對(duì)我國(guó)土地征收補(bǔ)償水平的思考

摘 要：我國(guó)土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低、范圍窄，不僅損害了農(nóng)民的利益，而且影響中國(guó)經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展。根據(jù)“特別犧牲說(shuō)”，在征地中應(yīng)當(dāng)確立按照“所有權(quán)人所失去的，而不是征收者所得到的”作為補(bǔ)償原則。在我國(guó)特定的土地制度下，農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值不是征地中“所有權(quán)人所失去的”，因而不應(yīng)成為補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。農(nóng)民在擁有土地時(shí)享受到的利益才是土地被征收后“失去的”內(nèi)容。因此，需要正確評(píng)估失地農(nóng)民的利益損失，按照農(nóng)民在征地中“所失去的”為依據(jù)制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和范圍，才是保護(hù)農(nóng)民利益的適合國(guó)情的有效方法。

關(guān)鍵詞：土地征收 補(bǔ)償水平 補(bǔ)償原則

中圖分類號(hào)：D922.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1004-4914（2012）03-021-03

一、我國(guó)土地征收補(bǔ)償水平的現(xiàn)狀

1.征地補(bǔ)償范圍窄。我國(guó)《土地管理法》第47條的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。從而將土地征收補(bǔ)償范圍嚴(yán)格限定在與被征收土地有直接聯(lián)系的經(jīng)濟(jì)損失上，與被征收土地有間接聯(lián)系以及因此而延伸的一切附帶損失均未被列入補(bǔ)償范圍。按照現(xiàn)有規(guī)定，不僅那些難以量化的非經(jīng)濟(jì)上的損失未列入補(bǔ)償?shù)姆秶夷切┛梢粤炕呢?cái)產(chǎn)上的損失，比如殘余地分割的損害、經(jīng)營(yíng)損失、租金損失等通常所受的損失，以及其他因征地所產(chǎn)生的必要費(fèi)用，如臨時(shí)租房費(fèi)用、律師或?qū)＜业拇碣M(fèi)用等具有客觀價(jià)值而又能夠舉證的具體損失也未列入補(bǔ)償?shù)姆秶?。事?shí)上，殘留地和相鄰?fù)恋厥軗p很常見(jiàn)，比如被征收的土地可能導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失。另外，被征用土地的新用途也可能降低相鄰?fù)恋氐纳a(chǎn)力，比如水污染、河流堵塞或改道都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量，額外增加農(nóng)地投入成本等。我國(guó)土地征收補(bǔ)償范圍過(guò)窄，無(wú)法補(bǔ)償被征地人所遭受到的全部損失，勢(shì)必導(dǎo)致農(nóng)戶生活水準(zhǔn)的下降，從而侵犯相關(guān)當(dāng)事人的權(quán)利。

2.征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低。與補(bǔ)償范圍過(guò)窄同時(shí)存在的問(wèn)題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低。《土地管理法》第47條規(guī)定，征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的4至6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過(guò)被征收前3年平均年產(chǎn)值的15倍。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前3年平均年產(chǎn)值的30倍。同時(shí)，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，真正能夠到達(dá)農(nóng)民手中的只有安置補(bǔ)助費(fèi)，按照現(xiàn)有的規(guī)定，失地農(nóng)民能拿到的安置補(bǔ)助費(fèi)最多只有土地年產(chǎn)值的4至6倍，如果地少人多，那么每個(gè)農(nóng)戶拿到的補(bǔ)償費(fèi)會(huì)更低。因此，雖說(shuō)經(jīng)修訂后的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較原來(lái)提高了許多，但對(duì)失地農(nóng)民來(lái)說(shuō)，仍然過(guò)低，試想，如果土地不被征收，農(nóng)民可以在集體土地上承包經(jīng)營(yíng)至少20多年（許多農(nóng)村的新一輪承包才開(kāi)始幾年），這就意味著他們可以從土地上獲得至少20多年的收益，相比之下，6倍的征收補(bǔ)償額顯然不足以彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，不足以保障發(fā)展再生產(chǎn)。土地是農(nóng)民的命根子，它不僅是農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的基礎(chǔ)，而且在目前農(nóng)村社保體系尚未建立、勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移又面臨困境的情況下，更具有重要的保障功能和歸依功能，對(duì)社會(huì)的穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展存在著廣泛的潛在影響，農(nóng)民一旦失去土地，就意味著失去了基本的生存條件。我國(guó)目前的征地補(bǔ)償費(fèi)只體現(xiàn)了農(nóng)村土地作為勞動(dòng)生產(chǎn)資料價(jià)值的一面，而對(duì)于農(nóng)村土地本身所具有的養(yǎng)老保障、醫(yī)療保險(xiǎn)、最低生活保障、子女就學(xué)等社會(huì)保障價(jià)值功能，以及被征地滅失后所產(chǎn)生的連帶損失的補(bǔ)償均未能充分體現(xiàn)，充其量只能滿足于解決失地農(nóng)民眼前的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)于土地本身承載的各種價(jià)值功能體現(xiàn)明顯不足。

二、提高我國(guó)土地征收補(bǔ)償水平的理論思考

明確征地補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)，有助于合理地認(rèn)識(shí)對(duì)被征收人補(bǔ)償行為的性質(zhì)和責(zé)任，合理的理論基礎(chǔ)也是依法確立公正的補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償原則的理性依據(jù)。目前，世界各國(guó)的征地補(bǔ)償理論依據(jù)大致有以下幾種：既得權(quán)說(shuō)、恩惠說(shuō)、社會(huì)職務(wù)說(shuō)、不當(dāng)?shù)美f(shuō)、社會(huì)保險(xiǎn)說(shuō)、公共負(fù)擔(dān)平等說(shuō)和特別犧牲說(shuō)等。在諸多學(xué)說(shuō)中，“特別犧牲說(shuō)”具有較強(qiáng)說(shuō)服力，在實(shí)際當(dāng)中為大多數(shù)人們所接受。該學(xué)說(shuō)的倡導(dǎo)者是德國(guó)的奧托·麥耶(ottoMayer)。他認(rèn)為，一方面隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家機(jī)能與日俱增，國(guó)家公法上活動(dòng)損害公民權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生，而國(guó)家既須完成安全、秩序、公道、自由與福利等目的，故無(wú)法終止其活動(dòng)。所以要求人民忍受各種可能的犧牲乃為必然，但出于公平正義的要求，這種犧牲必須公平。若有不公平情形，片面令人民承擔(dān)，則必須由國(guó)庫(kù)予以補(bǔ)償。另一方面任何財(cái)產(chǎn)權(quán)都不是絕對(duì)的，其內(nèi)容和行使都要受到一定內(nèi)在的或社會(huì)的限制，但這種限制不能超出內(nèi)在的限度。在他看來(lái)，使特定的、無(wú)義務(wù)的且無(wú)應(yīng)課以負(fù)擔(dān)特殊事由的人，造成其財(cái)產(chǎn)上或人身上的損害，便意味著使之為國(guó)家或公益而蒙受了特別犧牲。①這一點(diǎn)與國(guó)家課以人民一般的負(fù)擔(dān)是不相同的。因此，這種犧牲不應(yīng)該由他個(gè)人來(lái)負(fù)擔(dān)，而必須由公眾平均負(fù)擔(dān)。辦法是通過(guò)國(guó)家從公眾的稅收——國(guó)庫(kù)中支付，給作出特別犧牲者一定的補(bǔ)償。即以國(guó)家負(fù)擔(dān)的形式，有組織地予以平均化，即經(jīng)由損害補(bǔ)償而轉(zhuǎn)嫁給國(guó)民全體。他特別強(qiáng)調(diào)，由于在公法領(lǐng)域中，“賦予”與“剝奪”全集于單一國(guó)家，所以國(guó)家予特定人以利益時(shí)，應(yīng)征收費(fèi)用，對(duì)特定人的財(cái)產(chǎn)為損害時(shí)，亦應(yīng)予以相應(yīng)的補(bǔ)償。唯有如此方才符合自然法上的公平正義精神，并求得國(guó)家公益與個(gè)人利益之間的協(xié)調(diào)。

“特別犧牲說(shuō)”理論可以對(duì)行政補(bǔ)償制度的存在進(jìn)行較合理的法理解釋，同時(shí)還可以對(duì)補(bǔ)償原則及標(biāo)準(zhǔn)提供法理依據(jù)。該理論認(rèn)為基于公共利益需要而實(shí)施的征收等行為，實(shí)際造成了特定社會(huì)主體為了社會(huì)公共利益承擔(dān)了其他社會(huì)主體未曾擔(dān)負(fù)的負(fù)擔(dān)，構(gòu)成了特別犧牲，從社會(huì)的角度來(lái)看這是不公平的，因此必須對(duì)這種特別犧牲給予補(bǔ)償。也就是說(shuō)，對(duì)這些社會(huì)主體進(jìn)行行政補(bǔ)償是因?yàn)椤疤貏e犧牲”的存在，其目的是為了消除他們所承擔(dān)的“特別犧牲”。這樣的補(bǔ)償原因同時(shí)決定了補(bǔ)償范圍必須包括所有“特別犧牲”的內(nèi)容，補(bǔ)償結(jié)果必須要達(dá)到完全消除“特別犧牲”的程度，因?yàn)?，如果沒(méi)有消除全部的“特別犧牲”，不管剩余多少，程度如何，類別怎樣，都意味著“特別犧牲”仍然存在，按照“特別犧牲說(shuō)”的理論，就仍然需要給予補(bǔ)償，直至“特別犧牲”完全消除為止?？梢?jiàn)，補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生和進(jìn)程完全由“特別犧牲”來(lái)掌控：“特別犧牲”產(chǎn)生，補(bǔ)償進(jìn)行，“特別犧牲”消失，補(bǔ)償停止；“特別犧牲”大，則補(bǔ)償多，“特別犧牲”小，則補(bǔ)償少。而所謂“特別犧牲”是對(duì)被征收者所受損害的評(píng)價(jià)，是從被征收者的角度進(jìn)行的衡量，也就是說(shuō)，被征收者的得失內(nèi)容與程度是決定補(bǔ)償范圍和規(guī)模的最根本因素。因此，補(bǔ)償?shù)脑瓌t應(yīng)當(dāng)確定為按照“所有權(quán)人所失去的，而不是征收者所得到的”來(lái)進(jìn)行補(bǔ)償②。因?yàn)椤罢魇照咚玫降摹笔钦魇招袨橹蟮牧硪患虑椋c補(bǔ)償?shù)脑蚣澳繕?biāo)無(wú)關(guān)，自然也不應(yīng)成為衡量補(bǔ)償高低的杠桿，權(quán)利人“所失去的”即“特別犧牲”的存在才是補(bǔ)償?shù)脑蚝蜎Q定補(bǔ)償多少的標(biāo)尺。

要確定我國(guó)農(nóng)民在土地征收中“失去的”是什么，就需要了解土地帶給農(nóng)民的利益有哪些，農(nóng)民在擁有土地時(shí)享受到的利益實(shí)際上就是土地被征收后“失去的”內(nèi)容。我國(guó)農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)民而言，承載著非常多的利益，它不僅帶給農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收益，還可以為農(nóng)民解決就業(yè)安置和提供社會(huì)保障，發(fā)揮著極其重要的作用。首先，經(jīng)濟(jì)收益。雖然越來(lái)越多的研究表明，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)所獲得的收入已成為農(nóng)民收入增長(zhǎng)的主體，增加農(nóng)民非農(nóng)收入是解決農(nóng)民增收問(wèn)題的主要途徑。但是，值得注意的是，雖然農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入所占比重逐漸下降，但從對(duì)農(nóng)戶純收入的貢獻(xiàn)來(lái)看，目前貢獻(xiàn)最大的仍是農(nóng)業(yè)家庭收入，2004年的貢獻(xiàn)率高出非農(nóng)收入近兩個(gè)百分點(diǎn)。農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)收入包括農(nóng)業(yè)收入、林業(yè)收入、牧業(yè)收入和漁業(yè)收入，其中的每一分收入都與土地資源緊密相連，都是土地權(quán)利的經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)，即農(nóng)民對(duì)土地所擁有的權(quán)利是其獲得農(nóng)業(yè)收入的權(quán)利基礎(chǔ)。由此可見(jiàn)，土地是農(nóng)民創(chuàng)造財(cái)富的重要資源，可以帶給農(nóng)民巨大的經(jīng)濟(jì)收益，在現(xiàn)階段仍具有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)收益功能。其次，就業(yè)安置。土地能夠具有就業(yè)安置功能是源于土地的自然屬性，即它能為勞動(dòng)者帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收入，從而可以為勞動(dòng)者提供就業(yè)崗位。按照一般規(guī)律，土地對(duì)勞動(dòng)力的承載能力有限，即它所提供的就業(yè)崗位本應(yīng)有限。隨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高，會(huì)產(chǎn)生大量的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力。在沒(méi)有制度性障礙的情況下，這些勞動(dòng)力應(yīng)該流向城市的非農(nóng)業(yè)部門，在那里尋找就業(yè)崗位，解決他們的就業(yè)問(wèn)題。但是，在我國(guó)，這種流動(dòng)受到人為阻礙，致使土地對(duì)勞動(dòng)力的承載能力被無(wú)限擴(kuò)大，大量剩余勞動(dòng)力在無(wú)法進(jìn)入或留在非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)的情況下，會(huì)選擇留在或回到農(nóng)業(yè)部門就業(yè)，因?yàn)槲覈?guó)制度規(guī)定農(nóng)民可以長(zhǎng)期使用土地，所以只要農(nóng)民需要，土地就可以安置他們就業(yè)，我國(guó)土地的就業(yè)安置功能被極大強(qiáng)化。第三，社會(huì)保障。我國(guó)的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是以集體所有為法律基礎(chǔ)，以家庭占有和耕種為實(shí)現(xiàn)形式。在土地分配方面，它采取平均主義的原則，全村每個(gè)人所擁有的土地量大體相等。這樣一種承包制度雖然在一定程度上意味著生產(chǎn)效率的損失，但是卻具有一種內(nèi)在的社會(huì)保障功能。首先，土地是一種“平易近人”的生產(chǎn)資料，它沒(méi)有很高的進(jìn)入門檻，即使與受訓(xùn)練極少的勞動(dòng)力組合在一起，也能為勞動(dòng)者提高足夠的食品。其次，土地作為一種資產(chǎn)，可以通過(guò)土地市場(chǎng)帶來(lái)收入。就算那些喪失勞動(dòng)能力的人，尤其是老人，也可以靠出租土地獲取足夠的租金以維持其基本生活?？梢?jiàn)，土地可以作為農(nóng)村失業(yè)和養(yǎng)老保障的基礎(chǔ)。均分土地雖然要付出生產(chǎn)效率方面的代價(jià)，但是它帶給農(nóng)民最大的好處就在于其具有極強(qiáng)的社會(huì)保障功能。

三、提高我國(guó)土地征收補(bǔ)償水平的政策建議

1.擴(kuò)大征地補(bǔ)償范圍。按照我國(guó)有關(guān)法律規(guī)定，目前征收農(nóng)民土地的補(bǔ)償范圍僅包括土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、土地附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)三項(xiàng)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)農(nóng)民失去賴依生存的土地而帶來(lái)的損失。征地補(bǔ)償范圍較窄，直接限制了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高。因此，要真正提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使被征地農(nóng)民的損失得到充分補(bǔ)償，必須擴(kuò)大現(xiàn)行的征地補(bǔ)償范圍。筆者認(rèn)為，除了現(xiàn)行補(bǔ)償?shù)娜?xiàng)費(fèi)用以外，根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情和國(guó)家財(cái)政的承受能力，還應(yīng)增加以下幾項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目：第一，剩余土地?fù)p失補(bǔ)償。一整塊土地?fù)碛型暾膬r(jià)值，但如果被分割為大小不等的多塊，各塊的價(jià)值有可能大大降低。在征收農(nóng)民土地的實(shí)際操作中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民的土地因征收而被分割為大大小小的多塊土地，這些因征地而造成的剩余土地往往既不適合繼續(xù)耕種農(nóng)作物，又不適合從事其他的用途，結(jié)果只能是荒置；同時(shí)，一般被征收的土地都是用于從事工程建設(shè)或資源開(kāi)發(fā)，這又會(huì)對(duì)剩余的土地造成損害。以上這些損失在現(xiàn)行的補(bǔ)償范圍中沒(méi)有體現(xiàn)。所以，必須修改現(xiàn)行的補(bǔ)償范圍，加入對(duì)被征地農(nóng)民剩余土地的損失補(bǔ)償。第二，相鄰?fù)恋氐膿p失補(bǔ)償。土地與土地之間彼此相連，其價(jià)值也受到彼此的影響，一塊土地被征收，必然會(huì)對(duì)周圍的土地帶來(lái)影響，例如一塊土地被征收建設(shè)高速公路，那么它會(huì)對(duì)周圍相鄰的土地造成噪音、尾氣等多方面的污染，從而降低相鄰?fù)恋氐睦眯?。這部分損失在目前的補(bǔ)償范圍中也沒(méi)有體現(xiàn)，這對(duì)相鄰?fù)恋氐乃腥耸遣还降?，從公平的角度出發(fā)，必須對(duì)相鄰?fù)恋氐膿p失進(jìn)行補(bǔ)償。第三，土地上基礎(chǔ)設(shè)施及土地改良花費(fèi)損失的補(bǔ)償。隨著農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，目前我國(guó)大部分農(nóng)用地不再是簡(jiǎn)單的土地，而是在土地上修建了很多用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎(chǔ)實(shí)施以及對(duì)農(nóng)地的質(zhì)量進(jìn)行了深入的改良。這些投入花費(fèi)了巨大的物質(zhì)財(cái)力，是農(nóng)民對(duì)土地的一種投入，在土地被征收時(shí)，這種投入的預(yù)期收益也隨之消滅，對(duì)被征地農(nóng)民來(lái)講是一種預(yù)期利益的損失，但目前的補(bǔ)償范圍中并未包括這部分損失，顯然是不公平的。第四，遷移費(fèi)損失的補(bǔ)償。在目前的土地征收中不僅會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民失去土地，同時(shí)也常常伴隨著農(nóng)民搬離原有的住房，需要重新安置居所，這一系列過(guò)程都需要花費(fèi)人力、金錢以及時(shí)間，這對(duì)被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)也是一種損失，其費(fèi)用理應(yīng)得到補(bǔ)償。上述這些損失很常見(jiàn)，影響也很大，已經(jīng)構(gòu)成土地權(quán)利人所負(fù)擔(dān)的“特別犧牲”，完全具備補(bǔ)償?shù)谋匾浴?/p>

2.提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)目前是按土地原用途進(jìn)行征地補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)挠?jì)算依據(jù)是耕地的年平均產(chǎn)值，國(guó)內(nèi)大多數(shù)學(xué)者都不贊同這樣的計(jì)算依據(jù)。他們認(rèn)為，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下，土地由農(nóng)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地將會(huì)帶來(lái)非常巨大的經(jīng)濟(jì)效益，而以農(nóng)地年平均產(chǎn)值為依據(jù)的計(jì)算方式并沒(méi)有反映農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地后的預(yù)期收益，失去土地的村集體及村民根本無(wú)法享受到土地農(nóng)轉(zhuǎn)非產(chǎn)生的巨大收益，被征地人作為土地所有者或使用者的利益在補(bǔ)償中沒(méi)有得到應(yīng)有的體現(xiàn)。只有按照市場(chǎng)價(jià)值對(duì)土地權(quán)利人進(jìn)行補(bǔ)償才是公平合理的，才能有效保護(hù)失地農(nóng)民的利益。筆者認(rèn)為，我國(guó)的土地征收不適合按照土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行補(bǔ)償，失地農(nóng)民利益的保護(hù)也不適宜通過(guò)征地的市價(jià)補(bǔ)償來(lái)實(shí)現(xiàn)，需要在市場(chǎng)價(jià)值之外探索一條公平征地補(bǔ)償之路，這是由我國(guó)特殊的土地制度所決定的。我國(guó)村集體所擁有的土地所有權(quán)的權(quán)利客體是集體所有土地，而集體土地是不可買賣的，其權(quán)利具有不可交易性，因此集體土地對(duì)于農(nóng)村集體和農(nóng)民而言是沒(méi)有市場(chǎng)價(jià)值的。這一點(diǎn)是與西方實(shí)行土地私有制的國(guó)家所不同的，在那些國(guó)家中，土地所有者可以對(duì)土地進(jìn)行買賣，即他們可以憑借對(duì)土地的所有權(quán)獲得土地的市場(chǎng)價(jià)值，土地征收使原土地所有者失去的是土地的市場(chǎng)價(jià)值，所以，征地補(bǔ)償需要按照土地的市場(chǎng)價(jià)值進(jìn)行。然而，我國(guó)的農(nóng)村集體和農(nóng)民不可能憑借對(duì)土地的所有權(quán)與使用權(quán)而獲得土地的市場(chǎng)價(jià)值，土地的市場(chǎng)價(jià)值不可能成為村集體和農(nóng)民的土地利益之內(nèi)容，他們?cè)谕恋卣魇罩袚p失的只能是土地原用途所帶來(lái)的利益，而不是土地在市場(chǎng)上銷售獲得的經(jīng)濟(jì)收益。也就是說(shuō)，我國(guó)集體土地被征收后產(chǎn)生的出讓價(jià)格屬于“征收者所得到的”，而不是“所有權(quán)人所失去的”，不能構(gòu)成村集體與農(nóng)民損失的內(nèi)容，不是他們所蒙受的“特別犧牲”，因此不能按照土地的市場(chǎng)價(jià)值對(duì)其進(jìn)行補(bǔ)償。

我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)民集體土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有兩種：基于統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)的年產(chǎn)值倍數(shù)法和區(qū)片綜合地價(jià)。征地統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是在一定區(qū)域范圍內(nèi)（以市、縣行政區(qū)域?yàn)橹鳎?，綜合考慮被征收農(nóng)用地類型、質(zhì)量、等級(jí)、農(nóng)民對(duì)土地的投入以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格等因素，以前三年主要農(nóng)產(chǎn)品平均產(chǎn)量、價(jià)格為主要依據(jù)測(cè)算的綜合收益值。統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)是計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用的主要依據(jù)?；谏厦鎸?duì)補(bǔ)償?shù)睦碚撜J(rèn)識(shí)，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況，我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)從以下幾個(gè)方面進(jìn)行改進(jìn)：首先，統(tǒng)一年產(chǎn)值標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)嚴(yán)格遵循適當(dāng)從高原則。第一，確定主要農(nóng)作物種類時(shí)，應(yīng)直接選擇綜合年產(chǎn)值最高的農(nóng)作物作為主要農(nóng)作物種類；第二，主要農(nóng)作物年產(chǎn)量的確定不應(yīng)選取前三年產(chǎn)量的平均值，而應(yīng)該以前十年的最高值為基準(zhǔn)；第三，主要農(nóng)作物價(jià)格應(yīng)該在調(diào)查國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格、國(guó)家收購(gòu)價(jià)格和國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格的基礎(chǔ)上，選擇三者中較高價(jià)格確定。其次，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的倍數(shù)應(yīng)全面提高。如前所述，只要土地不被征收，農(nóng)民就永遠(yuǎn)可以從土地上獲得收益，我國(guó)現(xiàn)行的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的倍數(shù)根本不足以彌補(bǔ)農(nóng)民由此損失的土地收益。因此，必須全面提高土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的倍數(shù)。同時(shí)，必須以發(fā)展的眼光看待和解決這一問(wèn)題，即在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，要充分考慮到物價(jià)上漲因素和農(nóng)業(yè)科技發(fā)展因素，即應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地發(fā)展權(quán)的利益分享，未來(lái)土地用途變更③和農(nóng)業(yè)科技發(fā)展所可能產(chǎn)生的增值應(yīng)該包含在征地補(bǔ)償之內(nèi)，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定必須體現(xiàn)對(duì)相關(guān)價(jià)值因素的認(rèn)可和對(duì)農(nóng)民相關(guān)利益的保護(hù)。

注釋：

①對(duì)于特別犧牲的判斷標(biāo)準(zhǔn)，各國(guó)學(xué)者的看法還不一致。主要有以下代表性的觀點(diǎn)：一是形式說(shuō)，即以形式為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)根據(jù)侵權(quán)行為是一般的侵害還是個(gè)別的侵害來(lái)判斷。必須是該侵害為個(gè)別的侵害，即必須是對(duì)特定人，或特定的少數(shù)人所作的侵害，才算是特別犧牲?！庇捎诖苏f(shuō)主張對(duì)于那些侵害范圍為一般的侵害，即凡是局限于對(duì)不特定的人或物所作的侵害，不論其侵害客體之多寡，均不予補(bǔ)償，從而與立法旨意不相符，因此贊成者少。二是實(shí)質(zhì)說(shuō)，即以實(shí)質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)根據(jù)侵害行為的輕重與范圍，也就是根據(jù)侵害行為的本質(zhì)與程度來(lái)判斷，必須是對(duì)財(cái)產(chǎn)本體的侵害，而且該侵害必須是超過(guò)了財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)受社會(huì)制約的范圍，才算是特別犧牲?！庇捎诖苏f(shuō)主張對(duì)于不特定的人的財(cái)產(chǎn)的本體的侵害，都應(yīng)給子補(bǔ)償，從而與行政補(bǔ)償?shù)牟煌耆喈?dāng)，所以亦不妥當(dāng)。三是折衷說(shuō)，即形式與實(shí)質(zhì)皆應(yīng)為標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“應(yīng)當(dāng)兼顧形式要索和實(shí)質(zhì)要素，即該侵害不僅必須是個(gè)別的侵害，而且還必須是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)本體的侵害，且該侵害又超過(guò)了財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)受社會(huì)制約的范圍，才算是特別犧牲?！币话銇?lái)說(shuō)，此說(shuō)為通說(shuō)。參見(jiàn)王太高：《行政補(bǔ)償制度研究》，北京大學(xué)出版社，2004年版，第71頁(yè)。

②李蕊.國(guó)外土地征收制度考察研究[J].重慶社會(huì)科學(xué)，2005（2）

③這里的用途變更是指農(nóng)業(yè)用途范圍內(nèi)的變更，不包括由農(nóng)業(yè)用途到非農(nóng)業(yè)用途的變更。

（作者簡(jiǎn)介：李妍，東華大學(xué)人文學(xué)院講師，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院博士生 研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì) 上海 201620）

（責(zé)編：若佳）