中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院發(fā)展對策研究

郭慶玲

［摘要］社會弱勢群體尤其是貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的孤寡傷殘人員是我國消除貧困、改善民生的重要對象，其生活狀況直接關(guān)系著社會的和諧穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院是我國農(nóng)村扶貧開發(fā)計劃的重要組成部分。目前，我國貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院建設(shè)取得初步的成果，但是在運行中仍然存在不容忽視的問題，需要從五個方面著手解決好這一問題。

［關(guān)鍵詞］貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)；弱勢群體；集中供養(yǎng);敬老院

［中圖分類號］D669.6 ［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］ Ａ ［文章編號］ １００９ — ２２３４（２０１２）０3 — ００79 — ０2

建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院，加強對五保對象的集中供養(yǎng)是我國十一五時期扶貧計劃取得的一個重要成果。目前我國農(nóng)村五保供養(yǎng)人數(shù)達(dá)5525673萬人，其中集中供養(yǎng)人數(shù)達(dá)1792042萬人，基本實現(xiàn)了全國每鎮(zhèn)一所敬老院的目標(biāo)，對保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)弱勢群體的基本生活，維護(hù)社會和諧具有重要的意義〔1〕。

一、中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院發(fā)展取得的成果

（一）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院實現(xiàn)高覆蓋率

目前，我國中部鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院幾乎達(dá)到了全覆蓋，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)均設(shè)有敬老院。以山西省長治市為例，長治市堅持把建立健全城鄉(xiāng)最低生活保障體系、加強農(nóng)村五保供養(yǎng)作為改善民生、維護(hù)穩(wěn)定、構(gòu)建和諧的重點來抓，全市新建、改擴建農(nóng)村敬老院132所，其中新建54所，改建55所，擴建25所，總建筑面積達(dá)到15.62萬平方米，床位數(shù)10513張，尤其在西部偏遠(yuǎn)的貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)如碾張鄉(xiāng)建立了碾張鄉(xiāng)敬老院，實現(xiàn)了五保對象集中供養(yǎng)，在山西省率先實現(xiàn)了五保對象高集中供養(yǎng)率?！?〕

（二）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院基礎(chǔ)設(shè)施完善

自十七大以來，中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了標(biāo)準(zhǔn)化的敬老院。碾張鄉(xiāng)敬老院占地約3000平方米，院內(nèi)是統(tǒng)一的平房，兩到三個人居住一個房間，房間內(nèi)寬敞明亮、清潔、安靜、防滑、通風(fēng)良好，配置著各種生活用品，物品擺放整齊有序。供水、供電、洗涮，衛(wèi)生間、取暖設(shè)施齊全，能夠滿足老人的正常生活。院內(nèi)有供進(jìn)行休閑、娛樂、健身活動的專用場地；有符合身心特征及需要的休閑娛樂健身器材。

（三）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院具有院辦經(jīng)濟

依據(jù)《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》第十六條，農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)可以開展以改善農(nóng)村五保供養(yǎng)對象生活條件為目的的農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)。地方各級人民政府及其有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對農(nóng)村五保供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)開展農(nóng)副業(yè)生產(chǎn)給予必要的扶持。碾張鄉(xiāng)敬老院積極組織具有勞動能力的中老年人，開辟菜地，種植瓜果蔬菜，實現(xiàn)院內(nèi)瓜果蔬菜自給自足。對于有手工技能的老人，敬老院鼓勵支持其積極發(fā)揮自身技能，通過自身勞動獲得的勞動所得歸個人所有。碾張鄉(xiāng)依托敬老院的特色，積極發(fā)展院辦經(jīng)濟有助于提高供養(yǎng)人員的生活水平，改善供養(yǎng)人員的生活狀況。

二、中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院發(fā)展面臨的困境

（一）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院融資渠道單一化

鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院是為了保障農(nóng)村五保人員的正常生活而建立起來的，資金來源于省、市和縣的財政支出。長子縣非常重視社會保障事業(yè)，2010年長子縣人民政府辦公室印發(fā)《長子縣農(nóng)村敬老院管理暫行辦法》，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院新建改建達(dá)21所。在2011年第一季度的財政支出中，社會保障支出居于第二位。但是，長子縣敬老院普遍存在供養(yǎng)能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于供養(yǎng)需求。目前碾張鄉(xiāng)敬老院集中供養(yǎng)人數(shù)58人，約占該鎮(zhèn)弱勢群體總?cè)藬?shù)的7.4%，集中供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)是每人2000元/年，不足本市統(tǒng)一供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)的50%?！?〕此外，敬老院集中供養(yǎng)費用包括五保對象集中供養(yǎng)生活費、醫(yī)療費以及生老病死等一切費用。從長遠(yuǎn)來看，貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院持續(xù)發(fā)展缺乏持久穩(wěn)定的經(jīng)濟支柱，難于真正保障社會弱勢群體的利益。

（二）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院服務(wù)隊伍建設(shè)緩慢

根據(jù)《長治市2010年第六次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報》顯示，全市常住人口為3334564人，初中以下文化程度的有2383773，約占總?cè)丝跀?shù)的71%，碾張鄉(xiāng)是晉東南地區(qū)的糧食產(chǎn)區(qū)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式粗放，工業(yè)發(fā)展緩慢，文化教育事業(yè)落后，社會服務(wù)業(yè)處于空白區(qū)。由于地處偏僻的山區(qū)，工資水平較低，生活環(huán)境艱苦，工作量大等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院專業(yè)護(hù)理人員嚴(yán)重短缺。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院護(hù)理人員嚴(yán)重短缺，文化程度較低，年齡偏大，只能保證“五保”供養(yǎng)老人吃、住等基本生活照料,無法滿足“五?！崩先司裎拷?、護(hù)理健康咨詢、科學(xué)養(yǎng)生等多方面的需要。以碾張鄉(xiāng)為例，目前供養(yǎng)人數(shù)58人，日常護(hù)理人員只有2名負(fù)責(zé)供養(yǎng)人員的基本生活。

（三）中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院文化建設(shè)滯后

“十一五”期間，長治市積極構(gòu)建公共文化服務(wù)體系，全市共有鄉(xiāng)鎮(zhèn)132個，目前在119個鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了文化站。從2008年底到現(xiàn)在，用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)的費用達(dá)984萬元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院屬于公共文化服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的重要組成部分，目前已經(jīng)具備基本的公共服務(wù)設(shè)施，如體育場，健身花園，文藝活動中心，初步滿足了敬老院老人的基本文化需求。但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院還處于文化建設(shè)的起步階段，仍面臨著巨大的挑戰(zhàn)。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院絕大多數(shù)供養(yǎng)人員文化程度為小學(xué)層次，思想閉塞，不善與人交際，自我心理疏導(dǎo)能力較差，在敬老院中常常出現(xiàn)打架，鬧矛盾等現(xiàn)象。同時，健身花園、文藝活動室以及圖書館大多出于閑置或者關(guān)閉狀態(tài)。如何真正的實現(xiàn)敬老院文化建設(shè)從硬件到軟件的轉(zhuǎn)變，將是一條漫長而艱辛的道路。

三、促進(jìn)中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院長期健康發(fā)展的主要措施

（一）不斷推進(jìn)中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院走向社會化

從長遠(yuǎn)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院以財政支出作為唯一的融資渠道，將是制約其發(fā)展的重要因素。因此，要以國家財政來源為主，吸納企業(yè)入股，實現(xiàn)敬老院由事業(yè)單位向股份制企業(yè)轉(zhuǎn)軌，同時積極鼓勵有能力的企業(yè)和個人承辦私營敬老院。發(fā)展以國家為主導(dǎo)的股份制敬老院可以減輕國家的財政負(fù)擔(dān)，為敬老院的可持續(xù)發(fā)展提供源源不斷的動力。準(zhǔn)許承辦私營敬老院可以增加國家稅收，滿足社會對養(yǎng)老保障的多樣化需求，不斷增強社會保障事業(yè)發(fā)展的活力?！?〕

（二）積極構(gòu)建中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院保險聯(lián)動機制

依據(jù)《山西省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》，五保對象的供養(yǎng)內(nèi)容不僅是吃住，而且包括醫(yī)療、人身安全等一切問題。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院中供養(yǎng)對象多為傷殘老人，雖然辦理了城鎮(zhèn)醫(yī)療合作，但是在報銷后剩余的費用對于沒有收入的五保人員仍然是巨大的負(fù)擔(dān)。碾張鄉(xiāng)敬老院實行對五保對象醫(yī)療費用全額支出。但是從長遠(yuǎn)來看，民政部門應(yīng)拿出一部分資金來為敬老院供養(yǎng)人員辦理除醫(yī)療保險外的社會保險，商業(yè)保險等。為五保對象辦理保險，建立社會共同承擔(dān)風(fēng)險機制，減少辦理敬老院的風(fēng)險，為敬老院的發(fā)展提供持久的保障。

（三）逐步實現(xiàn)中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院護(hù)理隊伍專業(yè)化

敬老院護(hù)理隊伍是敬老院提供供養(yǎng)服務(wù)的主要人員，護(hù)理人員專業(yè)素質(zhì)的高低不僅關(guān)系到供養(yǎng)對象個人的幸福生活，而且關(guān)系到整個敬老院的院風(fēng)院貌。從長遠(yuǎn)來看，縣政府部門應(yīng)該通過優(yōu)惠政策，積極鼓勵和吸納當(dāng)?shù)氐男l(wèi)?；蛘哚t(yī)學(xué)院的大中專以上的高校護(hù)理專業(yè)的畢業(yè)生到基層實習(xí)鍛煉以及從事護(hù)理工作。從目前來看，負(fù)責(zé)敬老院管理的民政部門，在數(shù)量上應(yīng)該嚴(yán)格按照1:10的比例，保證護(hù)理人員的數(shù)量；同時建立培訓(xùn)考核制度，對在崗護(hù)理人員組織定期的學(xué)習(xí)考核，積極鼓勵護(hù)理人員參加國家護(hù)理等級考試，不斷提高自身的專業(yè)素質(zhì)。通過培訓(xùn)，對表現(xiàn)優(yōu)秀的護(hù)理人員給于一定的物質(zhì)和精神激勵，在護(hù)理隊伍中起到表率作用；隨著護(hù)理人員護(hù)理等級的提高，逐步建立護(hù)理等級與工資掛鉤機制。

（四）推進(jìn)中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院文化建設(shè)

在剛剛起步的敬老院建設(shè)中，文化建設(shè)將是一項長期而艱難的任務(wù)。在碾張鄉(xiāng)敬老院58名供養(yǎng)人員中，85%的為文盲，10%的為小學(xué)文化程度，5%的為初中文化程度。〔2〕在這樣的狀況下如何滿足供養(yǎng)人員的精神文化生活，如何構(gòu)建文明敬老院是需要不懈努力的。首先，對于敬老院中的青少年，依據(jù)《山西省農(nóng)村五保供養(yǎng)辦法》第十一條農(nóng)村五保供養(yǎng)對象接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畬ζ浼乃奚a助生活費；農(nóng)村五保供養(yǎng)對象接受非義務(wù)教育的,財政、教育行政部門應(yīng)當(dāng)將其納入家庭經(jīng)濟困難學(xué)生資助體系予以資助。其次，對于中老年人，應(yīng)由護(hù)理人員依托敬老院的文體資源，組織開展各種各樣的中老年人樂于接受并且便于參與的文化娛樂活動，如戲劇，廣場舞蹈等。此外，民政部門應(yīng)整合當(dāng)?shù)匚幕Y源，積極引導(dǎo)和支持敬老院文化建設(shè)，如組織文藝團(tuán)體服務(wù)基層敬老院的義演活動，鼓勵當(dāng)?shù)刂行W(xué)生定期探望敬老院老人等。

（五）完善中部貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院管理制度

目前由于經(jīng)費限制等問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)敬老院沒有專職的管理人員，院長一般都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)民政部門主管人員兼任或者由鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡退休人員擔(dān)任。院長在管理中往往只是起著上傳下達(dá)政府文件，以及對護(hù)理人員工資等基本工作，沒有真正起到組織管理敬老院的作用。院長是敬老院工作的主要負(fù)責(zé)人員，管理著敬老院內(nèi)的一切工作，應(yīng)該積極組織和建立一整套敬老院管理制度，包括檔案管理制度，財務(wù)管理制度，政治生活參與制度，護(hù)理人員工作考核制度，供養(yǎng)人員生活管理制度等。其中檔案管理制度是敬老院管理制度中最基本的制度，財務(wù)管理制度是敬老院運作科學(xué)化的基本表現(xiàn)，護(hù)理人員管理制度和供養(yǎng)人員生活管理制度是敬老院管理的重要任務(wù)和重要目標(biāo)，政治參與是敬老院管理的艱巨任務(wù)。通過以上管理制度的建立，達(dá)到建立“院容整潔，民主管理，院風(fēng)文明，敬老養(yǎng)老”的和諧敬老院。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕長治市統(tǒng)計局長治市敬老院建設(shè)基本情況〔EB/0L〕.長治市統(tǒng)計信息網(wǎng),http://www.czstats.gov.cn.

〔2〕長子縣碾張鄉(xiāng).2010年長子縣碾張鄉(xiāng)農(nóng)村五保供養(yǎng)對象基本情況登記備案表〔EB/0L〕.長治市統(tǒng)計信息網(wǎng),http://www.czstats.gov.cn.

〔3〕山東省煙臺市民政局.煙臺市農(nóng)村敬老院邁向社會化〔J〕.中國民政,2001，(11).

〔4〕長子縣人民政府辦公室，長子縣農(nóng)村敬老院管理暫行辦法〔Z〕.2010.

〔5〕推進(jìn)敬老院建設(shè)六到位〔J〕.中國民政,2009，(09).

〔責(zé)任編輯：侯慶?！?/p>