公民抗?fàn)幮袆?dòng)與治理體系的碎片化

當(dāng)前中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，又處于社會(huì)矛盾的凸顯期。曾幾何時(shí)，一句“大鬧大解決，小鬧小解決，不鬧不解決”①的俗話橫空出世，深入人心。各種各樣的社會(huì)公共事件或群體性事件等，似乎都在為檢驗(yàn)這句話的有效性提供新的注腳。而這也似乎已經(jīng)被那些向社會(huì)和政府提出要求的人奉為金科玉律，比如，有統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，企圖通過(guò)群體性事件來(lái)維權(quán)的人高達(dá)45.43%，認(rèn)為“事情鬧大了就會(huì)解決”的人有16.34%。②如果把鬧大簡(jiǎn)單理解成曝光，選擇這樣做的人就更多了。據(jù)人民日?qǐng)?bào)與人民網(wǎng)進(jìn)行的調(diào)查顯示，當(dāng)遇到社會(huì)不良現(xiàn)象時(shí)，99.3%的網(wǎng)民選擇網(wǎng)絡(luò)曝光。③

近年來(lái)，公民維權(quán)、利益表達(dá)、社會(huì)抗?fàn)幍裙窨範(fàn)幍膯?wèn)題已經(jīng)成為理論研究的熱點(diǎn)。在相關(guān)的研究議題中，許多研究者都注意到了“鬧大”的現(xiàn)象及其所引發(fā)的相關(guān)問(wèn)題，比如一些人為了鬧大而鬧大、地方政府的“花錢買平安”以及上訪過(guò)程中的“鬧訪”與“截訪”等問(wèn)題。在相關(guān)的研究文獻(xiàn)中，“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”成為一個(gè)出現(xiàn)頻率很高的詞語(yǔ)，也有一些對(duì)這個(gè)問(wèn)題的理論分析。不過(guò)，大多研究者只是將“鬧大”看作是公民抗?fàn)幩苌鰜?lái)的一種次生現(xiàn)象，而并沒(méi)有將隱藏在這些活動(dòng)背后的“鬧大”——公民抗?fàn)幍囊?guī)律性的

現(xiàn)象——作為理論分析的對(duì)象。

當(dāng)前，鬧大可以說(shuō)已經(jīng)遍及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。各種各樣的鬧大事件似乎都在生動(dòng)地詮釋和演繹了什么是“鬧大”。這不僅呈現(xiàn)出公共治理中一些規(guī)律性的東西，也是理解公共治理狀況的一個(gè)重要切入點(diǎn)。筆者在以往的研究中已經(jīng)分析了鬧大現(xiàn)象的生產(chǎn)邏輯、社會(huì)效應(yīng)以及治理機(jī)制，但這些籠統(tǒng)性的分析并沒(méi)有對(duì)鬧大現(xiàn)象及其過(guò)程進(jìn)行必要的現(xiàn)象描述和理論解釋。在此，本文將首先從理論上界定鬧大現(xiàn)象及其演變過(guò)程，從利益表達(dá)、資源動(dòng)員和議程設(shè)置三個(gè)方面對(duì)鬧大的功能與過(guò)程進(jìn)行描述性分析，進(jìn)而從治理體系碎片化的角度對(duì)鬧大形成、發(fā)展和終結(jié)的邏輯進(jìn)行解釋，從而深化對(duì)當(dāng)代中國(guó)公共治理邏輯的理解。

一、鬧大的界定及理論分析的思路

什么是鬧大？回到“大鬧大解決、小鬧小解決、不鬧不解決”這句話本身，對(duì)其進(jìn)行直譯就是：（1）如果公民把事情鬧大了，政府就可能會(huì)積極認(rèn)真地去解決某些問(wèn)題；（2）如果公民小打小鬧，政府可能就只是敷衍應(yīng)付；（3）如果公民不去爭(zhēng)取，政府就可能不予理會(huì)。由此可見，鬧大就是圍繞解決特定社會(huì)矛盾沖突問(wèn)題而建構(gòu)起來(lái)的公民與政府之間的關(guān)系邏輯。公民與政府是其中的兩個(gè)直接參與者，如何解決相關(guān)的社會(huì)問(wèn)題是鬧大的核心。

作為對(duì)社會(huì)現(xiàn)象的抽象概括，鬧大是通過(guò)具體的事件體現(xiàn)出來(lái)的。鬧大事件多是指一些引起了社會(huì)公眾、新聞媒體、社會(huì)組織和政府部門等廣泛關(guān)注的社會(huì)事件，通常打上“公共危機(jī)”、“突發(fā)事件”、“公共事件”或“群體性事件”等標(biāo)簽。而從過(guò)程的角度來(lái)考察，鬧大就是公民個(gè)人或集體“通過(guò)激烈的行動(dòng)或運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)、媒體等問(wèn)題化工具把矛盾沖突公開化，引起社會(huì)各方面的高度關(guān)注”的行動(dòng)過(guò)程，或是某些社會(huì)問(wèn)題由小問(wèn)題演變發(fā)展成鬧大事件，進(jìn)而推動(dòng)相關(guān)的社會(huì)力量特別是（上級(jí)）政府部門來(lái)解決這些問(wèn)題的整個(gè)演變歷程。 韓志明：《鬧大現(xiàn)象的生產(chǎn)邏輯、社會(huì)效應(yīng)和制度情境》，《理論與改革》2010年第1期。

在性質(zhì)上講，鬧大或是一些具有“道德震撼”（moral shocks） “道德震撼”是美國(guó)學(xué)者賈斯柏（Jaspe，1995）提出的一個(gè)概念，它是指一個(gè)未曾料想到的事件發(fā)生，或一個(gè)未曾料想的信息被公布，引起人們的道德憤怒，使人們傾向于參加集體行動(dòng)。參見應(yīng)星：《“氣場(chǎng)”與群體性事件的發(fā)生機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第6期。性質(zhì)的事件，比如山西“黑磚窯”事件、張海超“開胸驗(yàn)肺”事件和一些集體下跪事件等，都極大地激發(fā)了公眾道德憤慨；或者是造成破壞性后果的社會(huì)事件，如一些暴力或群體性事件等。鬧大的關(guān)鍵是，必須引起社會(huì)公眾的關(guān)注，造成巨大的社會(huì)反響，吁請(qǐng)政府出面來(lái)解決問(wèn)題。就此而言，鬧大可以說(shuō)是“抗?fàn)幷巍?參見［美］查爾斯·蒂利等：《抗?fàn)幷巍?，李義中譯，譯林出版社，2010年，第9頁(yè)。的特殊形式，即是提出對(duì)其他人之利益產(chǎn)生影響的要求，政府或是作為所提要求的對(duì)象或是作為第三方介入其中。這也是筆者將公民維權(quán)、利益表達(dá)和社會(huì)抗?fàn)幍刃再|(zhì)的活動(dòng)統(tǒng)稱為公民抗?fàn)幍睦碛伞?/p>

正如于建嶸所指出的，“底層政治是反應(yīng)性的或應(yīng)對(duì)性的，它是對(duì)現(xiàn)實(shí)生活中的困苦或不滿尋找解釋的方式和解決的路徑，其中最直接的就是利益受到損害?！?于建嶸：《精英主義束縛底層政治》，《人民論壇》2010年7月20日。公民權(quán)益的損害是抗議行動(dòng)的根源。其中工傷事故、城市管理、征地糾紛、房屋拆遷、環(huán)境污染、勞資糾紛、醫(yī)療事故、移民安置、國(guó)企改制、物業(yè)糾紛、出租車營(yíng)運(yùn)等是鬧大的多發(fā)領(lǐng)域。由公民個(gè)人之間的利益糾紛而引發(fā)的鬧大還比較少見。鬧大的形式多種多樣，如上訪（包括越級(jí)上訪、進(jìn)京信訪、“告洋狀”等）、網(wǎng)絡(luò)發(fā)帖、新聞媒體曝光、跳橋（樓）秀、寫標(biāo)語(yǔ)、打橫幅、罷工、游行、示威、阻塞交通以及各種名目的群體性事件等。

鬧大的當(dāng)事人是一些權(quán)益受損的公民，主要是社會(huì)的弱勢(shì)群體、底層人群或普通民眾。典型的社會(huì)身份通常包括：失業(yè)的工人、失地的農(nóng)民、失房的城市居民、缺乏勞動(dòng)保障的農(nóng)民工、工程項(xiàng)目的移民和環(huán)境污染的受害者等。不管鬧大發(fā)生的起點(diǎn)是個(gè)體的遭遇，還是集體的問(wèn)題，鬧大都是一種集體行動(dòng)性質(zhì)的公民抗?fàn)?，包括了公眾和新聞媒體等的參與。因?yàn)?，如果沒(méi)有公眾和新聞媒體等社會(huì)主體的參與，公民抗?fàn)帲ㄓ绕涫莻€(gè)體行動(dòng)）只能是一次普通的抗?fàn)幎眩静豢赡芊Q其為鬧大了。

在當(dāng)前我國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，由于民主和法治制度的缺失，個(gè)別政府部門日益發(fā)展成為一個(gè)封閉而僵化的權(quán)力體系，公民很難將其意愿和訴求輸入到政策體系中去，而一些地方政府的運(yùn)作也遠(yuǎn)離了民眾的控制。特別是，由于政府中大量存在著權(quán)責(zé)不清、職能錯(cuò)位、行政不作為以及治理能力短缺等方面問(wèn)題，使得很多社會(huì)問(wèn)題長(zhǎng)期得不到解決，矛盾沖突逐漸升級(jí)，以至于“小事拖大，大事拖炸”。致使許多民眾認(rèn)為如果想要提出和解決某些問(wèn)題，就必須通過(guò)某些途徑把問(wèn)題公開化，引起社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注，形成強(qiáng)大的輿論壓力，才能推動(dòng)（上級(jí)）政府及其官員來(lái)重視和解決這些問(wèn)題。

至此為止，我們可以看到，鬧大是基于特定的社會(huì)矛盾沖突問(wèn)題而建構(gòu)起來(lái)的公民與政府之間的特殊互動(dòng)關(guān)系。從公民的立場(chǎng)來(lái)看，鬧大可以說(shuō)是包含了三項(xiàng)密切聯(lián)系的基本任務(wù)，即（1）公開表達(dá)公民的不滿、意愿和訴求；（2）獲取外界的關(guān)注和支持，尤其是引起上級(jí)黨政機(jī)關(guān)及其領(lǐng)導(dǎo)人的注意；（3）要求和敦促政府采取行動(dòng)來(lái)解決問(wèn)題。鬧大的事件就是這三個(gè)方面內(nèi)容的發(fā)生和實(shí)現(xiàn)過(guò)程。鬧大的過(guò)程也是在這三項(xiàng)任務(wù)的基礎(chǔ)上展開的。這三項(xiàng)任務(wù)的理論表達(dá)形式分別對(duì)應(yīng)著利益表達(dá)、資源動(dòng)員和議程設(shè)置三個(gè)問(wèn)題。這也是描述和理解鬧大現(xiàn)象及其演變過(guò)程的三條邏輯主線。

更需要思考的問(wèn)題是，鬧大是如何形成的？公民為何選擇以鬧大的方式來(lái)進(jìn)行抗?fàn)?？政府是如何?yīng)對(duì)和處理鬧大的？廣泛的鬧大現(xiàn)象究竟反映出公共治理的什么問(wèn)題？本文認(rèn)為，鬧大現(xiàn)象所提出來(lái)的是一個(gè)治理體系碎片化的問(wèn)題。治理體系的碎片化主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，即公民的原子化狀態(tài)、公民與政府之間關(guān)系的斷裂以及政府內(nèi)部的割裂管理。它們既構(gòu)成了鬧大產(chǎn)生的制度背景，也是理解鬧大現(xiàn)象及其演變規(guī)律的重要語(yǔ)境。而且，通過(guò)鬧大來(lái)解決社會(huì)問(wèn)題的過(guò)程，也使得修正和彌合治理體系的碎片化成為可能，并具有改進(jìn)公共治理的巨大潛能。

二、鬧大及其演變過(guò)程的描述性分析

鬧大是一個(gè)動(dòng)態(tài)的發(fā)展過(guò)程，直接的目的是為了實(shí)現(xiàn)利益表達(dá)、資源動(dòng)員和議程設(shè)置的目的。下面主要從這三個(gè)方面來(lái)對(duì)鬧大進(jìn)行描述性分析。

（一）作為利益表達(dá)過(guò)程的鬧大

利益表達(dá)就是指公民通過(guò)一定渠道或方式向政府提出各種利益要求的政治參與活動(dòng)。鬧大是公民向政府提出要求的特殊方式。提出要求的當(dāng)事人通常是權(quán)益受損的普通公民，包含了個(gè)人和集體。權(quán)益受損大多是已經(jīng)發(fā)生的事實(shí)，如被拖欠工資、環(huán)境污染和不公正的待遇等，也有的只是預(yù)期將要出現(xiàn)的損害，比如工程建設(shè)項(xiàng)目可能帶來(lái)的后果（如廈門PX事件和廣州番禺垃圾焚燒廠事件）。

具體說(shuō)來(lái)，鬧大的參與者包括了兩種主體：一是具體事件的當(dāng)事人，即利益受損者，這是一些身份比較確定的個(gè)人或群體，比如張海超、孫中界、被拖欠工資的工人和受到污染侵害的村民等；一種是通過(guò)新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員起來(lái)的民眾，包括新聞?dòng)浾?、律師和學(xué)者以及大量匿名的公眾或網(wǎng)民。他們與事件并無(wú)直接的利益關(guān)系，但他們往往發(fā)揮著比當(dāng)事人還更加重要的作用。

當(dāng)事人或參與者（尤其是骨干分子或積極分子）大多都顯示出一些顯著的性格特征。比如，當(dāng)事人通常是有一定的知識(shí)或閱歷、性格比較執(zhí)著、認(rèn)真甚至偏執(zhí)、具有較強(qiáng)的權(quán)利意識(shí)、不甘于逆來(lái)順受、忍氣吞聲的人。通常，抗?fàn)幍目赡苄灾苯訉?duì)應(yīng)于利益受損的程度，當(dāng)事人的執(zhí)著和堅(jiān)持等往往也是形勢(shì)給逼出來(lái)的。無(wú)直接利益參與者通常是熱衷于公共事務(wù)，有一定的價(jià)值追求、具有社會(huì)正義感以及較強(qiáng)的公共精神的人，包括草根精英、公共知識(shí)分子和社會(huì)名人等。

利益表達(dá)包括了制度化的渠道與非制度化的渠道兩種途徑。主要是由于制度化渠道的淤塞，公民不得已走上了非制度化的抗?fàn)幹?。但即便制度化的渠道是可行的，也可能被棄之不用。這或是因?yàn)橹贫然那莱绦虮容^繁瑣，效率不高，公平性也較差，很難得到公眾的信任，或者是行動(dòng)者根本不知道或不懂得如何去利用制度化的渠道，因而直接選擇了非制度化的表達(dá)方式。例如，據(jù)報(bào)道，2009年4月份以來(lái)海珠橋上接連發(fā)生12起“跳橋秀”事件，就“沒(méi)有一位是通過(guò)信訪表達(dá)自己的訴求?！?張鵬等：《廣州信訪局長(zhǎng)：4月1日以來(lái)跳橋者無(wú)人信訪訴求》2009年5月26日，http://news.sohu.com/20090526/n264169990.shtml，2011年11月4日。

因此，鬧大是一種“不按套路出牌”的利益表達(dá)方式，具有多方面的顯著特點(diǎn)：（1）突如其來(lái)，出其不意，劇目新穎，能快速吸引人們的眼球；（2）動(dòng)作夸張，形式激烈，通常是充滿暴力的，造成某種緊張而混亂的局面；（3）以受害者或弱者的姿態(tài)出場(chǎng)，尋求外界的關(guān)注和支持，能激發(fā)公眾的道德熱情，形成巨大的輿論風(fēng)潮；（4）以積極的和策略性的行動(dòng)尋求解決問(wèn)題的機(jī)會(huì)，直接向（更高一級(jí)的）政府及其領(lǐng)導(dǎo)人提出要求，表達(dá)意愿。

鬧大提出的要求很多，典型的包括如下五個(gè)方面：（1）給予合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，包括各種補(bǔ)助、補(bǔ)貼和賠償?shù)?，這是鬧大中最常見的要求；（2）終止侵害行為，做好善后處理，物業(yè)糾紛、拆遷糾紛和環(huán)境抗?fàn)幍囊蟠蠖嗳绱?；?）發(fā)放工資，提高薪酬待遇，保障勞動(dòng)者的權(quán)益，主要出現(xiàn)在勞資糾紛、國(guó)企改制和出租車行業(yè)管理等領(lǐng)域；（4）修正損害公民權(quán)益或公共利益的政府決策等，如廈門PX事件和廣東番禺垃圾焚燒廠事件等；（5）澄清事實(shí)真相，懲治過(guò)錯(cuò)責(zé)任者，給人們一個(gè)交代，如貴州甕安事件和湖北石首事件等。

利益表達(dá)還具有四個(gè)方面的策略性特征：（1）抗?fàn)帉?duì)象也許是基層或地方政府，但人們并不挑戰(zhàn)上級(jí)（中央）政府的權(quán)威，而是吁請(qǐng)他們來(lái)主持正義；（2）“規(guī)則意識(shí)”大于“權(quán)利意識(shí)”，使用與意識(shí)形態(tài)相一致的權(quán)利話語(yǔ)建構(gòu)起道義經(jīng)濟(jì)式的抗?fàn)?，利用官方話語(yǔ)來(lái)擴(kuò)大得到有利結(jié)果的機(jī)會(huì)，減少政府進(jìn)行鎮(zhèn)壓的可能； 于建嶸等：《中國(guó)的政治傳統(tǒng)與發(fā)展——于建嶸對(duì)話裴宜理》，《南風(fēng)窗》2008年9月24日。（3）經(jīng)濟(jì)性大于政治性， 于建嶸：《社會(huì)沖突與剛性穩(wěn)定》（上），《戰(zhàn)略與管理》2009年第3/4合訂本。提出經(jīng)濟(jì)利益方面的要求，而不是政治上的權(quán)利要求，這包括了反應(yīng)性的維權(quán)活動(dòng)，也出現(xiàn)了一些謀利性的活動(dòng)； 田先虹發(fā)現(xiàn)，近年來(lái)農(nóng)村地區(qū)也出現(xiàn)了謀利型上訪的蔓延問(wèn)題。參見田先紅：《當(dāng)前農(nóng)村謀利性上訪凸顯的原因及對(duì)策分析》，《華中科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第6期。事實(shí)上，一些有組織的“醫(yī)鬧”也是為了謀取不正當(dāng)?shù)睦?。?）許多無(wú)直接利益的參與者都是借題發(fā)揮，是為了表達(dá)對(duì)社會(huì)正義的期望，發(fā)泄長(zhǎng)期積累的社會(huì)情緒，包括對(duì)貧富差距、社會(huì)不公以及官員腐敗等的不滿。

（二）公民資源動(dòng)員的過(guò)程與機(jī)制

無(wú)論人們做什么事情，都要利用到各種各樣的資源。這里的資源泛指所有對(duì)公民抗?fàn)幱杏玫娜?、物資和事件等。資源動(dòng)員就是“為追求目標(biāo)而聚集資源的過(guò)程”。 ［美］劉易斯·科塞等：《社會(huì)學(xué)導(dǎo)論》，安美華等譯，南開大學(xué)出版社，1990年，第568-569頁(yè)。根據(jù)動(dòng)員的對(duì)象來(lái)分類，鬧大的資源動(dòng)員大體上可以分為三個(gè)層次：

1.個(gè)人的自我動(dòng)員。為了抗?fàn)帲袆?dòng)者必須投入精力、時(shí)間和金錢等個(gè)人資源，也要做好付出某些代價(jià)的心理準(zhǔn)備。自我動(dòng)員的重點(diǎn)是努力提高抗?fàn)幍募寄埽ㄕ莆毡匾姆珊驼咧R(shí)，提高維權(quán)或上訪的技能以及組織能力和溝通表達(dá)能力等方面的能力等，具體的做法如購(gòu)買電腦上網(wǎng)、學(xué)會(huì)上網(wǎng)和發(fā)帖、學(xué)習(xí)法律和政策、請(qǐng)教律師、學(xué)者和其他維權(quán)者或上訪者等。

2.集體行動(dòng)的內(nèi)部動(dòng)員。集體行動(dòng)的內(nèi)部動(dòng)員也就是所謂的“草根動(dòng)員”，即底層民眾中對(duì)某些問(wèn)題高度投入的積極分子把周圍具有同樣利益、但卻不如他們投入的人動(dòng)員起來(lái)，加入群體利益表達(dá)行動(dòng)的過(guò)程。 應(yīng)星：《草根動(dòng)員與農(nóng)民群體利益的表達(dá)機(jī)制》，《社會(huì)學(xué)研究》2009年第1期。在涉及集體利益的時(shí)候，積極分子需要把那些尚未行動(dòng)起來(lái)的人動(dòng)員起來(lái)，推動(dòng)他們加入到集體行動(dòng)中，以壯大抗?fàn)幍穆晞?shì)，提高與政府談判的籌碼。

3.對(duì)外部資源的動(dòng)員。這是鬧大最重要的特征。外部動(dòng)員主要指向三類目標(biāo)：即社會(huì)公眾，新聞媒體，（上級(jí)）黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)人。動(dòng)員社會(huì)公眾的目的是希望獲得人們的關(guān)注和支持，形成巨大的輿論壓力。公民將目標(biāo)瞄準(zhǔn)（上級(jí)）黨委、政府及其領(lǐng)導(dǎo)人，因?yàn)楹笳哂心芰?lái)滿足他們的要求。 參見謝岳：《抗議政治學(xué)》，上海教育出版社，2011年，第199頁(yè)。新聞媒體是動(dòng)員的重要對(duì)象，也是實(shí)現(xiàn)更廣泛動(dòng)員的工具。特別是，隨著網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的來(lái)臨，網(wǎng)絡(luò)具有成本低、開放性、匿名性、交互性和擴(kuò)散快等特點(diǎn)，顯示出強(qiáng)大的動(dòng)員潛力，許多事件都是通過(guò)網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員而形成的。

對(duì)于鬧大的外部動(dòng)員，還可以用一些量化的指標(biāo)來(lái)衡量動(dòng)員的規(guī)模和程度，比如參與者的人數(shù)和規(guī)模、“圍觀”持續(xù)的時(shí)間、網(wǎng)絡(luò)跟帖的數(shù)量、微博轉(zhuǎn)發(fā)的次數(shù)或聽眾的人數(shù)等。需要指出的是，鬧大的動(dòng)員通常不是為了得到資金或物資，而主要是積聚人氣和支持——讓更多人知道，形成更大的輿論壓力，吸引政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的注意。很顯然，這種不涉及金錢的訴求既讓鬧大者避免了“伸手要錢”的尷尬，也使公眾樂(lè)意惠而不費(fèi)地去放送其正義的熱情。

對(duì)外部資源的動(dòng)員主要是通過(guò)如下四種邏輯而做到的：（1）規(guī)模邏輯?？棺h規(guī)模是決定抗議成敗的關(guān)鍵，也是擴(kuò)大動(dòng)員的重要條件。抗議者的人數(shù)越多，也就越能動(dòng)員更多的參與者。（2）情感邏輯。往往通過(guò)激發(fā)人們基本的社會(huì)情感——比如對(duì)弱者的同情、對(duì)強(qiáng)權(quán)的憤慨、對(duì)生命的珍重、對(duì)社會(huì)正義的向往——來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公眾的動(dòng)員。（3）破壞力邏輯。破壞性行為尤其是暴力行為沖擊社會(huì)秩序，造成嚴(yán)重的后果，容易得到外界的關(guān)注和重視，但也會(huì)導(dǎo)致合法性流失，招致鎮(zhèn)壓。（4）認(rèn)同的邏輯。成功的抗議手法能夠在公眾中間建立起強(qiáng)大的社會(huì)認(rèn)同，促使人們懷著某種忠誠(chéng)感或義務(wù)感參與抗議活動(dòng)中去。一般而言，大多公民抗議都同時(shí)依賴于多種機(jī)制來(lái)發(fā)揮影響力。

鬧大之后，各種社會(huì)力量逐漸介入進(jìn)來(lái)，各種資源快速匯集到一起，互相激蕩，形成類似于“核聚變”的社會(huì)效應(yīng)。資源的聚合轉(zhuǎn)化成為一種新的資源，即由于關(guān)注和支持所形成的公共事件。它們經(jīng)由動(dòng)員過(guò)程生產(chǎn)出來(lái)，又推動(dòng)了鬧大的深入發(fā)展。但正如一些群體性事件所表現(xiàn)出來(lái)的那樣，人群的聚集也容易產(chǎn)生“群體激化”的效應(yīng)，使得社會(huì)問(wèn)題溢出個(gè)人和組織的控制，導(dǎo)致社會(huì)失序的嚴(yán)重后果。

（三）公民設(shè)置議程的可能性及其限度

對(duì)公共政策的研究，人們大多把注意力集中在決策過(guò)程本身，而忽略了一個(gè)至關(guān)重要的問(wèn)題：為什么有些事情被提上議事日程，而另一些卻沒(méi)有。政策議程設(shè)置理論關(guān)注的核心問(wèn)題是，決策者為何更加關(guān)注某些問(wèn)題而忽略了其他的問(wèn)題，② ［美］小約瑟夫·斯圖爾特等：《公共政策導(dǎo)論》，韓紅譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第59、60頁(yè)。以及特定的議題或事件是如何進(jìn)入政府的政策議程的。

問(wèn)題界定是政策議程設(shè)置的前提性環(huán)節(jié)。將一項(xiàng)社會(huì)問(wèn)題提交到政府部門的議事日程，是解決社會(huì)問(wèn)題的第一步?！叭绻麊?wèn)題上不了議程，也就無(wú)從考慮采取行動(dòng)。在作出一項(xiàng)政策選擇之前，問(wèn)題首先必須得到承認(rèn)?！雹诘牵诔姓J(rèn)一個(gè)問(wèn)題之前，必須要對(duì)問(wèn)題進(jìn)行良好的定義，使其成為一個(gè)需要加以重視和解決的問(wèn)題。由誰(shuí)來(lái)提出政策議程，是政策過(guò)程的實(shí)質(zhì)性問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，議程設(shè)置主要是權(quán)力精英、知識(shí)精英或利益團(tuán)體的勢(shì)力范圍。中國(guó)政府的議程設(shè)置中很少采用民主色彩的外壓型政策設(shè)置模式。 王紹光：《中國(guó)公共政策議程設(shè)置的模式》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2006年第5期。而由公民（民間社會(huì)）來(lái)界定并提出問(wèn)題的議程設(shè)置方式就更少了。

“知屋漏者在宇下，知政失者在草野”。公民最接近問(wèn)題，也最了解問(wèn)題的狀況，因此在界定問(wèn)題上具有無(wú)可比擬的發(fā)言權(quán)，也具有試圖改變現(xiàn)狀的內(nèi)在激勵(lì)。然而，相比于職業(yè)官僚、利益集團(tuán)、智囊機(jī)構(gòu)和學(xué)者等“政策企業(yè)家”，由于信息、知識(shí)和能力等方面的限制，公民通常缺乏界定問(wèn)題的技能，也很難長(zhǎng)期對(duì)此進(jìn)行充分的投入。公民所能做的通常就是公開訴苦，以激烈的方式表達(dá)他們的不滿情緒和抗議姿態(tài)，并提出某些模糊不清的要求。就此而言，公民提供的只是關(guān)于社會(huì)問(wèn)題的具體素材，而未必是一個(gè)嚴(yán)格意義上的政策問(wèn)題。

社會(huì)問(wèn)題從來(lái)不是自明的，因此，必須要通過(guò)一些指標(biāo)、焦點(diǎn)事件、災(zāi)害、危機(jī)與符號(hào)、反饋等來(lái)推動(dòng)政府決策者對(duì)某些問(wèn)題的關(guān)注。 ［美］約翰·W·金登：《議程、備選方案與公共政策》，丁煌等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2004年，第113-129頁(yè)。社會(huì)問(wèn)題需要表達(dá)出來(lái)，但更需要引起政府及其官員的注意。這不僅取決于他們了解實(shí)際情況的方法，“更重要的是，取決于這些事情情況是怎么樣被定義的?！?［美］保羅·A·薩巴蒂爾等：《政策過(guò)程理論》，彭宗超等譯，三聯(lián)書店，2004年，第97頁(yè)。問(wèn)題進(jìn)入政策制定者的視野有多種途徑和方法，但政策制定者通常只有有限的精力和時(shí)間。因此，“議程的建立是一個(gè)競(jìng)爭(zhēng)的過(guò)程。”不管在什么時(shí)候，“很多問(wèn)題和爭(zhēng)議都競(jìng)相引起同樣有個(gè)人偏好的公共官員的關(guān)注?！?［美］詹姆斯·E·安德森：《公共政策制定》，謝明譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2009年，第106頁(yè)。這種問(wèn)題源流的競(jìng)爭(zhēng)性從根本上規(guī)定了公民抗?fàn)幍募夹g(shù)路徑。

作為一種危機(jī)、符號(hào)和焦點(diǎn)事件，鬧大具有“觸發(fā)機(jī)制” 格斯頓認(rèn)為，個(gè)人問(wèn)題和公眾問(wèn)題要變成政策問(wèn)題，需要“觸發(fā)機(jī)制”，“一種觸發(fā)機(jī)制就是一個(gè)重要的事件（或整個(gè)事件）”。觸發(fā)機(jī)制引發(fā)公眾普遍的消極反應(yīng)，并形成要求變化的政治壓力。見拉雷·N·格斯頓：《公共政策的制定——程序和原理》，朱子文譯，重慶出版社，2001年，第23頁(yè)。的功能，是吸引政府官員注意力的重要方法。戴伊認(rèn)為，政策問(wèn)題不只是“發(fā)生”的，“制造出問(wèn)題，給以戲劇性的夸大，引起人們的注意，給政府施加壓力解決此問(wèn)題”，這些都是設(shè)定政策議程的重要策略。 ［美］托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，孫彩紅譯，北京大學(xué)出版社，2008年，第33頁(yè)。鬧大的目標(biāo)簡(jiǎn)單，意圖清晰，易于操作，而且形式激烈，具有高度的顯著性，造成非常緊急甚至混亂的局面，能快速引起社會(huì)公眾、新聞媒體和政府及其官員的關(guān)注。公民通過(guò)運(yùn)用鬧大的技術(shù)，把自己的困境建構(gòu)為國(guó)家本身真正重視的社會(huì)秩序問(wèn)題，從而使政府不能推諉、拖延和敷衍。 參見應(yīng)星：《大河移民上訪的故事》，三聯(lián)書店，2001年，第317-318頁(yè)。鬧大的技術(shù)優(yōu)勢(shì)使之成為公民抗?fàn)幍膬?yōu)選策略。

當(dāng)然，政府大多時(shí)候都掌握著政策議程設(shè)置的主動(dòng)權(quán)。但面對(duì)鬧大所造成的緊急狀況，尤其是面對(duì)那些人數(shù)多、規(guī)模大、具有破壞性的群體性事件，政府根本沒(méi)有什么太多的選擇自由，更沒(méi)有無(wú)所作為的理由。那么，用鬧大的方式來(lái)提出要求，顯然具有立竿見影的議程設(shè)置效果。這種公民主導(dǎo)的強(qiáng)制性議程設(shè)置雖然激活了政府的應(yīng)激性，但也給政府的常規(guī)性工作帶來(lái)了沖擊，打亂政府既有的工作部署，削弱了政府的自主性、穩(wěn)定性和控制力。

三、治理體系的碎片化與鬧大的互為建構(gòu)

頻頻發(fā)生的鬧大不是偶發(fā)的、局部的和技術(shù)性的問(wèn)題，而是公共治理體系結(jié)構(gòu)不良和運(yùn)行不暢等問(wèn)題的集中體現(xiàn)。鬧大事件中行動(dòng)者之間的互動(dòng)關(guān)系及其演化軌跡深刻反映出治理體系碎片化的問(wèn)題。

（一）治理體系碎片化的含義及維度

任何政府都不是完美的。在當(dāng)前世界各國(guó)的行政改革潮流中，有關(guān)整體政府或協(xié)同政府等政府理論將官僚制政府的問(wèn)題歸結(jié)為碎片化的問(wèn)題。根據(jù)整體政府的觀點(diǎn)，政府是基于專業(yè)分工原則建立起來(lái)的，但職責(zé)分工和機(jī)構(gòu)分離最終導(dǎo)致了政府職責(zé)交叉、多頭指揮、流程破碎、本位主義、效能低下、無(wú)人無(wú)責(zé)等碎片化的弊病。對(duì)于為什么社會(huì)問(wèn)題越來(lái)越多、為什么“九龍治水”卻勞而無(wú)功、為什么一些問(wèn)題在其萌芽和發(fā)展階段沒(méi)有得到妥善解決、為什么一些政府部門成為了官民沖突的主角等問(wèn)題，政府碎片化的觀點(diǎn)顯然可以提供很好的解釋。

但是，對(duì)于為什么政府沒(méi)有認(rèn)真對(duì)待民眾的訴愿、公民抗?fàn)帪楹我扇〖ち一蜻^(guò)激的方式才能奏效、人們?yōu)槭裁锤?jìng)相選擇這種途徑來(lái)進(jìn)行抗?fàn)幍葐?wèn)題，就不完全是政府碎片化的理論所能解釋的了。既然鬧大是一個(gè)公民與政府之間關(guān)系的問(wèn)題，對(duì)鬧大的分析不僅應(yīng)該指出政府出現(xiàn)了什么問(wèn)題，而且必須要分析公民以及公民與政府之間關(guān)系的狀況。我們認(rèn)為，公民為什么會(huì)走上非理性的抗?fàn)幍缆罚艽蟪潭壬鲜怯捎诠竦脑踊?，而社?huì)矛盾的形成和演化路徑則表明公民與政府之間關(guān)系的斷裂，以及由此造成的政府利益與公民利益的錯(cuò)位，官意與民意的脫節(jié)。

從主體間關(guān)系的角度而言，無(wú)論是社會(huì)的原子化狀態(tài)，還是公民與政府之間關(guān)系的斷裂，都可以說(shuō)是一種碎片化的狀況。這兩種領(lǐng)域的碎片化問(wèn)題與政府的碎片化問(wèn)題一起構(gòu)成了治理體系的碎片化問(wèn)題。作為一種形象化的隱喻，治理體系的碎片化是指公共治理主體之間相互割裂，各自為戰(zhàn)，自行其是，缺乏緊密聯(lián)系和協(xié)同整合的治理形態(tài)。具體來(lái)說(shuō)，治理體系的碎片化主要體現(xiàn)為三個(gè)方面的問(wèn)題：

1.公民之間關(guān)系的斷裂即社會(huì)的原子化問(wèn)題。社會(huì)原子化是社會(huì)劇烈變遷過(guò)程的結(jié)果。它是指“由于人類社會(huì)最重要的社會(huì)聯(lián)結(jié)機(jī)制——中介組織的解體或缺失而產(chǎn)生的個(gè)體孤獨(dú)、無(wú)需互動(dòng)狀態(tài)和道德解組、人際疏離、社會(huì)失范的社會(huì)危機(jī)?！?崔月琴等：《回到社會(huì)：非政府組織研究的社會(huì)學(xué)視野》，《江海學(xué)刊》2009年第5期。社會(huì)原子化的實(shí)質(zhì)是中間組織的缺失導(dǎo)致社會(huì)失靈，其主要表現(xiàn)是個(gè)人間、群體間社會(huì)聯(lián)系薄弱，社會(huì)紐帶松弛，人際關(guān)系疏離，社會(huì)信任衰落，陷入利己主義的小圈子；個(gè)人與公共領(lǐng)域的疏離，使個(gè)人直接面對(duì)國(guó)家、政府和社會(huì)；社會(huì)規(guī)范失靈，社會(huì)結(jié)構(gòu)“碎化”，各種社會(huì)制約因素趨于消解。 田毅鵬等：《社會(huì)原子化：理論譜系及其問(wèn)題表達(dá)》，《天津社會(huì)科學(xué)》2010年第5期。

2.公民與政府之間關(guān)系的斷裂。這主要表現(xiàn)在（1）社會(huì)治理尤其是基層社會(huì)陷入某種“無(wú)政府狀態(tài)”的狀態(tài)， 鄭永年：《中國(guó)社會(huì)基層無(wú)政府狀態(tài)令人擔(dān)憂》，《聯(lián)合早報(bào)》2009年5月12日。政府權(quán)力缺位、失效、失控和不作為等情況非常普遍，助長(zhǎng)了各種不公平現(xiàn)象的滋生和蔓延；（2）一些政府官員背離了人民群眾的利益，政府部門成為特殊利益的工具，權(quán)力的濫用和不作為非常普遍，尤其是與民爭(zhēng)利造成了尖銳的官民沖突，也導(dǎo)致了嚴(yán)重的雙邊信任危機(jī)；（3）政府信息不透明，政策過(guò)程黑箱化，利益表達(dá)機(jī)制不暢通，公民表達(dá)的效率低，甚至還遭到打擊報(bào)復(fù)，缺乏影響政府及其官員的壓力機(jī)制和問(wèn)責(zé)途徑。

3.政府內(nèi)部的割裂是指政府的碎片化問(wèn)題。政府是建立在專業(yè)分工基礎(chǔ)之上的職責(zé)體系。分工體系的高度發(fā)展最終形成了分割管理的模式。政府的碎片化是指行政業(yè)務(wù)之間、政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門與地方政府之間、各行政層級(jí)之間普遍的分割狀態(tài)，主要表現(xiàn)是機(jī)構(gòu)林立、權(quán)責(zé)分割，功能重疊，政出多門，效率低下等。 蔡立輝等：《整體政府：分割模式的一場(chǎng)管理革命》，《學(xué)術(shù)研究》2010年第5期。中國(guó)政府的碎片化主要包括組織價(jià)值、權(quán)力和資源配置、政策過(guò)程的碎片化三個(gè)方面。 葉托等：《碎片化政府：理論分析與中國(guó)實(shí)際》，《中共寧波市委黨校學(xué)報(bào)》2011年第2期。而基層政府的碎片化問(wèn)題尤其突出，其中主要是指價(jià)值、體制、政府職能和預(yù)算制度的碎片化等。 趙樹凱：《論基層政府運(yùn)行體制的“碎片化”體制》，《北京日?qǐng)?bào)》2010年11月29日。

（二）碎片化視角下的鬧大及其過(guò)程

治理體系的碎片化是滋生鬧大的土壤，是導(dǎo)致某些鬧大現(xiàn)象的重要原因，也決定了鬧大以其特有的方式演變、發(fā)展和結(jié)束。

在鬧大之前，公民大都曾通過(guò)各種途徑來(lái)反映情況和問(wèn)題。但是，政府碎片化的問(wèn)題不但無(wú)法滿足公民的訴求，而且還直接導(dǎo)致了形勢(shì)的惡化。首先，政府內(nèi)部職權(quán)分割，相互隔離，多頭管理，無(wú)法對(duì)公眾需求做出有效的回應(yīng)，也難以采取有效的措施來(lái)解決問(wèn)題；其次，政府部門日益嚴(yán)重的本位主義、責(zé)任不清和效能低下，一些政府及其官員缺乏解決問(wèn)題的動(dòng)力、激勵(lì)和能力，社會(huì)矛盾沖突被“擊鼓傳花”；最后，由于權(quán)力監(jiān)督的缺失，權(quán)力的濫用和不作為非常普遍，一些政府部門與民爭(zhēng)利，侵犯公民權(quán)利，政府成為問(wèn)題的制造者，但卻不去解決問(wèn)題。

在任何社會(huì)當(dāng)中，公眾對(duì)政府的要求都是“貪得無(wú)厭的”，而政府做事情的資源卻是稀缺的。 ［美］托馬斯·R·戴伊：《理解公共政策》，第32頁(yè)。在應(yīng)該優(yōu)先做什么事情或解決什么等問(wèn)題上，公民與政府及其官員由于立場(chǎng)、價(jià)值觀和利益等方面的不同，也很難取得一致。這不僅造成了民意與官意之間的脫節(jié)，也形成了鬧大的問(wèn)題邏輯，即（1）面對(duì)層出不窮的社會(huì)問(wèn)題，以及日益高漲的權(quán)利訴求，政府只能按照科層制的主次原則進(jìn)行選擇性的治理；（2）在一元化的治理體系下，無(wú)論是多么小的矛盾沖突，只要得不到政府的解決，就會(huì)逐漸發(fā)展成為解決不了的問(wèn)題；（3）為了引起政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的重視，公民就必須想方設(shè)法“把事情鬧大”，迫使政府出面來(lái)解決這些問(wèn)題。

但是，由于社會(huì)共同體的解體，個(gè)人是原子化的，缺乏組織性，人們很難為了共同利益而形成有效的聯(lián)合，國(guó)家與個(gè)人之間的中間地帶不復(fù)存在?？?fàn)幷咭栽踊膫€(gè)人去面對(duì)政府，導(dǎo)致“弱勢(shì)群體的利益表達(dá)無(wú)法順利上達(dá)”。 田毅鵬：《轉(zhuǎn)型期中國(guó)社會(huì)原子化動(dòng)向及其對(duì)社會(huì)工作的挑戰(zhàn)》，《社會(huì)科學(xué)》2009年第7期。一些在個(gè)體層面積聚起來(lái)的怨氣，最終以極端的形式表達(dá)出來(lái)，形成大量無(wú)組織的突發(fā)事件。 參見蔡禾等：《利益受損農(nóng)民工的利益抗?fàn)幮袨檠芯俊?，《社?huì)學(xué)研究》2009年第1期。而一旦發(fā)生沖突矛盾，就只能訴諸暴力。 鄭永年：《中國(guó)社會(huì)的信任度正在解體》，《聯(lián)合早報(bào)》2009年6月9日。雖然大量的抗?fàn)幷叨枷Ｍ@得外界的支持，但最后能如愿以償?shù)闹皇呛苄∫徊糠?。為了獲得公眾和新聞媒體的青睞，鬧大的手法越來(lái)越具有表演性、個(gè)性化和震撼力。當(dāng)公眾對(duì)其產(chǎn)生“審美疲勞”時(shí)，鬧大就向著更極端、更暴力、更具組織性的方向發(fā)展。 黃振輝：《表演式抗?fàn)帲壕坝^、挑戰(zhàn)與發(fā)生機(jī)制——基于珠江三角洲典型案例研究》，《開放時(shí)代》2011年第2期。個(gè)別人還利用政府官員擔(dān)心不穩(wěn)定的心理，故意制造事端來(lái)謀取個(gè)人私利。這些都加劇了公民與政府之間的鴻溝。

鬧大只是贏得了一個(gè)解決問(wèn)題的機(jī)會(huì)，并不意味著所有的問(wèn)題都能得到順利解決。其中，一些事件最后獲得較為圓滿的結(jié)果，如“開胸驗(yàn)肺”事件等。一些事件暫時(shí)平息了下來(lái)，但由于政府只是做出了短期和表面的調(diào)整，其矛盾沖突的根源并沒(méi)有得到解決，如出租車罷運(yùn)問(wèn)題等。一些問(wèn)題的社會(huì)影響也很大，但由于問(wèn)題本身錯(cuò)綜復(fù)雜，短期之內(nèi)還很難得到有效的解決，如食品安全的問(wèn)題。尤其是，政府解決鬧大的方法也是以臨時(shí)性的行政手段居多，而很少借助司法方式。 鄭風(fēng)田等：《從群體性意見到群體性事件：一個(gè)觀念的澄清》，《中國(guó)農(nóng)村觀察》2010年第5期。而且，為了盡快平息事態(tài)，政府最好的辦法就是就事論事，用個(gè)性化的方案去滿足公民的要求，而不可能形成穩(wěn)定的或普遍性的制度成果。這也顯示出鬧大結(jié)果所具有的碎片化的特征。

總之，在碎片化的治理體系中，社會(huì)行動(dòng)者都基于狹隘的個(gè)人私利或本位利益而行動(dòng)，法律制度形同虛設(shè)，道德規(guī)范被棄之一邊，治理主體之間高度割裂，支離破碎，缺乏溝通協(xié)作和互為信任，問(wèn)題驅(qū)動(dòng)的治理過(guò)程呈現(xiàn)出嚴(yán)重的偶然性、隨意性、無(wú)序性和不確定性，公共治理日益淪為非正式規(guī)則主導(dǎo)下的特殊化運(yùn)作。 趙樹凱：《論基層政府運(yùn)行體制的“碎片化”體制》，《北京日?qǐng)?bào)》2010年11月29日。憲法、法律和各種規(guī)章制度的權(quán)威性、穩(wěn)定性和有效性都大打折扣。這些都將對(duì)公共治理產(chǎn)生極其深遠(yuǎn)的影響。

（三）鬧大的整合功能及其效應(yīng)

鬧大是一種社會(huì)失序現(xiàn)象，包含了大量非理性的、消極性的和破壞性的因素。一些極端化的甚至暴力性的抗?fàn)幨址ǎ恍﹤€(gè)人私利“綁架”公共利益的做法，以及由于鬧大而形成的效仿效應(yīng)，加劇了公共治理的復(fù)雜性和不確定性，擴(kuò)大了民眾與政府之間的信任鴻溝，削弱了政府與民眾合作的基礎(chǔ)，也加深了治理體系碎片化的程度。

但是，也要看到，鬧大并不完全只有消極的后果。比如，鬧大也發(fā)揮了積極的“安全閥”的作用，釋放了社會(huì)的緊張和焦慮，暴露出某些嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題，加速社會(huì)問(wèn)題得以解決的進(jìn)程，倒逼政府工作的改進(jìn)等。從公民與政府及其關(guān)系的角度來(lái)分析，鬧大重建了公民之間的橫向聯(lián)結(jié)，重構(gòu)了公民與政府之間的關(guān)系，也促進(jìn)了政府體系內(nèi)部的要素整合。

集體行動(dòng)“是在人與人之間形成一種聯(lián)合關(guān)系，從而彌補(bǔ)個(gè)人力量的不足，并從而引起國(guó)家和社會(huì)的足夠注意?！?胡玉鴻：《“集體行動(dòng)”與“人的聯(lián)合”——以集會(huì)、游行為核心的分析》，《法律科學(xué)》2007年第1期。鬧大將大量素不相識(shí)的人動(dòng)員起來(lái)，人們圍繞特定的議題形成松散的聯(lián)結(jié)，集中地向社會(huì)和政府發(fā)出聲音，重建了公民之間的橫向聯(lián)系和社會(huì)團(tuán)結(jié)。特別是，網(wǎng)絡(luò)可以迅速將大量松散的、潛在的參與者組織起來(lái)，使大規(guī)模、跨地域的群體性行動(dòng)變得可能。這既改變了公民抗?fàn)幍男问?，也改進(jìn)了公民表達(dá)的效果。當(dāng)然，網(wǎng)絡(luò)動(dòng)員也導(dǎo)致了廣泛的網(wǎng)絡(luò)暴力，而群體的非理性和不負(fù)責(zé)任的傾向也助長(zhǎng)了破壞性行為的擴(kuò)散。一些群體性事件中的打、砸、燒、搶等極端暴力，引發(fā)的只能是反感和厭惡，而不是支持。

從公眾議程到媒體議程再到政策議程，民眾訴求、社會(huì)輿論和政府意志之間必須要經(jīng)過(guò)廣泛的交流、溝通和對(duì)話。政策議程實(shí)質(zhì)上也是對(duì)各種意見、需求和利益進(jìn)行整合的過(guò)程。弱勢(shì)群體“既缺乏影響公共輿論的資源，又鮮有參與政府決策的渠道，甚至無(wú)法得到與自身密切相關(guān)的信息，表達(dá)和追求自己利益的能力同樣薄弱。因此，盡管可能人數(shù)不少，他們的聲音卻很難在社會(huì)中聽到?！?人民日?qǐng)?bào)評(píng)論部：《執(zhí)政者要在眾聲喧嘩中傾聽“沉沒(méi)的聲音”》，《人民日?qǐng)?bào)》2011年5月26日。因此，公民就只有行動(dòng)起來(lái)，才能讓政府聽到自己的聲音，認(rèn)真對(duì)待自己的要求。那么，將鬧大作為施加壓力的一種方式，要求政府出面來(lái)回應(yīng)民眾的訴求，這也是以一種公民主導(dǎo)的方式快速地重建了公民與政府之間的聯(lián)系。

鬧大也發(fā)揮整合政府內(nèi)部要素以及上下級(jí)政府之間關(guān)系的作用，這種整合的機(jī)制主要就是“運(yùn)動(dòng)式治理”。各級(jí)政府目前應(yīng)對(duì)鬧大的工作大都是一種“運(yùn)動(dòng)式治理”的做法，即在上級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)人的層層批示之下，由地方黨和政府主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭掛帥，成立多個(gè)職能部門組成的調(diào)查組或工作組，整合上下級(jí)政府以及政府內(nèi)部的各種資源，集中力量地去解決問(wèn)題。同時(shí)，政府也廣泛地進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，對(duì)社會(huì)組織、普通民眾進(jìn)行動(dòng)員，將其納入到維穩(wěn)或應(yīng)急管理體系中來(lái)。在這個(gè)過(guò)程中，上下級(jí)政府之間、政府各個(gè)部門之間、政府與民眾和社會(huì)組織之間形成一種新的聯(lián)系與溝通。雖然這些做法大多是臨時(shí)性的，但其積極意義仍然是不容否認(rèn)的。

需要注意的是，鬧大的整合效應(yīng)雖然是客觀存在的事實(shí)，但這不是行動(dòng)者有意設(shè)計(jì)的后果，而只是社會(huì)行動(dòng)的意外后果。因?yàn)?，鬧大的直接目的是為了維護(hù)權(quán)益，尋求個(gè)案的公正，而并不是為了推動(dòng)治理體系的優(yōu)化和改良。政府“運(yùn)動(dòng)式治理”更多是為了控制局面，遏制危機(jī)的蔓延，而不是致力于追求實(shí)現(xiàn)“整體政府”的目標(biāo)。但“運(yùn)動(dòng)式治理”的做法才能奏效的事實(shí)，也一定程度上印證了整體政府理論許多主張的合理性。此外，這些整合效應(yīng)有些是暫時(shí)性的，有些則通過(guò)制度化方式（比如應(yīng)急管理體系和維穩(wěn)工作機(jī)制等）固定下來(lái)，為以后解決類似的問(wèn)題提供了經(jīng)驗(yàn)。

四、小結(jié)

在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要?dú)v史時(shí)期，鬧大是一個(gè)重要、復(fù)雜而又高度敏感的公共治理現(xiàn)象，既有破壞性的能量，也包含了建設(shè)性的因素。在認(rèn)識(shí)上，人們通常容易陷入到兩種誤區(qū)中去：或者是站在民眾的立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)鬧大就是“官逼民反”，造反有理；或者是站在政府的立場(chǎng)，認(rèn)為公民的鬧大就是犯上作亂，挑戰(zhàn)黨和政府權(quán)威，必須“殺無(wú)赦”。這兩種傾向都缺乏對(duì)鬧大事實(shí)的全面分析，是片面的情感和立場(chǎng)壓到了理性分析的結(jié)果，因此是偏頗的和不足取的。

本文認(rèn)為，鬧大是公民抗?fàn)幍男袆?dòng)邏輯，也是公民、政府以及兩者之間關(guān)系狀態(tài)的一個(gè)重要表征，從根本上反映和體現(xiàn)了治理體系的碎片化問(wèn)題。本文主要從利益表達(dá)、資源動(dòng)員和議程設(shè)置三個(gè)方面對(duì)鬧大的動(dòng)態(tài)過(guò)程進(jìn)行了描述性分析，從治理體系的碎片化的角度揭示了鬧大現(xiàn)象的發(fā)生和演變中的規(guī)律性問(wèn)題，并進(jìn)一步表明鬧大對(duì)于治理體系具有多方面的積極的整合效應(yīng)。有關(guān)鬧大的研究才剛剛開始，很多問(wèn)題還需要深入探索。

責(zé)任編輯：秦開鳳