向隱藏大地深處的“毒瘤”開刀

湖南省是礦產(chǎn)資源大省，素有“有色金屬之鄉(xiāng)”、“非金屬之鄉(xiāng)”的美稱，現(xiàn)已發(fā)現(xiàn)各類礦產(chǎn)141種，占全國已發(fā)現(xiàn)礦種的70%?，F(xiàn)有各類礦床（點(diǎn)）6000余處，其中特大型礦床8處，大型礦床105處?，F(xiàn)有各類礦山8000余家（其中部、省級發(fā)證礦山2036家），礦山從業(yè)人員38萬余人，年產(chǎn)礦石量2億多噸，礦業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值約占整個(gè)工業(yè)產(chǎn)值的四分之一。但由于湖南省小礦山數(shù)量多，礦業(yè)開發(fā)歷史悠久，開發(fā)強(qiáng)度較大，礦產(chǎn)資源儲量消耗速度較快，經(jīng)過多年開采，一些小礦山本礦區(qū)范圍內(nèi)資源已枯竭，超深越界開采國家或國有大礦資源現(xiàn)象一直較為嚴(yán)重。這些礦山的超深越界行為不僅破壞浪費(fèi)資源，造成嚴(yán)重的安全隱患和地質(zhì)災(zāi)害隱患，損害國家或其他礦山企業(yè)的權(quán)益，還帶來一系列社會問題，已成為影響和破壞湖南省礦業(yè)秩序的一個(gè)“毒瘤”。有效預(yù)防和遏制礦山超深越界開采，對湖南省礦業(yè)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)、健康發(fā)展具有重要意義。

現(xiàn)狀

超深越界開采行為在礦山企業(yè)（有證礦山）的違法行為中一直占有較高比例，是湖南省礦山企業(yè)一種較為普遍的礦產(chǎn)開發(fā)違法行為。自2005年國務(wù)院決定全面整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序以來，省委、省政府和廳黨組一直高度重視此項(xiàng)工作，省委常委會、省政府常務(wù)會議先后聽取專題匯報(bào)。湖南省也一直將打擊礦山超深越界作為整頓規(guī)范礦業(yè)秩序的一個(gè)重點(diǎn)，除堅(jiān)持日常動態(tài)巡查，重點(diǎn)打擊和個(gè)案查處以外，專門部署開展了一系列整治行動，責(zé)令礦山退回本礦區(qū)范圍內(nèi)開采，予以經(jīng)濟(jì)處罰，并關(guān)閉整合了一部分超深越界礦山。但由于多方面的原因，湖南省礦山超深越界多發(fā)勢頭并沒有從根本上得到遏制。針對礦山超深越界問題，2010年8月，省政府更是下定決心，不惜花費(fèi)大量人力、物力、財(cái)力，在全省開展了為期一年的整治礦山超深越界專項(xiàng)行動。在整治礦山超深越界專項(xiàng)行動中，全省組織專業(yè)技術(shù)單位排查實(shí)測礦山企業(yè)5566家，發(fā)現(xiàn)超深越界礦山906家，超深越界礦山占實(shí)測礦山的16%，這還不包括部分存在超深越界但未被發(fā)現(xiàn)的礦山。

總體而言，礦山超深越界具有以下三個(gè)明顯特征:

一是隱蔽性。已發(fā)現(xiàn)的超深越界礦山絕大多數(shù)是地下開采，由于地下井硐因積水、不通風(fēng)、垮塌等原因，造成超深越界取證艱難，加之有的礦山業(yè)主采取各種欺騙、隱瞞手段，妨礙執(zhí)法人員實(shí)測取證，使超深越界的發(fā)現(xiàn)更是難上加難，因此，超深越界行為具有較強(qiáng)的隱蔽性。

二是反復(fù)性。很多礦山超深越界被發(fā)現(xiàn)查處到位后，過段時(shí)間又擅自打開在越界處的密閉，或另外開辟巷道再超深越界。有些礦山已是多次處罰，多次越界。

三是利益的復(fù)雜性。對很多反復(fù)超深越界的礦山，多次查處，多次提請地方政府關(guān)閉，但總是關(guān)不下，關(guān)不了，一個(gè)很重要的原因就是礦山利益的復(fù)雜性。國企與地方、小礦與大礦的利益沖突，土地補(bǔ)償、農(nóng)賠等問題錯綜復(fù)雜，一些小礦山涉及群眾就業(yè)、集體入股，一些干部充當(dāng)超深越界礦山保護(hù)傘等。

超深越界礦山最突出的在以下三個(gè)領(lǐng)域：

一是國有或國有控股大礦周邊的小礦山。如在郴州黃沙坪礦區(qū)、香花嶺礦區(qū)、柿竹園礦區(qū)，婁底錫礦山礦區(qū)、金竹山礦區(qū)，衡陽耒陽煤礦區(qū)等礦區(qū)，一些小礦山長期超深越界偷采、盜采國有礦山資源，是湖南省礦山超深越界的重災(zāi)區(qū)。

二是小煤礦。湖南省小煤礦數(shù)量多、規(guī)模小，小礦向國礦超深越界，以及小煤礦相互之a(chǎn)間超深越界問題十分突出，且普遍存在嚴(yán)重的安全隱患。專項(xiàng)行動中發(fā)現(xiàn)超深越界小煤礦388個(gè)，占全部煤礦的40 %，占全部超深越界礦山的43 %。如耒陽市，境內(nèi)小煤礦數(shù)量多，很多又分布在國有煤礦周邊，超深越界也最為嚴(yán)重。2010年5月，據(jù)有關(guān)部門對耒陽市78個(gè)小煤礦檢測，68個(gè)存在超深越界行為，占檢測煤礦的87%。其他如婁底金竹山煤礦區(qū)、攸縣黃蘭煤礦區(qū)的小煤礦超深越界行為也十分普遍。

三是小礦密集地區(qū)。如花垣鉛鋅礦區(qū)、花垣錳礦區(qū)、魯塘石墨礦區(qū)、沅陵柳林汊金礦區(qū)等，在整治之前的情況多是有礦無界，巷道相互貫通，安全隱患十分突出。

就超深越界的種類而言，基本上可以分為以下三類：

一類是井口越界，而采區(qū)在本礦區(qū)范圍內(nèi)。這類越界是一種情節(jié)較輕的違法行為，且主要是歷史原因或測量誤差等造成的。隨著礦業(yè)權(quán)實(shí)地核查及辦理擴(kuò)界，除少數(shù)無法辦理擴(kuò)界的礦山以外，此類越界行為也越來越少。

二類是部分運(yùn)輸巷道或風(fēng)巷越界，而采區(qū)在本礦區(qū)范圍內(nèi)。造成這類越界的原因很多，可能是測量誤差造成的，也可能是曾經(jīng)越界開采過資源，但后來只作為巷道使用，還可能是地質(zhì)條件需繞道避讓危險(xiǎn)地段等原因，另有極少數(shù)情況是相鄰礦山之間的“借道”。

三類是超越本礦區(qū)范圍開采資源。這類超深越界是最常見、最典型也是情節(jié)最嚴(yán)重的違法行為，存在的安全隱患極大。

原因

利益驅(qū)動。超深越界開采國家或其他礦山的資源，既可獲得巨額非法利潤，還可避免交納礦業(yè)權(quán)價(jià)款、礦山地質(zhì)環(huán)境治理備用金等稅費(fèi)。尤其是隨著礦產(chǎn)品市場價(jià)格的不斷上漲，在利益誘惑下，一些礦山業(yè)主不惜鋌而走險(xiǎn)，頂風(fēng)作案。有些礦山甚至本礦區(qū)范圍內(nèi)資源留著不采，先超深越界開采。高額利益的驅(qū)動是礦山超深越界的基本動因。

資源枯竭。湖南省小礦山數(shù)量多，經(jīng)過多年開采，一些礦山本礦區(qū)范圍內(nèi)資源已枯竭，很多周邊又設(shè)置有礦權(quán)，已沒有擴(kuò)界余地。而在辦理采礦許可證延續(xù)登記時(shí)，一些技術(shù)單位幫助采礦權(quán)人編制虛假儲量報(bào)告，騙取延續(xù)登記，導(dǎo)致這些礦山不能及時(shí)關(guān)閉，超深越界就成為其生存下去的唯一途徑。從日常監(jiān)管情況看，一些反復(fù)超深越界的礦山很多屬于這一類型。

礦業(yè)權(quán)設(shè)置不合理。部分礦區(qū)礦山數(shù)量過多，布局過于集中，礦區(qū)范圍過小。如攸縣黃蘭礦區(qū)、耒陽煤礦區(qū)，整合前的花垣鉛鋅礦區(qū)、魯塘石墨礦區(qū)、臨武三十六灣礦區(qū)等。整合前的花垣鉛鋅礦區(qū)、魯塘石墨礦區(qū)有幾百個(gè)礦山（包括地方認(rèn)同的礦井），這些礦山基本上沒有礦區(qū)范圍的概念，見礦挖礦，相互超深越界。礦業(yè)權(quán)設(shè)置不合理主要是歷史上形成的，自從2005年開展整頓和規(guī)范礦產(chǎn)資源開發(fā)秩序行動以來，設(shè)置新的采礦權(quán)已嚴(yán)格控制。通過資源整合，礦山數(shù)量也大幅減少，但仍存在一些礦區(qū)歷史上形成的礦山數(shù)量過多、面積過小等問題。

監(jiān)管不到位。一是缺乏部門聯(lián)動。對礦山超深越界行為，按規(guī)定國土資源、安監(jiān)、煤監(jiān)、煤炭等部門都有監(jiān)管職責(zé)，駐礦安監(jiān)（煤監(jiān)）員有及時(shí)報(bào)告、制止的義務(wù)，但現(xiàn)在超深越界的監(jiān)管責(zé)任都往國土資源部門推。二是處罰偏輕。對超深越界行為，一般都是處以罰款，在越界處打好密閉，沒有沒收違法所得或只沒收了一部分違法所得，讓超深越界礦山有利可圖，不足以制止違法行為。三是關(guān)閉礦山難。地方政府由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展、群眾就業(yè)、社會穩(wěn)定等因素，關(guān)閉礦山的積極性不高。有些礦山是當(dāng)?shù)厝罕娂Y入股，涉及人員多，利益關(guān)系復(fù)雜，有些礦山有干部參股，等等，導(dǎo)致一些嚴(yán)重超深越界的礦山本應(yīng)關(guān)閉而未關(guān)閉。

辦理擴(kuò)界手續(xù)時(shí)間過長。礦山申請調(diào)整礦區(qū)范圍需提供資源儲量報(bào)告、開發(fā)利用方案、地質(zhì)環(huán)境影響評估報(bào)告、采礦權(quán)價(jià)款評估報(bào)告等，有些還要層層上報(bào)，層層審批，從申請到發(fā)證最快的也要半年，多則二三年，辦理擴(kuò)界手續(xù)時(shí)間過長，導(dǎo)致一些礦山邊申報(bào)邊開采。

其他原因。如歷史上形成的井口或部分運(yùn)輸巷道布置在界外；54坐標(biāo)轉(zhuǎn)換為80坐標(biāo)，過去測量儀器落后或測量誤差造成部分巷道越界等。

對策

大力進(jìn)行資源整合。過去幾年的實(shí)踐表明，對一些小礦山數(shù)量過多或相互超深越界的礦山，通過資源整合，減少礦山數(shù)量，優(yōu)化礦山布局，擴(kuò)大礦區(qū)范圍，可以從源頭上減少超深越界的發(fā)生，且可避免直接關(guān)閉礦山遇到的阻力和帶來的各種負(fù)面影響，是有效預(yù)防和遏制礦山超深越界的好辦法。如郴州魯塘石墨礦區(qū)、臨武三十六灣礦區(qū)以前都是小礦山密布的礦區(qū)，也是湖南省有名的礦業(yè)秩序混亂地區(qū)，通過資源整合成一個(gè)采礦權(quán)，徹底解決了礦區(qū)超深越界問題。這幾年來資源整合工作中的一些好作法、好經(jīng)驗(yàn)，值得在全省總結(jié)推廣。

資源置換或劃轉(zhuǎn)。國有大礦與周邊小礦山通過資源置換重新劃定礦區(qū)范圍，或國有大礦讓出部分邊、淺部資源給小礦山開采。對一些超深越界開采國有大礦資源的小礦山，由于國企與地方的利益沖突，或小礦山涉及大量群眾入股等原因，短期內(nèi)無法全部關(guān)停的情況下，通過資源置換或劃轉(zhuǎn)的形式解決小礦山超深越界問題是一種有益的探索，在永興縣復(fù)和煤礦區(qū)也有成功的先例（該礦區(qū)通過資源置換重新劃定國有大礦與周邊小礦的礦區(qū)范圍，并將9個(gè)小礦山整合成2個(gè)采礦權(quán)）。資源置換或劃轉(zhuǎn)的關(guān)鍵是能否獲得國有大礦及其主管部門的同意與支持，此外就是地方政府如何確保小礦山今后不再出現(xiàn)超深越界。

嚴(yán)厲打擊，關(guān)閉一批超深越界礦山。始終保持打擊超深越界的高壓態(tài)勢，進(jìn)一步加大處罰力度。對一些超深越界屢禁不止，或情節(jié)特別嚴(yán)重，或存在重大安全隱患且整改不到位的礦山，依法予以關(guān)閉。對發(fā)生了重大安全事故的超深越界礦山，堅(jiān)決立即予以關(guān)閉。

嚴(yán)格儲量管理。對本礦區(qū)范圍內(nèi)資源枯竭、長期超深越界開采的礦山，嚴(yán)格把好資源儲量關(guān)，采礦許可證到期后不再辦理延續(xù)登記，依法關(guān)閉，從源頭上杜絕超深越界行為。嚴(yán)格規(guī)范技術(shù)單位編制的資源儲量報(bào)告，對弄虛作假的，取消相應(yīng)從業(yè)資質(zhì)，并進(jìn)行經(jīng)濟(jì)處罰；情節(jié)嚴(yán)重的，追究法律責(zé)任，

加強(qiáng)部門聯(lián)動、實(shí)行信息共亨。加強(qiáng)國土資源、安監(jiān)、煤監(jiān)、煤炭管理等職能部門之間的聯(lián)動，各相關(guān)部門在履行自身職責(zé)的同時(shí)要相互配合，聯(lián)合執(zhí)法，形成工作合力。發(fā)現(xiàn)礦山超深越界行為，應(yīng)及時(shí)相互通報(bào)。探索建立國土資源、安監(jiān)、煤監(jiān)、煤炭管理等部門對各自掌握的礦山井上井下對照圖、采掘工程平面圖及各種圖件的定期核對制度，及時(shí)掌握礦山最新開采現(xiàn)狀。

簡化擴(kuò)界程序。對具備擴(kuò)界條件的礦山，在申請調(diào)整擴(kuò)大礦區(qū)范圍時(shí)，盡量縮短編制各種報(bào)告的時(shí)間，簡化審批程序，指導(dǎo)、幫助礦山及時(shí)辦理好新的采礦許可證。

妥善解決井口超高、運(yùn)輸巷道越界等問題。對礦山歷史上形成的井口超高、運(yùn)輸巷道越界等問題，在辦理采礦許可證延續(xù)登記時(shí)，凡具備擴(kuò)界條件的，一律要求擴(kuò)進(jìn)到新的礦區(qū)范圍內(nèi)，并不再重復(fù)編制相關(guān)報(bào)告。對不能擴(kuò)界的（如井口或部分運(yùn)輸巷道在他人礦區(qū)范圍內(nèi)），需另外開掘井口或巷道。如重新開掘井口或巷道費(fèi)用過高或客觀上不可行，秉著減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)和實(shí)事求是的原則，在確保不存在安全隱患和不越界開采資源的前提下，相關(guān)礦山之間簽訂安全生產(chǎn)協(xié)議，由國土資源、安監(jiān)或煤監(jiān)、煤炭管理部門聯(lián)合予以認(rèn)可。

建立完善超深越界礦山檔案制度。在全省整治礦山超深越界專項(xiàng)行動過程中，對近年來發(fā)現(xiàn)有超深越界的礦山，以縣市區(qū)為單位，建立了超深越界礦山檔案，記錄了礦山超深越界的時(shí)間、次數(shù)、嚴(yán)重程度、處理情況等。檔案資料今后要定期更新，長期保存，作為礦山今后是否能通過年檢、延續(xù)登記、變更登記、是否關(guān)閉的重要依據(jù)。

（項(xiàng)目課題組成員：范榮華、余少華、李軍、陳亞贊、陽金保、劉五一）