構(gòu)建長效機(jī)制 讓“小金庫”無可遁形

萬超紅

摘要：本文從“小金庫”的特點(diǎn)著手，對其形成原因進(jìn)行剖析，并提出構(gòu)建防止“小金庫”長效機(jī)制的若干建議。

關(guān)鍵詞：“小金庫”；公平競爭；長效機(jī)制

“小金庫”有廣義和狹義之分。廣義“小金庫”是民間對追求部門或單位利益，違反國家財(cái)經(jīng)法律法規(guī)及其他相關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財(cái)務(wù)會計(jì)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金的統(tǒng)稱；狹義“小金庫”是指被部門或單位少數(shù)人掌握或支配的，未納入單位財(cái)務(wù)核算的資金，意即為小集團(tuán)利益而游離于單位賬外或不被職工所知曉的資金。

1“小金庫”的表現(xiàn)形式

“小金庫”資金的特點(diǎn)是其隱蔽性，表現(xiàn)形式多種多樣，中紀(jì)發(fā)【2009】7號文件將“小金庫”的表現(xiàn)形式主要概括為七種：

（1）違規(guī)收費(fèi)、罰款及攤派設(shè)立“小金庫”；

（2）用資產(chǎn)處置、出租收入設(shè)立“小金庫”；

（3）以會議費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等名義套取資金設(shè)立“小金庫”；

（4）經(jīng)營收入未納入規(guī)定賬簿核算設(shè)立“小金庫”；

（5）虛列支出或轉(zhuǎn)出資金設(shè)立“小金庫”；

（6）以假發(fā)票等非法票據(jù)騙取資金設(shè)立“小金庫”；

（7）上下級單位之間相互轉(zhuǎn)移資金設(shè)立“小金庫”。

財(cái)政性撥款、政府基金收入、專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒款收入、國有資本經(jīng)營收入、國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入、資產(chǎn)處置收入、資產(chǎn)出租收入、資產(chǎn)經(jīng)營收入、利息收入、損贈款收入和附屬單位上繳收入等，都可能形成單位的“小金庫”。

2形成“小金庫”的原因

“小金庫”形成的原因是復(fù)雜的，既有主觀原因，也有客觀原因。筆者認(rèn)為主要有以下幾方面原因。

（1）傳統(tǒng)“均貧富”思想，客觀上造成不同部門或單位追求利益上的平等而設(shè)立“小金庫”

資源配置不公直接導(dǎo)致行政事業(yè)單位職工個(gè)人收入與享受福利不同，影響工作人員的積極性，一方面，資源占用較少的單位工作人員感覺受到相同工作得不到相同或相近待遇，存在一定的不滿情緒；另一方面也助長了資源占有較多單位的奢靡之風(fēng)。資源占用較少單位即使配置資源更少，仍可能會有應(yīng)稅（或非稅）或財(cái)政性收入，為追求待遇上的“公平”，一旦機(jī)會或時(shí)機(jī)成熟，就可能設(shè)立“小金庫”，而資源占有較多的一些單位，可將閑置資源用于應(yīng)稅（或非稅）收入項(xiàng)目，所得收入為單位占有使用，資源的“滾雪球”式增長，他們會感到自己為國家或單位的貢獻(xiàn)比他人的貢獻(xiàn)大，他們要追求貢獻(xiàn)與報(bào)酬的相匹配，為逃避監(jiān)管也有可能設(shè)立“小金庫”。

（2）個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)利欲與管理體制的不順

社會團(tuán)體中的協(xié)會、學(xué)會是設(shè)立“小金庫”相對較多的部門。在這些單位中，會長、秘書長等職務(wù)，一般由行政機(jī)關(guān)的在職或退休領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任。在近三年的“小金庫”清理專項(xiàng)治理工作中，曾發(fā)現(xiàn)一個(gè)機(jī)關(guān)單位的協(xié)會、學(xué)會有21個(gè)，擔(dān)任會長、秘書長的人基本上是機(jī)關(guān)重要領(lǐng)導(dǎo)，或重要處（室）的在職（或退休）干部。高校教授、科研院所的研究人員最高職務(wù)只有一個(gè)副秘書長，有個(gè)別協(xié)會、學(xué)會甚至行使某些強(qiáng)制性行政權(quán)利。協(xié)會、學(xué)會的收入全部由會長審批后自由支配，部分協(xié)會、學(xué)會財(cái)務(wù)很不健全，支出幾乎不受到財(cái)經(jīng)法律法規(guī)的限制。由于其財(cái)務(wù)不透明，加上失去應(yīng)有的監(jiān)督，在2009年重點(diǎn)檢查中，設(shè)立“小金庫”現(xiàn)象相對普遍些。

（3）財(cái)政體制改革不到位

1998年機(jī)構(gòu)改革后，行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理職能劃歸財(cái)政部門管理，2008年以后管理體制不順的問題有了很大改觀，但仍存在資產(chǎn)管理體制不順，管理職能主體缺位與越位并存的狀況，形成制訂制度、開展監(jiān)督等資產(chǎn)管理工作“誰都負(fù)責(zé)，誰都不負(fù)責(zé)”的現(xiàn)象。資產(chǎn)管理體制不順、缺乏強(qiáng)有力的組織管理體系，是行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理弱化、“小金庫”問題較多的一個(gè)原因。

（4）認(rèn)識不到位，部門利益驅(qū)使

資產(chǎn)管理方面，行政事業(yè)單位歷來是重資金、輕資產(chǎn)，行政部門和事業(yè)單位習(xí)慣于向上級爭資金、爭項(xiàng)目，資產(chǎn)管理普遍較為薄弱，賬實(shí)不符，股權(quán)不清等問題較為普遍，甚至部分資產(chǎn)形成賬外資產(chǎn)，部分單位對資產(chǎn)及其資產(chǎn)產(chǎn)生的收入設(shè)置“小金庫”問題習(xí)以為常，或認(rèn)為其他部門和單位都這樣做，自己不設(shè)立是明顯“吃虧”，不愿意主動加以糾正。甚至還有個(gè)別部門和單位通過設(shè)立“小金庫”，解決部分應(yīng)納入單位統(tǒng)一核算的開支，如支付臨時(shí)工工資、改革過程中職工的隱性失業(yè)問題、報(bào)銷老同志醫(yī)療費(fèi)之外的費(fèi)用等，客觀地說，這些支出對于保障相關(guān)單位履行職能，提高單位職工福利水平和緩解社會矛盾，都起到了一定的積極作用。但與此同時(shí)，這種單位及個(gè)人經(jīng)濟(jì)上的實(shí)惠或誘惑，使得少數(shù)單位有機(jī)可乘設(shè)立“小金庫”。

（5）監(jiān)督處罰機(jī)制不完善

按照現(xiàn)行的資產(chǎn)管理辦法，行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理實(shí)行國家統(tǒng)一所有、政府分級監(jiān)管，單位占有和使用，資產(chǎn)監(jiān)管部門在具體履行資產(chǎn)監(jiān)管職責(zé)時(shí)，普遍存在著監(jiān)督不主動、監(jiān)管不力的現(xiàn)象，對單位的資產(chǎn)管理使用及相關(guān)制度落實(shí)情況進(jìn)行監(jiān)督檢查缺乏有效辦法，相關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制也不健全，導(dǎo)致相關(guān)資產(chǎn)管理制度無法落實(shí)，造成有令不行、有禁不止，使少數(shù)行政事業(yè)單位有機(jī)可乘，設(shè)立“小金庫”。

資產(chǎn)管理部門進(jìn)行監(jiān)督檢查中，即使發(fā)現(xiàn)了“小金庫”，或疑似“小金庫”行為，因與被監(jiān)督單位存在監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，多數(shù)情況下也只是根據(jù)《會計(jì)法》相關(guān)規(guī)定處理，只要沒有發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重的個(gè)人貪污問題，資產(chǎn)管理部門不會向相關(guān)部門報(bào)告或移送，設(shè)立“小金庫”的部門會認(rèn)為其行為成本很低，從某種程度上助長了“小金庫”行為的發(fā)生。

3“小金庫”專項(xiàng)治理工作核查中的不足

對單位設(shè)立“小金庫”的處理，一般采取的措施，一是通過發(fā)動群眾舉報(bào)，根據(jù)群眾舉報(bào)線索舉報(bào)派出專題組進(jìn)行核查，二是隨機(jī)抽取單位進(jìn)行檢查，檢查后，根據(jù)查處結(jié)果進(jìn)行處理。

根據(jù)群眾舉報(bào)核查單位“小金庫”線索，降低了查核成本，對設(shè)立“小金庫”行為有很大遏制作用，但也有其局限性。如果屬于狹義上的“小金庫”，“小金庫”屬于單位高度機(jī)密，只有單位少數(shù)高層核心人中才能接觸到，即使單位財(cái)務(wù)人員，也不一定熟悉情況，如果單位再聘請財(cái)務(wù)或法律高手進(jìn)行了策劃，核查人員短時(shí)間內(nèi)很難查出設(shè)立“小金庫”的證據(jù)。

根據(jù)經(jīng)驗(yàn)選擇目標(biāo)單位派出檢查組，通過專項(xiàng)檢查發(fā)現(xiàn)單位“小金庫”，作用值得肯定，但同樣存在不足，如果檢查人員有財(cái)務(wù)從業(yè)經(jīng)驗(yàn)，并對“小金庫”問題有研究，查出被查單位設(shè)立“小金庫”的概率相對高些，否則概率就會很低。在實(shí)際操作中，檢查組領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度、觀點(diǎn)會間接影響到派出的查賬人員行為，從而影響到能否搜集到單位設(shè)立“小金庫”的證據(jù)。

4建立防止“小金庫”長效機(jī)制

防止設(shè)立“小金庫”的關(guān)鍵是建立長效防止機(jī)制。長效機(jī)制建設(shè)除完善相關(guān)管理制度外，還需要建立社會公示制度與責(zé)任追究制度。

（1）建立全社會信息公開和相關(guān)責(zé)任人責(zé)任追究制度

減少“小金庫”現(xiàn)象發(fā)生的關(guān)鍵是，建立對強(qiáng)勢部門及負(fù)有責(zé)任人員的社會輿論監(jiān)督為主的社會監(jiān)督體系。即通過建立社會誠信檔案，讓相關(guān)人員接受社會監(jiān)督。

（2）完善相關(guān)的管理制度

①積極推進(jìn)部門預(yù)算管理改革，服務(wù)反腐倡廉和“小金庫”治理工作大局：

a 健立健全預(yù)算管理制度，從根源上鏟除“小金庫”賴以生存的土壤；

b 改進(jìn)細(xì)化預(yù)算編制，從源頭上切斷“小金庫”的資金來源；

c 強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理，從資金使用上防范“小金庫”問題發(fā)生；

d 推進(jìn)預(yù)算信息公開，建立防治“小金庫”監(jiān)督機(jī)制。

②深化非稅收入管理改革，從源頭上防治“小金庫”：

a 重構(gòu)完備的政府非稅收入項(xiàng)目體系；

b 構(gòu)建規(guī)范的政府非稅收入資金運(yùn)行體系；

c 建立有效的政府非稅收入監(jiān)督管理體系；

d 構(gòu)建政府非稅收入的信息平臺。