強化建設用地審批監(jiān)管 促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展

劉會和

加強建設用地審批監(jiān)管，是深入貫徹落實科學發(fā)展觀，加快經(jīng)濟發(fā)展方式轉變的重要舉措；是提高土地集約利用水平，落實最嚴格的節(jié)約用地制度的有效途徑；是統(tǒng)籌保護耕地與保障用地關系，促進經(jīng)濟社會科學發(fā)展的迫切需要。筆者對建設用地審批監(jiān)管存在的問題、產生的原因及預防措施進行了探討，以期對建設用地審批監(jiān)管工作有所啟示。

加強建設用地審批監(jiān)管的做法

建立健全公示制度。建立土地利用總體規(guī)劃公示制度。健全土地劃撥、出讓結果公示制度。建立建設項目用地批準文件公示制度。

落實內部會審制度。對建設項目用地預審、農用地轉用和土地征收審批、供地許可、臨時用地審批等事項通過會審會集體研究決策，執(zhí)法監(jiān)察和紀檢機構參與會審，對存在違法行為的項目實行“一票否決”。參與會審的人員對會審意見簽字負責。編制或者修改土地利用總體規(guī)劃、擬訂土地利用年度計劃草案、制定基準地價和確定協(xié)議出讓土地最低價、確定土地使用權出讓底價和拍賣掛牌起始價、對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予較重的行政處罰等事項都按要求納入集體決策的范疇。參與集體決策的人員對集體決策的結果簽字負責。

嚴格審批管理把關。包括控制用地總量、調整供地結構、嚴格供地方式。、明確合同約束、強化批后監(jiān)管、實施網(wǎng)上監(jiān)管等七項措施。

建設用地審批監(jiān)管存在的問題及原因

建設用地審批項目點多面廣，歷史遺留問題較多，處理難度大。近年來，各級國土資源部門雖采取了一系列措施，取得一定成效，但仍存在一些的問題。

土地管理法有待完善。當前，農村宅基地管理的專門法律法規(guī)數(shù)量很少，現(xiàn)行法律法規(guī)對宅基地管理方面也未做出較為具體的規(guī)定，造成實際工作的被動。例如宅基地申請條件的界定問題，《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及《湖南省實施〈土地管理法〉辦法》等僅作了 “農村村民”、“一戶一宅”等原則性規(guī)定，缺乏可操作性。而農村居民申請宅基地的形式復雜多樣，沒有專門法律法規(guī)作依據(jù)，在實際工作中許多情況難以準確把握和向群眾解釋。

用地定額指標不全面。目前，國家和湖南省對工業(yè)項目和部分基礎設施項目出臺了明確的用地定額指標規(guī)定，但對大型商業(yè)城等經(jīng)營性項目、國家機構辦公和業(yè)務用房項目、各類學校和醫(yī)院建設、社會福利性項目等，尚沒有明確的用地定額指標控制規(guī)定。國土資源部門在審核審批此類建設用地項目時，沒有權威性依據(jù)，用地隨意性較大。

批后監(jiān)管工作需加強。建設用地批后監(jiān)管是建設用地審批監(jiān)督管理工作的重點和難點。批而未用、不批即用、少批多用、改變用途、改變規(guī)劃條件等問題仍舊存在。特別是在農村宅基地管理方面，一戶多宅、未批先建、亂搭亂建、建新不拆舊等現(xiàn)象還時有發(fā)生；工業(yè)用地不能如期開工、竣工等違反土地出讓合同的情況在一定程度上存在；經(jīng)營性建設用地在使用過程中擅自轉讓、改變用途、隨意改變容積率等問題較為突出。

閑置土地處置不到位。隨著城市化進程不斷加快，大量使用土地，土地閑置問題越來越突出。 2010年 8月19日，國土資源部公布了全國違法違規(guī)土地清理數(shù)據(jù)：全國上報房地產違法違規(guī)用地宗數(shù)3070宗，面積約18.84萬畝，其中閑置土地2815宗，面積16.95萬畝。由于閑置土地成因復雜，處置工作政策性、利益性強，稍有不當，有可能會引發(fā)行政復議，甚至行政訴訟，影響社會穩(wěn)定，因此處置難度較大。

監(jiān)管體制機制不健全。政府職能部門之間配合不力，直接影響著建設用地審批監(jiān)管制度的落實。在實施核查和竣工驗收時，不僅需要規(guī)劃、城建、房產等部門的積極配合和相互支持，而且需要專業(yè)技術人員參與。但部門之間或技術協(xié)作單位之間往往各自為政，難以統(tǒng)籌協(xié)調。此外，目前的管理體制和經(jīng)費保障機制還不適應全程跟蹤監(jiān)管的需求。

加強建設用地審批監(jiān)督管理的建議

實行最嚴格的土地管理制度，落實節(jié)約集約用地政策，不僅要嚴格控制建設用地增量，而且要盤活挖潛存量建設用地，努力提高土地利用率。對于建設用地的開發(fā)利用和管理，既要嚴格用地項目的立項審批和產業(yè)準入，嚴把建設用地供地審批關，又要加強建設用地批后監(jiān)管，從強化建設用地合同管理入手，完善和落實建設項目竣工驗收制度，實施全程監(jiān)管。

提高思想認識，轉變傳統(tǒng)觀念。各職能部門要認真學習國家的土地管理和節(jié)約集約用地政策，深刻領會加強建設用地審批監(jiān)管的重要意義，提高思想認識，切實轉變用地和管地的傳統(tǒng)觀念，增強做好建設用地審批監(jiān)管的責任感和緊迫感。同時要加強政策法規(guī)宣傳，增強社會各界依法用地和節(jié)約集約用地的意識，引導用地單位依法依規(guī)用地，提高建設用地利用率。

完善法律政策，促進依法管理。建議完善相關法律法規(guī)政策，填補立法空缺。建議盡快出臺《農村宅基地管理辦法》、《集體建設用地流轉管理辦法》等法律法規(guī)。如農村村民新建住宅審批條件、人均用地標準以及建設程序規(guī)定，尤其是對申請宅基地的資格界定的細化。其次建議省政府統(tǒng)一出臺針對歷史上遺留的如移民戶、拆遷戶等宅基地管理的辦法和政策。此外，建議健全建設用地項目用地定額指標制度。除對工業(yè)項目等明確限定投資強度、容積率、建筑系數(shù)等指標以及開發(fā)進度等要求外，盡快出臺其他各類建設項目控制標準，如對大型商業(yè)城等經(jīng)營性項目用地、國家機構辦公和業(yè)務用房項目用地、各類學校和醫(yī)院項目用地等，也應制定參考控制指標。

創(chuàng)新監(jiān)管手段，提升監(jiān)管水平。建立土地審批權責統(tǒng)一的責任追究制度。對上報的農用地轉用、土地征收等審批事項，涉及的用地是否符合土地利用總體規(guī)劃、是否超年度用地計劃、是否未批先用以及耕地占補平衡、基本農田補劃、補償安置情況的真實性和合法性，建立分管領導負總責，承辦人員負具體責任的工作責任制。

構建“一張圖”土地利用綜合監(jiān)管平臺，運用科技手段強化土地審批監(jiān)管。以第二次全國土地調查形成的全市土地利用現(xiàn)狀、農村土地權屬和基本農田數(shù)據(jù)成果為基礎，將影像圖、地形圖、土地利用總體規(guī)劃圖、基本農田保護圖、區(qū)片價位圖疊加形成底圖，結合行政審批，及時錄入農用地轉用土地征收審批的時間、耕地占補平衡、用地類型和界址點坐標等數(shù)據(jù)和征收土地、招拍掛供地、地籍確權、土地登記每個環(huán)節(jié)的相關信息，以及違法用地處罰、補辦和建設項目改變用途等，形成 “批、供、用、補、查”一體化管理的綜合監(jiān)管平臺，實現(xiàn) “天上看、地上查、網(wǎng)上管”的三維工作格局，實現(xiàn)從土地征收轉用審批、土地供應、出讓合同簽署到權屬變更，從土地執(zhí)法巡查信息到查處整改結果反饋、從土地初始登記到商品房預售和在建工程抵押轉讓的全過程監(jiān)管。

加強基層國土資源所建設。基層國土資源所是與建設項目距離最近的部門，了解轄區(qū)內建設用地項目情況最迅速、最直接。應充分調動國土資源所監(jiān)管的積極性，提高基層工作人員的業(yè)務水平和監(jiān)管能力。上級國土資源部門定期將各類行政審批的建設項目通知基層所，基層所再定期反饋建設項目的用地情況。并改革財政供給體制，增撥專項工作經(jīng)費，解決好一線巡查監(jiān)管工作人員的生活保障。

強化執(zhí)法監(jiān)察，完善監(jiān)管機制。完善土地違法行為發(fā)現(xiàn)機制。強化衛(wèi)片執(zhí)法檢查，嚴懲違法違規(guī)行為。落實土地執(zhí)法監(jiān)察動態(tài)巡查責任制，明確和細化巡查責任，嚴格實施目標考核。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村執(zhí)法監(jiān)察信息員、協(xié)管員制度，完善社會監(jiān)督機制，構建“橫向到邊、縱向到底”的執(zhí)法監(jiān)察網(wǎng)絡。其次，要完善土地違法行為報告機制。對本地區(qū)內的土地違法態(tài)勢、土地違法數(shù)據(jù)要定期進行統(tǒng)計分析并及時向本級政府和上級國土資源行政主管部門報告。

完善土地違法行為查處工作機制。包括案件督辦制度和土地違法公開曝光制度。將典型違法案件曝光工作制度化、定期化，至少每半年向社會公開曝光一批典型違法案件。將發(fā)生兩次以上違法行為或違法行為性質惡劣、后果嚴重的單位或個人列入“土地違法記錄單”，通過金融業(yè)統(tǒng)一征信平臺向當?shù)亟鹑跈C構通報，并向社會公示。

建立和落實違規(guī)違約用地的責任追究制度。因監(jiān)管不力，對違反土地管理規(guī)定行為不制止、不組織查處，對違反土地管理規(guī)定行為隱瞞不報、壓案不查等，造成違法違規(guī)用地，致使一個年度內本行政區(qū)域違法占用耕地面積達到新增建設用地占用耕地總面積15%，或者雖未達到15%，但造成惡劣影響或其他嚴重后果的，嚴格依法追究監(jiān)管人員和用地單位的法律責任。

堅持部門聯(lián)動，落實共同責任。完善建設項目竣工驗收聯(lián)動機制。國土資源、規(guī)劃、城建、房產等職能部門要在政府的統(tǒng)一領導下，形成部門協(xié)作、聯(lián)動監(jiān)管機制，共同抓好建設項目竣工驗收工作。要把建設項目依法依規(guī)、節(jié)約集約用地和履行土地出讓合同、劃撥決定書的情況作為項目竣工驗收的重要內容。建設項目沒有國土部門的檢查核驗意見，或者檢查核驗不合格的，規(guī)劃、城建、房管等部門不得通過項目竣工驗收。

建立違法案件查處部門聯(lián)動機制。積極主動爭取人民法院、人民檢察院、公安機關、監(jiān)察機關的支持配合，確保土地違法案件查處到位。定期召開聯(lián)席會議，通報案件查處情況、研究土地違法形勢、協(xié)調解決工作配合上存在的重大問題、制定預防和查處土地違法的措施。完善與同級人民檢察院、公安機關、監(jiān)察機關移送案件的工作制度，細化移送程序，規(guī)范案件移送工作。

建立遏制土地違法行為部門聯(lián)動機制。完善相關工作制度，做到對未取得合法用地手續(xù)的建設項目，不辦理項目審批、核準，不辦理建設規(guī)劃許可，不發(fā)放施工許可證，不通電、通水、通氣，不受理土地登記申請，不辦理房屋所有權登記，不發(fā)放貸款，不辦理企業(yè)注冊登記。

（作者系婁底市國土資源局黨組書記、局長）