社會服務(wù)組織建設(shè)與社會福利促進(jìn)

李 瑩

進(jìn)入新世紀(jì)以來，隨著國家和諧社會建設(shè)理念的提出，社會福利促進(jìn)相關(guān)事宜獲得更多關(guān)注。在某些領(lǐng)域，由于國家福利供給不足，社會服務(wù)組織涌現(xiàn)。這些服務(wù)機(jī)構(gòu)的作用和角色引起了政府和學(xué)界的重視。如何利用社會服務(wù)組織滿足社會需求，如何構(gòu)建政府和社會組織的關(guān)系，成為急需研究的問題。由于社會服務(wù)組織的服務(wù)對象不同，其業(yè)務(wù)形態(tài)各異，發(fā)展水平與時間也多有不同?；诖?，本文立足于北京，聚焦于民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)，深入探討當(dāng)前環(huán)境下，民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的發(fā)展與功能履行狀況，以及他們與政府部門的關(guān)系走向，期望對我國社會服務(wù)組織的管理有所啟示。本文主要數(shù)據(jù)來源為筆者于2010年6月至2011年6月深入典型機(jī)構(gòu)收集的一手資料，以及與北京殘聯(lián)工作人員進(jìn)行訪談了解到的信息。

一、我國的社會組織管理與北京社會組織管理創(chuàng)新

一般認(rèn)為，社會組織對于社會發(fā)展既有良好促進(jìn)作用，又可能引發(fā)一系列社會弊端與問題。其正向促進(jìn)作用主要指的是社會組織可以監(jiān)督政府行為、提供政府無力或不能有效提供的公共物品、促進(jìn)社會參與和融合，其弊端表現(xiàn)在社會組織的存在可能引發(fā)無序群體競爭以及社會混亂等。③ Ashley, J. S. & He, P., “Opening One Eye and Closing the Other: The Legal and Regulatory Environment for ‘Grassroots NGOs in China Today. ” Boston University International Law Journal, vol.26, no.29, 2008,pp.29-96.基于此，一般認(rèn)為，社會組織與公民社會的發(fā)展不應(yīng)是完全放任自由的，國家對于社會組織的干預(yù)與管理是必須的，關(guān)鍵是這種干預(yù)與管理介入到何種程度，以及國家與社會的關(guān)系在哪一點(diǎn)達(dá)到均衡。理想的狀態(tài)是，國家的政策應(yīng)能夠最大限度促進(jìn)社會組織發(fā)展與有益作用的發(fā)揮，同時加強(qiáng)監(jiān)管，減少、杜絕社會組織不利于社會目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的行為。③

我國的社會組織主要包括三類，基金會、非企業(yè)單位和社會團(tuán)體。在國外，這些可統(tǒng)稱為非政府組織（NGO）。本文所探討的社會服務(wù)組織，主要指的是非企業(yè)單位，即民辦的非營利性的社會服務(wù)組織。如同很多研究人員指出的，我國的社會組織管理實(shí)行了雙重的管理體制。社會組織的創(chuàng)建者需要首先獲得政府部門或政府委托部門的許可，做其業(yè)務(wù)主管單位，然后才可以在民政部門登記為非企業(yè)單位或其他形式的社會組織。但是對于政府部門來說，承擔(dān)某社會組織的業(yè)務(wù)主管單位職能，往往對于本部門無實(shí)質(zhì)利益，反而增大其政治風(fēng)險。這種情況下，社會服務(wù)組織的成立往往極其困難，很多機(jī)構(gòu)不能找到主管單位。作為替代措施，很多組織或者在工商注冊為企業(yè)，或者干脆不去登記。

顯然，這種管理體制不利于社會資源的充分利用，并且引致相當(dāng)數(shù)量的非法組織游離于政府監(jiān)督之外。2007年，胡錦濤主席在黨的十七大報告中強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)社會建設(shè)與社會管理，更好滿足人民需求，同時盡可能減少可能引發(fā)社會不穩(wěn)定的因素。 胡錦濤：《在黨的十七大上的報告 (2007年)》，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2007-10/24/content_6938568.htm，2011年7月6日。其中，社會組織的管理被視為社會管理工作的一部分，要求政府部門一方面應(yīng)引導(dǎo)社會組織提高服務(wù)滿足人民需求，另一方面，應(yīng)加強(qiáng)對社會組織的管理。 胡錦濤：《扎扎實(shí)實(shí)提高社會管理科學(xué)化水平（2011年）》，http://news.xinhuanet.com/politics/2011-02/19/c_121100198.htm，2011年7月6日。

2007年以來，北京市響應(yīng)胡錦濤主席關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)與社會管理的號召，創(chuàng)建了社會工作委員會和社會建設(shè)工作辦公室，并建立了基于樞紐型組織的社會組織管理體系。在這一體系下，北京市指定多家機(jī)構(gòu)擔(dān)任樞紐型組織，負(fù)責(zé)管理、服務(wù)同領(lǐng)域的社會組織。擔(dān)任樞紐型組織的主要是半官方的人民團(tuán)體和群眾組織，包括工會、團(tuán)委、婦聯(lián)、殘聯(lián)、僑聯(lián)、文聯(lián)、社科聯(lián)、紅十字會等等。各個樞紐型組織擔(dān)任與己業(yè)務(wù)相關(guān)社會組織的主管單位。比如殘聯(lián)負(fù)責(zé)監(jiān)管殘疾人服務(wù)組織，工會負(fù)責(zé)監(jiān)管與工人權(quán)益有關(guān)的組織，婦聯(lián)負(fù)責(zé)與婦女兒童有關(guān)的社會組織等等。2009年以來，22家單位被指定為樞紐型組織 ，與北京市約兩萬四千多個社會組織建立了聯(lián)系。⑤ 《推進(jìn)社會組織直接登記構(gòu)建樞紐型工作體系》，《北京晚報》2010年6月10日。

這一管理體系創(chuàng)新的一大進(jìn)步在于，社會組織對于找誰做主管單位更加明確，也更加容易。另外，被指定為樞紐型組織的人民團(tuán)體與群眾組織積極探索，出臺一系列政策，為本領(lǐng)域民辦服務(wù)組織的健康發(fā)展提供更好的制度環(huán)境。以殘疾人服務(wù)組織為例，北京市殘聯(lián)被北京市政府指定為殘疾人服務(wù)組織的樞紐型組織后，積極探索服務(wù)、管理殘疾人組織的舉措。已經(jīng)出臺的一項(xiàng)重要措施即為關(guān)于民辦殘疾人服務(wù)組織登記注冊的相關(guān)內(nèi)容。這一政策規(guī)定，殘聯(lián)將積極履行業(yè)務(wù)主管單位職能，支持新建立或未注冊的機(jī)構(gòu)在民政部門注冊成為民辦非企業(yè)單位；對于已經(jīng)注冊為工商企業(yè)的殘疾人服務(wù)組織，可以注銷工商登記，轉(zhuǎn)而登記為民辦非企業(yè)單位。顯然，這一政策使得民辦殘疾人服務(wù)組織的成立更加便利，也將使大量注冊為工商企業(yè)的服務(wù)組織回歸其本來位置。另外，據(jù)了解2011年北京市殘聯(lián)正在醞釀出臺多項(xiàng)政策措施，分別針對民辦殘疾人服務(wù)組織的行業(yè)發(fā)展、支持措施、行業(yè)自律以及服務(wù)評估。這些措施若順利出臺，有利于促進(jìn)殘疾人服務(wù)組織的完善與發(fā)展，清除不合格機(jī)構(gòu)，促進(jìn)行業(yè)整體服務(wù)水平的提高與健康發(fā)展。

此外，北京市政府積極發(fā)展政府采購，利用社會服務(wù)組織的資源滿足人民需求。其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的社會化、專業(yè)化以及市場化。 中共北京市委、北京市人民政府：《中共北京市委、北京市人民政府關(guān)于印發(fā)〈北京市社會建設(shè)實(shí)施綱要〉的通知》，2008年9月14日，http://zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t994650.htm，2011年5月19日。2010年北京政府從400多家社會組織中購買了約300個服務(wù)項(xiàng)目，內(nèi)容涉及教育、醫(yī)療服務(wù)等。⑤2011年，北京市政府將繼續(xù)從社會組織中購買社會服務(wù)，包括從殘疾人服務(wù)組織中購買各種殘疾人服務(wù)。 北京民政局：《北京市民政局關(guān)于印發(fā)〈北京市2011年政府購買社會組織公益服務(wù)項(xiàng)目目錄〉的通知（2011年）》，http://bjmjzz.bjmzj.gov.cn/wssb/wssb/xxfb/showBulltetin.do?id=26480&dictionid=8101&websitId=100&netTypeId=2，2011年9月2日。

值得注意的是，在放松管制、提供購買合同等優(yōu)惠政策的同時，政府部門對于社會組織可能帶來的社會風(fēng)險保持警惕。以往的一些對社會組織的管理措施仍然要加以強(qiáng)調(diào)。比如通過推進(jìn)黨組織建設(shè)，將社會組織的活動納入黨的管理與領(lǐng)導(dǎo)。通過這種管理與支持措施并存的方式，希望達(dá)到前文所述社會建設(shè)與社會管理的預(yù)期目標(biāo)：即一方面更好利用社會資源滿足人民需求，另一方面控制社會組織可能引發(fā)的種種社會問題，化解社會風(fēng)險。

二、北京市民辦殘疾人服務(wù)組織概況

根據(jù)北京殘聯(lián)2009-2010年連續(xù)兩年組織的民辦殘疾人服務(wù)組織調(diào)查以及與殘聯(lián)工作人員訪談了解到的信息，截止2010年，北京市共有民辦殘疾人服務(wù)組織約170多家，服務(wù)人數(shù)在一萬人左右。這些組織大部分已經(jīng)在相關(guān)部門登記，占93.6%。但值得注意的是，已經(jīng)登記的機(jī)構(gòu)中，近66%的機(jī)構(gòu)在民政部門登記注冊，約30%的在工商部門注冊，還有約5%的機(jī)構(gòu)在其他部門登記注冊。這些機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象涵蓋了視力殘疾、聽力言語殘疾、肢體殘疾、智力殘疾、精神殘疾和多重殘疾。服務(wù)內(nèi)容涉及康復(fù)教育、勞動就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育等。服務(wù)形式以提供全日制非寄宿服務(wù)的最多，一半的機(jī)構(gòu)提供此類服務(wù)；其次是全日制寄宿，將近30%機(jī)構(gòu)提供此類服務(wù)；還有相當(dāng)數(shù)量組織（20%）同時提供全日制與非全日制服務(wù)。此外，分別有12.2%和18.7%的組織提供非全日制計時、非全日制計次形式的服務(wù)。

顯然，這些機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)種類眾多，形式多樣，基本涵蓋了各種類型殘疾人士的不同需求。但是這些組織提供的服務(wù)質(zhì)量如何，其發(fā)展的持續(xù)性如何決定了這些機(jī)構(gòu)是否具有提供優(yōu)質(zhì)、長期服務(wù)的能力。其與政府以及政府指定的樞紐型組織——?dú)埪?lián)的互動如何，也決定了新形勢下我國依靠社會組織滿足國家無法顧及的多樣化社會需求的政策目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。為了了解這些問題，本文作者選取了部分民辦殘疾人服務(wù)組織進(jìn)行深入案例分析。

三、案例研究：民辦自閉癥兒童干預(yù)機(jī)構(gòu)

民辦殘疾人服務(wù)組織提供的服務(wù)多樣，其中主要的一項(xiàng)為針對各類型殘疾人的康復(fù)服務(wù)。本文選取四家民辦自閉癥兒童干預(yù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行比較分析，四家機(jī)構(gòu)的基本情況如下表1。案例分析的目的在于發(fā)現(xiàn)民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)在服務(wù)技術(shù)發(fā)展、資金基礎(chǔ)、管理水平方面的情況，這將有助于理解民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量狀況以及影響因素。另外，案例研究還探討了各機(jī)構(gòu)在新形勢下與殘聯(lián)以及政府部門的互動，以檢驗(yàn)雙方的關(guān)系走向。

1. 服務(wù)發(fā)展與質(zhì)量

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)針對同一對象的服務(wù)手段存在多樣化現(xiàn)象。在四家自閉癥兒童干預(yù)機(jī)構(gòu)中，一家提供理療服務(wù)（案例4），主要通過進(jìn)口的機(jī)器完成。三家(案例1，2，3)提供基于應(yīng)用行為分析（Applied Behavior Analysis）的干預(yù)服務(wù)，主要通過為自閉癥孩子提供一對一與集體課程來提高孩子的運(yùn)動、感知、語言等能力。這也是當(dāng)前國際自閉癥兒童康復(fù)的主流手段。這一手段對于干預(yù)人員的理論以及操作水平有較高要求，如若達(dá)不到相應(yīng)要求，很有可能使得干預(yù)課程流于形式，甚至帶來負(fù)面效果。因此，這些基于應(yīng)用行為分析提供行為干預(yù)的民辦機(jī)構(gòu)如何發(fā)展自己的干預(yù)課程與服務(wù)便成為本次案例研究的一個關(guān)注點(diǎn)。

深入調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三家機(jī)構(gòu)的干預(yù)水平存在明顯差異。其中兩家機(jī)構(gòu)的干預(yù)水平較高，已經(jīng)達(dá)到國際水平(案例1，2)。相對的，第三家機(jī)構(gòu)(案例3)的干預(yù)手段較為不規(guī)范，教師的培訓(xùn)不足，干預(yù)質(zhì)量堪憂。為什么會存在如此差異，機(jī)構(gòu)創(chuàng)建者的個人背景是其中一個主要因素。如同已有研究者注意到的，文化與經(jīng)濟(jì)精英創(chuàng)建的機(jī)構(gòu)往往有更多的資源動員以及發(fā)展能力。 Ashley, J. S., & He, P., “Opening One Eye and Closing the Other: The Legal and Regulatory Environment For ‘Grassroots NGOs in China Today,” Boston University International Law Journal, vol.26, no.29, 2008, pp.29-96.服務(wù)水平質(zhì)量較高的兩家機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建者，均有國外居住、留學(xué)經(jīng)歷，對于國外的干預(yù)理念、手段有更多了解，亦有更多手段獲得國際資源的支持。比如通過參加國際會議或到國外機(jī)構(gòu)參觀學(xué)習(xí)，與國外專家建立聯(lián)系，請他們?yōu)樽约簷C(jī)構(gòu)的老師提供培訓(xùn)。相反，案例3由更為普通的民眾創(chuàng)辦，與國內(nèi)外專家的聯(lián)系基本沒有，難以進(jìn)行技術(shù)更新，亦無法為在此工作的老師提供培訓(xùn)機(jī)會。

雖然各家機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量水平良莠不齊，但已經(jīng)可以從中看到民間機(jī)構(gòu)的創(chuàng)造精神以及滿足社會需求的巨大能量。以干預(yù)技術(shù)發(fā)展較為完善的案例1、2為例，兩家機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建都是基于創(chuàng)建者認(rèn)識到國內(nèi)相關(guān)服務(wù)的缺乏，進(jìn)而決定提供此類服務(wù)。在國內(nèi)自閉癥研究以及實(shí)踐操作基本空白的情況下，這些機(jī)構(gòu)通過各種渠道積極利用國外資源，從無到有，從低到高，短短幾年內(nèi)建立起一套與國際接軌的先進(jìn)的干預(yù)體系與服務(wù)內(nèi)容。并且，作為這一領(lǐng)域的先行者，這兩家機(jī)構(gòu)在自身服務(wù)發(fā)展完善之后，積極促進(jìn)自閉癥兒童干預(yù)技術(shù)在國內(nèi)的普及。比如調(diào)研發(fā)現(xiàn)，除提供自閉癥兒童干預(yù)服務(wù)外，案例1還為其他機(jī)構(gòu)的老師提供培訓(xùn)服務(wù)，案例2正在翻譯一本國外經(jīng)典著作，并結(jié)合自己的實(shí)踐案例，期望促進(jìn)先進(jìn)干預(yù)理念與方法在國內(nèi)的傳播。無疑，這些行為將大大促進(jìn)國內(nèi)整體干預(yù)水平的提高，填補(bǔ)我國眾多科研機(jī)構(gòu)以及政府服務(wù)部門尚無力或者無心顧及的空白。

2. 資金狀況與發(fā)展?jié)摿?/p>

據(jù)北京殘聯(lián)2010年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的生存發(fā)展面臨嚴(yán)重資金約束。多數(shù)機(jī)構(gòu)處于虧損或者基本維持收支平衡的狀態(tài)，并且絕大多數(shù)機(jī)構(gòu)依賴向服務(wù)對象收費(fèi)以維持生存，只有少數(shù)機(jī)構(gòu)表示主要依靠慈善捐贈或者政府、殘聯(lián)資助。作者所選四個個案的情況與總體情況類似。關(guān)鍵是為什么有些機(jī)構(gòu)財務(wù)狀況較好，有的較差？特別是為什么有的機(jī)構(gòu)可以獲得一定社會支持，有的卻沒有？這是作者進(jìn)行案例研究的目的所在。

在筆者所調(diào)查的四個案例中，案例1表明，約一半的收入來自于各界捐助，另外一半來自于收費(fèi)。其他三家機(jī)構(gòu)均表示，主要依靠向服務(wù)對象的收費(fèi)維持機(jī)構(gòu)生存，雖然也有零星捐款，但數(shù)量不多。并且，在4個機(jī)構(gòu)中，只有案例1建立有單獨(dú)的籌款部門，配備有專門的籌款人員，而其他3個機(jī)構(gòu)并無單獨(dú)設(shè)立部門或配備人員。為什么案例1可以有這樣大比例的捐助？研究發(fā)現(xiàn)，影響因素分布于兩個層次：

首先是微觀因素，主要是經(jīng)營者的經(jīng)營理念與籌款技術(shù)。根據(jù)案例1籌款部門的人介紹，在建立之初，他們也沒有專門的籌款部門。但是在2002年經(jīng)歷了一次機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的培訓(xùn)之后，他們意識到了籌款應(yīng)是一個成功的非政府組織必不可少的一部分，因此及時調(diào)整結(jié)構(gòu)安排，建立籌款部門。此后，他們通過多種渠道，積極籌款。在善款使用上，他們嚴(yán)格遵循國際規(guī)范，保證善款使用與捐贈者意圖相符，并且及時給予捐贈者反饋。這使得他們得到了捐贈者的信任，到目前為止，已經(jīng)與眾多慈善捐助機(jī)構(gòu)、跨國公司建立了長期穩(wěn)定的合作關(guān)系，每年都可獲得穩(wěn)定數(shù)額的捐贈支持。

其次是宏觀因素，主要關(guān)于我們國家尚不完善的慈善捐贈制度。案例研究中發(fā)現(xiàn)，雖然案例1獲得捐款數(shù)量不菲，但據(jù)該負(fù)責(zé)人介紹，約75%的捐款來自國際機(jī)構(gòu)，來自國內(nèi)的資金支持只占較少部分。另外，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其他三個機(jī)構(gòu)雖然無專門籌款部門，但亦多多少少在國內(nèi)進(jìn)行了爭取捐贈的努力。比如，案例2在中華慈善總會下建立了專項(xiàng)基金，以期吸引社會捐贈，但至今所獲捐贈寥寥。案例4曾與國內(nèi)某知名基金會聯(lián)系，試圖爭取資金支持，但多次撥打該基金會公布于網(wǎng)上的電話均無人響應(yīng)。這些事實(shí)實(shí)質(zhì)上反映了我國慈善捐贈環(huán)境的落后。首先，鼓勵民眾捐贈的稅收激勵措施不完善，并且，只有向政府指定的基金會捐贈才能享有稅收優(yōu)惠，這便將大部分捐贈引導(dǎo)到政府控制的基金會。 汪大海、鐘慧瀾、李永海：《對中國慈善組織生存環(huán)境的解析》，《中國民族》2010年第5期。此外，對于各基金會善款的募集、使用、效果缺乏有效的審計監(jiān)督，濫用善款的事件時有發(fā)生。 廖建軍：《論我國公益慈善事業(yè)管理機(jī)制的創(chuàng)新》，《北京行政學(xué)院學(xué)報》2011年第3期；劉威：《反思與前瞻——中國社會慈善救助發(fā)展六十年》，《學(xué)術(shù)論壇》2009年第12期。這些事件導(dǎo)致大眾對于公益基金的不信任，進(jìn)一步阻礙了大眾的捐贈行為。近期發(fā)生的郭美美事件以及公眾的強(qiáng)烈反映，充分反映了我國基金會運(yùn)轉(zhuǎn)的不透明對于獲得公眾信任與捐贈影響巨大。結(jié)果是，國內(nèi)基金會的數(shù)量和善款總額均極為有限， 高功敬、高鑒國：《中國慈善捐贈機(jī)制的發(fā)展趨勢分析》，《社會科學(xué)》2009年第12期。社會服務(wù)機(jī)構(gòu)可以利用的社會資源總體較少。

3. 機(jī)構(gòu)管理水平

民營服務(wù)組織中普遍存在的一個問題是組織管理問題。很多機(jī)構(gòu)并未建立起規(guī)范的管理體系。 課題組：《民辦殘疾人康復(fù)服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r報告——對北京市的調(diào)查》，《學(xué)習(xí)與實(shí)踐》2008年第5期。筆者進(jìn)行的案例分析發(fā)現(xiàn)，各機(jī)構(gòu)的管理水平參差不齊，差異很大。

組織管理最為規(guī)范的是案例1，該機(jī)構(gòu)根據(jù)國際上NGO組織管理的理念與標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮員工管理、服務(wù)提供、財務(wù)管理、對外聯(lián)絡(luò)、籌款、志愿者管理各方面需要設(shè)立相應(yīng)部門，進(jìn)行人員分工，建立起了一套標(biāo)準(zhǔn)、有效的管理體系。組織管理最為不規(guī)范的是案例3，這一機(jī)構(gòu)規(guī)模較小，筆者調(diào)查時，只有7個工作人員，7個學(xué)生，這種情況下，該組織兩位負(fù)責(zé)人一人負(fù)責(zé)教學(xué)方面的事情，一人負(fù)責(zé)所有其他包括教具更新、家長接待、服務(wù)收費(fèi)等等。重大事情兩位負(fù)責(zé)人商議決定，并未設(shè)立決策部門。由于機(jī)構(gòu)人員較少，這種管理方式確實(shí)靈活有效，但也使得該機(jī)構(gòu)的發(fā)展完全決定于兩位負(fù)責(zé)人的個人決定。其他兩個機(jī)構(gòu)的管理水平處于案例1和案例3之間，一方面，這兩個機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立了相應(yīng)部門，分別負(fù)責(zé)人財物的管理以及服務(wù)的提供。但是管理中多少存在一些問題，比如某些崗位存在有崗無人或者一人身兼多職的情況，主要原因在于殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)財力薄弱，無法提供足夠工資吸引專門人才。另外，案例4雖然成立了理事會，但是理事會中的人員構(gòu)成不合理，使得理事會的存在形同虛設(shè)，機(jī)構(gòu)發(fā)展的重大決策仍主要由創(chuàng)建者個人決定。

筆者調(diào)研的總體感覺是，我國的殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)中還普遍缺乏現(xiàn)代管理知識。由于民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)多源于草根，這一管理知識的缺乏可以理解。但必須認(rèn)識到，這一缺陷限制了很多機(jī)構(gòu)的長期發(fā)展能力。比如，上文所提到的，依據(jù)國際NGO管理理念與標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建管理體系的案例1是唯一一家單獨(dú)設(shè)立籌款部門的機(jī)構(gòu)，這為該機(jī)構(gòu)帶來了其他機(jī)構(gòu)所沒有的大量社會資金支持。并且，這家機(jī)構(gòu)的使命與愿景清晰，在其網(wǎng)站上還公開了歷年財務(wù)報表，積極接受社會監(jiān)督。顯然，我們需要更多像案例1這樣管理完善、負(fù)責(zé)、透明，對服務(wù)對象具有強(qiáng)烈使命感的機(jī)構(gòu)。大多數(shù)的民辦服務(wù)組織需在管理方面進(jìn)一步提高，為機(jī)構(gòu)的長期發(fā)展奠定組織基礎(chǔ)。

4. 新形勢下政府-殘疾人服務(wù)組織的關(guān)系及存在的問題

案例研究中三家機(jī)構(gòu)（案例1，2，4）已經(jīng)從政府部門獲得購買合同，主要是為低保家庭的孩子提供干預(yù)服務(wù)。并且，這三家機(jī)構(gòu)均從殘聯(lián)獲得了數(shù)額不等的資金支持。通過這種國家提供購買合同與支持措施、社會服務(wù)機(jī)構(gòu)提供具體服務(wù)的方式，二者之間正在形成一種合作伙伴關(guān)系。這一合作方式有助于將國家從無力也不可能顧及所有社會需要的困境中解脫出來，同時利用社會組織資源的靈活性、滿足需求的及時性和貼切性，全面照顧現(xiàn)代社會日益多樣化的社會需求。

通過案例研究發(fā)現(xiàn)，所有機(jī)構(gòu)均對于政府部門的支持表示歡迎，愿意不斷改善服務(wù)，爭取政府購買合同以及資金支持。但是民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)也提出了一些問題。最大的一個問題在于支持措施的透明性與規(guī)范性問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，由于支持措施實(shí)施中存在不規(guī)范、不透明問題，導(dǎo)致民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)對于政府支持的可獲得性存疑。比如，案例2的負(fù)責(zé)人對政府與殘聯(lián)確定支持對象時的公平性提出疑問，案例1的負(fù)責(zé)人也認(rèn)為自己機(jī)構(gòu)得到支持的可能性不大。并且，研究發(fā)現(xiàn)，倘若支持措施的提供不能保證公開公平，這一本意是促進(jìn)民辦服務(wù)組織發(fā)展的政策，有可能轉(zhuǎn)變?yōu)橐l(fā)社會風(fēng)險的因素。比如，據(jù)殘聯(lián)工作人員介紹，個別對資金支持結(jié)果不滿的機(jī)構(gòu)有可能采取某些極端行為表達(dá)不滿。要避免此類事件發(fā)生，最終達(dá)成國家的政策目標(biāo)，即更好利用社會組織資源滿足社會需要，同時引導(dǎo)社會組織有序發(fā)展、防止社會不穩(wěn)定事件發(fā)生，需要建立政府與社會服務(wù)組織之間良好的溝通渠道。在這方面，北京市政府特別要求樞紐型組織與所監(jiān)管的社會組織建立定期溝通機(jī)制。在筆者所調(diào)查的殘疾人服務(wù)領(lǐng)域，北京殘聯(lián)已經(jīng)在此方面有所探索，比如通過問卷調(diào)查與座談會，收集民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的主要需求信息，聽取服務(wù)組織對于政策制定的意見；此外，殘聯(lián)不定期組織人員深入服務(wù)機(jī)構(gòu)，傾聽他們的意見，幫助解決問題，化解糾紛。這一舉措也起到了良好的上傳下達(dá)的作用。通過對四家機(jī)構(gòu)的案例調(diào)研發(fā)現(xiàn)，四家機(jī)構(gòu)都參加過一次或多次殘聯(lián)組織的座談會、問卷調(diào)查，可見現(xiàn)在民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)確有機(jī)會向殘聯(lián)以及政府部門表達(dá)意見。但是這種溝通機(jī)會的頻率、形式等仍需進(jìn)一步規(guī)范化，并且需對機(jī)構(gòu)反映的問題無論能否解決，及時作出反饋。只有這樣，各民辦機(jī)構(gòu)對于解決問題的渠道、效果才能有所預(yù)期，切實(shí)減少極端行為發(fā)生。

四、主要結(jié)論：促進(jìn)政府-社會服務(wù)機(jī)構(gòu)合作伙伴關(guān)系的建立與完善

社會組織最重要的作用之一在于彌補(bǔ)國家社會服務(wù)供給的不足，滿足社會群體多樣化的社會需求。通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，以殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)為例，當(dāng)前北京民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)提供了康復(fù)教育、醫(yī)療、就業(yè)等多種服務(wù)，有助于滿足不同類型不同程度殘疾人士的個性化需求，對于促進(jìn)殘疾人福利的提高發(fā)揮了不可替代的作用。并且，在國內(nèi)殘疾人服務(wù)理念與實(shí)踐較為落后的情況下，少數(shù)社會精英創(chuàng)辦的民辦機(jī)構(gòu)通過各種社會網(wǎng)絡(luò)、國際交流平臺等與國際服務(wù)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，有能力使得服務(wù)提供水平與國際接軌。而這些精英社會機(jī)構(gòu)發(fā)展的同時也促進(jìn)了先進(jìn)服務(wù)手段在國內(nèi)的傳播，從而帶動整個國內(nèi)相關(guān)服務(wù)的發(fā)展，促進(jìn)殘疾人福利水平的提高。在筆者所研究的自閉癥兒童干預(yù)領(lǐng)域，可以說民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)的努力很大程度上填補(bǔ)了國內(nèi)自閉癥兒童干預(yù)技術(shù)的空白。從這一點(diǎn)，可以看到民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)所具有的強(qiáng)大能力以及滿足人民需求的巨大潛力。

但是，關(guān)于典型民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的案例分析發(fā)現(xiàn)，民辦社會服務(wù)機(jī)構(gòu)中也存在各種問題。首先，受制于各機(jī)構(gòu)的資源限制，各個機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量、管理水平良莠不齊。很多機(jī)構(gòu)尚未建立完善的管理體系。有些機(jī)構(gòu)由于自身的資源局限，提供的服務(wù)質(zhì)量不足，甚至可能有個別機(jī)構(gòu)渾水摸魚，為了一己私利，欺騙服務(wù)對象。并且，受制于國內(nèi)落后的慈善捐贈環(huán)境，大部分民辦機(jī)構(gòu)依賴向服務(wù)對象的收費(fèi)維持生存，但是由于殘疾人家庭往往經(jīng)濟(jì)支付能力不強(qiáng)，殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)收費(fèi)又不能過高。只有少數(shù)機(jī)構(gòu)可以獲得一定數(shù)量社會捐贈，并且其中很大一部分是從國際機(jī)構(gòu)獲得的。沒有社會資金支持，當(dāng)前社會服務(wù)機(jī)構(gòu)依賴服務(wù)收費(fèi)的情況將長期存在，從而將大量貧窮殘疾家庭排除在外。沒有社會支持，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)探索新服務(wù)、新方法的能力將大大受限。殘疾人服務(wù)的完善與普及的步伐將被迫放慢。

北京市政府在社會組織管理方面的創(chuàng)新有助于以上問題的解決。以殘疾人服務(wù)組織管理為例，北京市指定殘聯(lián)作為北京市民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)管理的樞紐型組織，主要承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)。從2009年以來，北京市政府的政府購買服務(wù)以及殘聯(lián)提供的直接資金支持有利于改變民辦殘疾人服務(wù)組織單純依賴收費(fèi)的局面。作為樞紐型組織，北京市殘聯(lián)積極承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職責(zé)，制定了方便民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)注冊非企業(yè)單位的政策，并正在制定關(guān)于民辦殘疾人服務(wù)組織行業(yè)發(fā)展、服務(wù)評估、資金支持、行業(yè)自律方面的規(guī)范。

應(yīng)該說，這些政策的制定與完善將有助于殘聯(lián)有效發(fā)揮監(jiān)督、引導(dǎo)職能，保證機(jī)構(gòu)提供達(dá)到一定標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)，進(jìn)而保障殘疾人的權(quán)益。并且，通過國家提供扶助措施與購買合同，社會服務(wù)機(jī)構(gòu)具體提供服務(wù)的方式，政府部門與社會服務(wù)組織之間正在形成一種合作伙伴關(guān)系，共同滿足人民群眾的多樣化需求。筆者認(rèn)為，在人民需求日益多樣化的今天，國家以及政府部門不可能顧及到所有社會群體的所有需求。民辦社會服務(wù)組織發(fā)端于民間，服務(wù)于民間的特性決定了其可以針對社會未滿足需求及時提供服務(wù)。因此，國家與社會服務(wù)組織建立并發(fā)展合作伙伴關(guān)系應(yīng)是今后努力的一個方向。

基于當(dāng)前北京市政府部門與民辦殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)開展初步合作實(shí)踐中的問題，筆者認(rèn)為，要使這種合作伙伴關(guān)系得以維持、深化，至少還需在以下方面做出努力：

1．政府購買、支持舉措中存在透明度不高問題，已經(jīng)引發(fā)部分殘疾人服務(wù)機(jī)構(gòu)的不滿與極端行為傾向，帶來社會風(fēng)險，在以后的政策實(shí)踐中必須予以糾正。

2．要保證政府與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的良性互動與合作伙伴關(guān)系，需要完善政府與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的溝通、協(xié)商機(jī)制。目前來看，由上而下的政策咨詢行為已經(jīng)較為常見，比如殘聯(lián)會針對政策制定中的具體問題召開座談會，聽取代表機(jī)構(gòu)的意見。但由下而上的意見反映與問題解決機(jī)制尚需探索。調(diào)研發(fā)現(xiàn)較為常見的自下而上反映問題的方式是直接找殘聯(lián)或相關(guān)政府工作人員反映意見。但沒有相應(yīng)機(jī)制保證殘聯(lián)以及政府部門對于社會組織的訴求在一定時間內(nèi)作出回應(yīng)，并予以實(shí)質(zhì)解決。當(dāng)體制內(nèi)溝通渠道不暢或無效時，社會組織可能尋求體制外的方式，比如公開抗議等等，從而引致社會問題。因此，需要繼續(xù)探索政府部門與社會服務(wù)機(jī)構(gòu)的溝通以及問題解決機(jī)制。

3．國家能力的限制導(dǎo)致國家不可能滿足所有社會需求，也不可能對所有社會服務(wù)組織提供支持。因此，還需盡快完善國內(nèi)慈善環(huán)境，方便社會服務(wù)機(jī)構(gòu)獲得多渠道資金支持。一方面，應(yīng)盡快制定完善的慈善捐贈法律法規(guī)，促進(jìn)社會自愿慈善捐贈行為，保證基金會負(fù)責(zé)、高效、透明運(yùn)轉(zhuǎn)。另一方面，還需積極組織針對民辦服務(wù)組織的培訓(xùn)，對他們進(jìn)行現(xiàn)代非營利組織的使命、經(jīng)營理念培訓(xùn)，使得民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)認(rèn)清自己的位置，明確自己在捐贈申請與使用過程中的義務(wù)與責(zé)任，保證善款使用的適當(dāng)性與透明性。

4．具體到北京而言，樞紐型組織的角色定位應(yīng)在實(shí)踐中繼續(xù)明確。介于政府與個體社會組織之間的樞紐型組織究竟應(yīng)該扮演什么角色？目前，北京市關(guān)于樞紐型組織的功能主要規(guī)定為管理、引導(dǎo)、服務(wù)其業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的社會組織。管理與引導(dǎo)更多是站在國家角度，目的是使社會組織的發(fā)展與國家政策、社會發(fā)展目標(biāo)相符；服務(wù)功能則更多站在社會組織角度，目的應(yīng)是盡可能提供有利條件，促進(jìn)本領(lǐng)域社會組織健康發(fā)展。但當(dāng)涉及某一具體問題或在某一特定時點(diǎn)，當(dāng)這些目標(biāo)不同、立場不同的功能履行發(fā)生矛盾時，樞紐型組織應(yīng)如何反應(yīng)方為適當(dāng)？這些問題均需在實(shí)踐中進(jìn)一步觀察思考。

責(zé)任編輯：秦開鳳