)家鼓勵(lì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)組織對(duì)公路建設(shè)進(jìn)行投資。開(kāi)發(fā)、經(jīng)營(yíng)公路的公司可以依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定發(fā)行股票、公司債券籌集資金。依照本法規(guī)定出讓公路收費(fèi)權(quán)的收入必須用于公路建設(shè)。向企業(yè)和個(gè)人集資建設(shè)公路，必須根據(jù)需要與可能，堅(jiān)持自愿原則，不得強(qiáng)行攤派，并符合國(guó)務(wù)院的有關(guān)規(guī)定。公路建設(shè)資金還可以采取符合法律或者國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他方式籌集。

2007年出臺(tái)的《收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓辦法》，對(duì)收費(fèi)公路權(quán)益轉(zhuǎn)讓的“條件”、“轉(zhuǎn)讓程序”、“轉(zhuǎn)讓收入使用管理”、“轉(zhuǎn)讓后續(xù)管理及收回”等做出明確的規(guī)定，以法律形式對(duì)國(guó)內(nèi)外各種經(jīng)濟(jì)組織投資的收費(fèi)公路、政府還貸公路以及公路收費(fèi)權(quán)轉(zhuǎn)讓籌措資金等都做出了明確規(guī)定。

這些政策的出臺(tái)，打破了單純依靠政府投資發(fā)展公路的體制機(jī)制束縛，較好地緩解了公路建設(shè)資金短缺的難題，逐步形成了“國(guó)家投資、地方集資、社會(huì)融資、利用外資”的公路建設(shè)投融資模式，公路建設(shè)資金籌措呈現(xiàn)“投資主體多元化，投資渠道多源化，籌資方式多樣化”格局。極大地加快了我國(guó)公路建設(shè)和發(fā)展。

二、存在問(wèn)題

1.依然存在建設(shè)資金短缺問(wèn)題

盡管我國(guó)公路建設(shè)已經(jīng)取得巨大的成就，但是我們面臨的任務(wù)仍然繁重和艱巨。根據(jù)2005年1月國(guó)務(wù)院審議通過(guò)的《國(guó)家高速公路網(wǎng)規(guī)劃》，我國(guó)將用30年時(shí)間完成8.5萬(wàn)公里國(guó)家高速公路網(wǎng)建設(shè)。結(jié)合各省高速公路建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，高速公路實(shí)際規(guī)劃里程將超過(guò)12萬(wàn)公里。“十二五”期間，僅河北省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)計(jì)劃投資3252億元，其中公路投資2650億元，2015年底，高速公路通車(chē)?yán)锍虒⑦_(dá)到6762公里。由河北省計(jì)劃投資來(lái)看，我國(guó)公路建設(shè)資金問(wèn)題仍是現(xiàn)在及以后面臨的重要問(wèn)題。

2.融資結(jié)構(gòu)不合理，過(guò)度依賴信貸資金

作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施，由于公路收益較為穩(wěn)定、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)等優(yōu)勢(shì)，對(duì)于銀行業(yè)具有較強(qiáng)的吸引力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)完成公路建設(shè)投資12596.36億元，其中全年公路建設(shè)到位資金10648.94億元，與投資完成額相比，資金到位率為84.5%。到位資金中，上年末結(jié)余資金占2.3%，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金170.38億元，占1.6%，車(chē)購(gòu)稅1980.7億元，占18.6%，國(guó)內(nèi)貸款3780.37億元，占35.5%，利用外資53.24億元，占0.5%，地方自籌3354.4億元，占31.5%，企事業(yè)單位資金占7.9%，其他資金占2.1%。可見(jiàn)，國(guó)家預(yù)算內(nèi)資金加車(chē)船購(gòu)置稅這兩項(xiàng)中央直接投資占到20.2%；地方自籌公路建設(shè)資金占31.5%，其中的大部分也來(lái)自于銀行貸款，國(guó)內(nèi)貸款融資占35.5%，兩項(xiàng)加起來(lái)，銀行貸款總額占公路基礎(chǔ)設(shè)施總投資的60%左右。

3.收費(fèi)公路引發(fā)爭(zhēng)議

“貸款修路、收費(fèi)還貸”是我國(guó)公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資政策的重要組成部分，是交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的政策創(chuàng)新。隨著我國(guó)公路交通進(jìn)程的不斷推進(jìn)，特別是高速公路網(wǎng)絡(luò)的形成，收費(fèi)公路政策在做出了歷史性貢獻(xiàn)，同時(shí)，也引發(fā)了一些問(wèn)題，收費(fèi)公路結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題日漸突出（在全國(guó)收費(fèi)公路總里程中，二級(jí)收費(fèi)公路里程和收費(fèi)站均占收費(fèi)公路總量的60%左右）。由此引發(fā)的社會(huì)爭(zhēng)議的問(wèn)題主要集中在收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)過(guò)高、收費(fèi)站點(diǎn)過(guò)多，增加了運(yùn)輸成本等方面。

三、幾點(diǎn)建議

1.繼續(xù)堅(jiān)持收費(fèi)公路政策

1984年國(guó)務(wù)院出臺(tái)“貸款修路、收費(fèi)還貸”的以來(lái)，我國(guó)公路建設(shè)快速發(fā)展?，F(xiàn)有公路網(wǎng)中95%的高速公路、61%的一級(jí)公路、42%的二級(jí)公路都是依靠收費(fèi)公路集資建設(shè)的。盡管人們對(duì)收費(fèi)公路頗有非議，但不可否認(rèn)，如果沒(méi)有收費(fèi)公路政策，我國(guó)二級(jí)以上高等級(jí)公路將比現(xiàn)在減少三分之二以上規(guī)模，7.4萬(wàn)公里高速公路網(wǎng)的形成至少要推遲15年以上，公路交通對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的“瓶頸”制約也不會(huì)得到有效的緩解。國(guó)際社會(huì)普遍認(rèn)為，中國(guó)成功的運(yùn)用收費(fèi)公路政策緩解了資金短缺約束、加快改善了公路交通基礎(chǔ)設(shè)施狀況。目前，我國(guó)公路交通事業(yè)仍處于大建設(shè)、大發(fā)展階段，高速公路網(wǎng)的完善正處于關(guān)鍵時(shí)期。研究表明，據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)有條件，在一定時(shí)期內(nèi)，收費(fèi)公路政策仍將是我國(guó)籌集公路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金重要的政策。

2.進(jìn)一步拓展資金渠道

一方面，公路建設(shè)本身需要大量資金。特別是高速公路具有省油、省時(shí)的特點(diǎn)，是一種具有自然壟斷屬性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品，適合引入社會(huì)資本，進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作。別一方面，國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者對(duì)高速公路有較大的投資需求。高速公路具有投資規(guī)模大、回收期長(zhǎng)但收益相對(duì)穩(wěn)定的基本特征與保險(xiǎn)（特別是壽險(xiǎn)）、社保、郵政儲(chǔ)蓄等負(fù)債期較長(zhǎng)的大型機(jī)構(gòu)投資者的投資需求相匹配。有關(guān)研究表明，根據(jù)當(dāng)前存量資產(chǎn)計(jì)算，如果按社?；鸬?0%，保險(xiǎn)資金的5%配置，會(huì)給公路基礎(chǔ)設(shè)施帶來(lái)超過(guò)2000億元的資金。再一方面，國(guó)內(nèi)民營(yíng)資本存量已相當(dāng)可觀，并在近10年來(lái)的公路建設(shè)領(lǐng)域取得了很好的效果。所以，在今后的公路建設(shè)中，應(yīng)不斷發(fā)掘新的資金來(lái)源，并制定政策，采取確實(shí)有效可行的措施，全方面、多層面的暢通社會(huì)資金進(jìn)入公路建設(shè)的渠道。

3.繼續(xù)加大普通公路建設(shè)財(cái)政資金投入

首先，中央應(yīng)繼續(xù)加大資金支持力度，進(jìn)行農(nóng)村公路建設(shè)，提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)；地方各級(jí)政府也要加大對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)的支出。“十一五”期間，中央對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)投入資金達(dá)1978億元，年均遞增30%。地方各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村公路建設(shè)的投入不斷提高，五年間全社會(huì)共計(jì)完成投資9500億元，新改建農(nóng)村公路186.8萬(wàn)公里，其中新增農(nóng)村公路52.7萬(wàn)公里，農(nóng)村公路總里程達(dá)到345萬(wàn)公里。

其次，加大二級(jí)以下公路投資力度。尤其是根據(jù)國(guó)家“逐步有序取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)實(shí)施方案”要求：從2009年起到2012年年底前，東、中部地區(qū)逐步取消政府還貸二級(jí)公路收費(fèi)，使全國(guó)政府還貸二級(jí)收費(fèi)公路里程和收費(fèi)站點(diǎn)總量減少約60%。各地方要以此為契機(jī)，利用中央財(cái)政給予的支持政策，整合現(xiàn)有資源，研究解決普通公路建設(shè)發(fā)展，特別是二級(jí)公路發(fā)展問(wèn)題。

四、結(jié)束語(yǔ)

總之，在今后的公路交通建設(shè)中，仍應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持籌融資主體多元化，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性；堅(jiān)持融資渠道拓寬化，充分利用政府財(cái)政性資金、金融信貸資金和社會(huì)民間資本；堅(jiān)持籌融資形式多樣化，鞏固和完善政府資金投入和政策支持措施，搭建新的融資平臺(tái)；堅(jiān)持籌融資結(jié)構(gòu)合理化，努力擴(kuò)大資本性資金所占比例。為我國(guó)高速公路建設(shè)實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展，提供進(jìn)一步可靠的資金保障。

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